II SA/Wr 78/05

II SA/Wr 78/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Julia Szczygielska
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 61 par. 1,  art. 134-140,  art. 7,  art. 80,  art. 136,  art. 107 par. 3,  art. 64 par. 2,  art. 68 par. 2,  art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wrocław, dnia 11 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia NSA - Julia Szczygielska Asesor WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant - apl. prok. Agnieszka Struńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 30 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania nieodpłatnie prawa własności nieruchomości gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ; II. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz B. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 sierpnia 2004 r., ([...]) Starosta K., działając na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. 1989 r., Nr 10, poz. 53 z późn. zm.), art. 118 ust. 2 a ustawy z dnia 20 grudnia 1998 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych (Dz. U. z 1998r., Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku W. M. i B. B. o przekazanie na własność gruntu pod zabudowaniami mieszkalno-gospodarczymi stanowiącymi odrębny od gruntu przedmiot własności oraz o przekazanie działki dożywotniego użytkowania, orzekł o:
1) przyznaniu na współwłasność W. M. oraz B. B. nieruchomości oznaczonej jako działka nr 78/9 – w udziałach odpowiednio 1/3 i 2/3;
2) przyznaniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 78/12 na własność W. M.;
3) przyznaniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 78/15 na własność B. B.
W uzasadnieniu organ ustalił, że decyzją Naczelnika Gminy w K. z dnia 12 listopada 1975 r. (nr [...]), F. B. – matka wnioskodawców – przekazała w zamian za świadczenia emerytalne swoje gospodarstwo rolne o pow. 9,23 ha, położone w C. Z przekazanego gospodarstwa wyłączne zostały zabudowania mieszkalno-gospodarcze położone na działce nr 78 i pozostawione jak odrębny od gruntu przedmiot własności F. B. Decyzją tą w pkt 7, przyznano również właścicielowi przekazywanego gospodarstwa rolnego, prawo dożywotniego użytkowania działki gruntu o pow. 0,50 ha, której obszar i granice miały być ustalone w protokole zdawczo-odbiorczym. W roku 1977 r. F. B. darowała prawo własności jednego z wolnostojących budynków na rzecz córki W. M. w udziale 1/3 części oraz na rzecz syna B. B. w udziale 2/3 części (akt notarialny z dnia 6 maja 1977 rep. A. 1130/77). Następnie organ podał, że w toku postępowania wszczętego na wniosek W. M. i B. B. o zwrot działki nr 78/2 oraz o zwrot działki dożywotniego użytkowania z dnia 10 września 1997 r., nie odnaleziono protokołu zdawczo-odbiorczego, w którym zgodnie z decyzją z 1975 r. miały być określone granice działki dożywotniego użytkowania, przyznanej F. B. Ustalono ponadto, że wszystkie grunty pochodzące z gospodarstwa rolnego przejętego od F. B., poza działką nr 78 o pow. 0,36 ha, zostały nabyte przez B. B., który następnie wyzbył się ich w całości poprzez darowiznę i sprzedaż. Postępowanie wyjaśniające wykazało również, że budynek stodoły będący przedmiotem darowizny został przez wnioskodawców adaptowany na budynek mieszkalno-gospodarczy i w dniu złożenia wniosku znajdował się na działce nr 78/2 o pow. 0,19 ha. Na podstawie oświadczeń wnioskodawców – złożonych na rozprawie - ustalono, że na części tej działki znajdują się również użytki rolne wykorzystywane przez nich jako ogródki przydomowe, które powinny być im przyznane jako działka dożywotniego użytkowania. Wobec powyższego organ pierwszej instancji doprowadził do podziału geodezyjnego przedmiotowej działki, celem wydzielenia gruntów niezbędnych do korzystania z budynku stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności oraz użytkowanych rolniczo działek gruntu. Następnie decyzją z dnia 27 maja 2003 r. orzekł o przyznaniu na współwłasność wnioskodawców działki nr 78/9 na której posadowiony był adaptowany budynek stodoły, oraz o przyznanie na własność każdego z nich, pozostałych dwóch działek powstałych z podziału jako "działki dożywotnie". Przedmiotowa decyzja na skutek odwołania B. B. została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uchylona a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po przeprowadzeniu wizji lokalnej, ustalono, że na działce 78/8 i 78/10 znajdują się budynki, które zostały wybudowane przez W. M. oraz B. B. Wobec powyższego dokonano kolejnego podziału w celu wydzielenia części nieruchomości zabudowanej budynkami wybudowanymi przez wnioskodawców. Czynności te pozwoliły na podjęcie decyzji z dnia 11 sierpnia 2004 r. o przedstawionej wyżej treści.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył B. B. kwestionując dokonane podziały i żądając przyznania prawa własności całej działki nr 78/2 ujętej we wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania uznało za konieczne zreformowanie orzeczenia organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium potwierdziło ustalenia dotyczące stanu faktycznego, przyjęte w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Doprecyzowano jedynie, że w wyniku podziału działki nr 78/2 powstały najpierw działki nr 78/9 (na której znajduje się budynek ówczesnej stodoły) oraz działki nr 78/7 (oznaczona jako droga) i działki nr 78/8 i 78/10. W wyniku kolejnego podziału działkę nr 78/8 podzielono na działki nr 78/11, 78/12 i 78/13 natomiast z działki nr 78/10 utworzono działki nr 78/14 i 78/15. Podziału tego dokonano w celu wydzielenia części nieruchomości zabudowanej obiektami wybudowanymi przez wnioskodawców. Odnosząc się natomiast do samego rozstrzygnięcia Kolegium nie zgodziło się z tą jego częścią, w której organ dokonał zwrotu działki nr 78/12 i nr 78/15 na podstawie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych. Powołując się na ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej i drugiej instancji, uznano, że ani W. M., ani też B. B. nie "weszli w faktyczne władanie gruntem, który stanowił działkę rolną o charakterze rolnym, będącą uprzednio w dożywotnim użytkowaniu ich matki". Świadczą o tym – zdaniem organu – fakt nieodnalezienia protokołu zdawczo-odbiorczego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz oświadczenia stron złożone na rozprawie przeprowadzonej przez organ odwoławczy, z których wynikało, że objęli oni w posiadanie tylko grunty związane z darowanym przez ich matkę budynkiem gospodarczym, położonym wówczas na działce nr 78. Nieruchomość ta w 1978 r. podzielona została na działki nr 78/1, 78/2, 78/3 i działkę nr 78/4 którą następnie nabył B. B. Skoro zatem wnioskodawcy korzystali wyłącznie z gruntu związanego z będącym w ich współwłasności budynkiem, nabyli uprawnienie do nabycia prawa własności tego gruntu na podstawie art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. Organ zauważył również, że powierzchnia działki gruntu podlegająca zwrotowi na mocy wymienionego przepisu nie musi być równa powierzchni działki siedliskowej przekazanej Państwu przed dniem 1 stycznia 1983r. W związku z upływem czasu pomiędzy przekazaniem gospodarstwa na rzecz Państwa a orzekaniem o przeniesieniu działki na własność właścicieli budynków, muszą zostać uwzględnione zmiany jakie nastąpiły na tym gruncie wynikające z nakładów poczynionych na nim przez strony i związanych z nimi roszczeniami. Dlatego też Kolegium uznało uprawnienia wnioskodawców do nabycia na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. "nieruchomości, której granice wyznaczają granice działek oznaczonych nr 78/9, 78/12 i 78/15", stwierdzając jednocześnie brak przesłanek do przyznania im prawa własności na podstawie art. 118 ust i ust. 2a przywołanej wyżej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył B. B. Wnosząc w petitum skargi o uchylenie decyzji, o wstrzymanie jej wykonania oraz o "zasądzenie zwrotu kosztów postępowania", zarzucił naruszenie przy jej wydawaniu art. 7 i art.77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, dotyczących posiadania przez F. B. prawa do dożywotniego użytkowania działki rolnej o pow. 0,50 ha,; art. 107 § 1 k.p.a. przez nieodniesienie się w treści decyzji do ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie dokonanego podziału działki siedliskowej; naruszenia art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia motywów jakimi kierował się organ orzekając o pozostawieniu dokonanego przez organ pierwszej instancji podziału nieruchomości; naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez utrzymanie w mocy podziału nieruchomości dokonanego przez organ pierwszej instancji w wyniku którego powstały działki nr 78/12 i 78/15 oraz, nieuzasadnione przeniesienie prawa własności tylko co do działek, których powierzchnia wynosi łącznie 0,1389 ha, podczas gdy wniosek strony dotyczył działki o pow. 0,19 ha, co obejmuje powierzchnię całej działki siedliskowej.
W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że F. B. na mocy decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia 12 listopada 1975 r. otrzymała działkę do dożywotniego użytkowania i w związku z tym jej następcy prawni są do niej uprawnieni i nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji związanych z zaniedbaniem polegającym na nie spisaniu protokołu zdawczo-odbiorczego. Skarżący wskazał również, że w użytkowaniu jego matki był fragment działki nr 203, którą następnie zakupił od Skarbu Państwa, natomiast wnioski wysnute przez Kolegium z oświadczeń złożonych na rozprawie a dotyczących wejścia w posiadanie "gruntów pod stodołą", skarżący uznał za błędne. Organ pierwszej instancji wykroczył poza zakres złożonego wniosku i bezpodstawnie dokonał podziału działki nr 78/2, a kwestie te nie zostały przez organ odwoławczy dogłębnie wyjaśnione i umotywowane. Natomiast naruszenie art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegało na "utrzymaniu podziału dokonanego przez organ pierwszej instancji z jednoczesnym oddaniem na współwłasność w częściach ułamkowych wydzielonych działek, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku znoszenia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków". Skarżący podniósł również, że Kolegium, podobnie jak organ pierwszej intencji nie uwzględniło całości wniosku, pomniejszając przyznaną działkę z 0,19ha do 0,1398 ha. Podkreślił, że wnioskowana działka została określona w taki sposób, aby zaspokajać ich potrzeby siedliskowe.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości wywody i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium zauważyło również, że liczba działek gruntu wydzielona z działki nr 78/2 nie miała wpływu na uprawnienia skarżącego. W postępowaniu uwzględniono natomiast fakt poczynionych przez strony nakładów na tej działce oraz różny udział skarżącego i jego siostry we współwłasności budynku. Okoliczności te spowodowały potrzebę wydzielenia gruntów pod wybudowanymi przez nich budynkami i "poszanowania ich różnych roszczeń w tym zakresie". Jednocześnie Kolegium wniosło o rozpatrzenie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.
Po złożeniu skargi zawarty w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny przekazał organowi odwoławczemu, który postanowieniem z dnia 15 marca 2005 r. ([...]), odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Natomiast postanowieniem z dnia 26 czerwca 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 78/05) Sąd na posiedzeniu niejawnym postanowił, na zasadzie art. 122 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skierować sprawę do rozpoznania na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku podjętych czynności rozpoznawczych, dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując przedstawionych czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Mając zatem na względzie przedstawione wyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, oraz istniejących w momencie wydania zaskarżonej decyzji okoliczności prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Jako materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia organy wskazały bowiem dwa przepisy. Mianowicie:
- art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. - zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości związana jest służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej;
– art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych (Dz.U. z 1998r., Nr 7 , poz. 25 z późn.zm.) – zwanej dalej ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. - uprawniający zstępnych osoby której przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, do złożenia wniosku o nieodpłatne przyznanie własności tej działki jeżeli, po śmierci osoby uprawnionej, faktycznie włada dana nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom dożywotniego użytkownika.
Jak wynika z zebranych w sprawie materiałów dowodowych, postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek W. M. i B. B. z dnia 10 września 1997 r., w którym strony żądały:
- "zwrotu na własność działki siedliskowej nr 78/2 pod budynkiem stanowiącym [ich] współwłasność w udziale 1/3 W. M. i B. B. 2/3" oraz
- zwrotu "działki rolnej stanowiącej uprzednio dożywotkę Pani B. F. – którą użytkuje B. B.".
W uzasadnieniu wnioskodawcy podali, że F. B. przekazała gospodarstwo rolne na Skarb Państwa w zamian za rentę.
Zgodnie z art. 61§ 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Przywołany przepis należy jednak interpretować w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy na wniosek strony. Natomiast w przypadku, gdy przepis (tak jak cytowany wyżej art. 6) nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania, przyjmuje się, że postępowanie wszczyna się na wniosek jeżeli jego przedmiotem jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień. Jeżeli zaś przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Z przedstawionego przepisu wywieść również można, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa treść żądania wszczęcia tego postępowania. Wyznacza ono stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania, a organ związany jest tym żądaniem Jeżeli zaś ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści złożonego żądania.
W świetle przedstawionych wyżej uwag, nie budzi więc wątpliwości, że ze względu na zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie żądania, prawidłowo organy ustaliły, iż winne być one rozpoznane na podstawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. – co do zwrotu działki siedliskowej oznaczonej nr 78/2 – oraz na podstawie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. – co do zwrotu działki dożywotniego użytkowania.
Należy jednak zauważyć, że wobec jednoznacznego sformułowania żądania dotyczącego przekazania na własność działki nr 78/2 (w całości) podejmując rozstrzygnięcie merytoryczno-refomacyjne organ odwoławczy winien rozważyć zasadność zgłoszonego żądania w pełnym jego zakresie. Wskazana jako przedmiot żądania zwrotu nieruchomość gruntowa, oznaczona wówczas jako działka nr 78/2 o pow. 0,19 ha, na skutek podziałów geodezyjnych zmieniała zarówno granice jak i powierzchnię. Ze znajdujących się w aktach wykazów zmian gruntowych wynika bowiem, że na skutek podziałów geodezyjnych dokonanych w 2003 i 2004 r., na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w miejsce pierwotnej działki nr 78/2 powstały: działki nr 78/7, 78/9, 78/11, 78/12, 78/13, 78/14 i 78/15 o łącznej pow. 2247 ha. To z kolei oznacza, że przedmiotem rozważań organu powinny być wszystkie te działki.
Treść przywołanego wyżej art. 6 wskazuje, że wydając decyzję o przeniesieniu własności organ podejmuje decyzję administracyjną tworzącą bezpośrednio stosunki cywilnoprawne. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, organ wydaje bowiem decyzję konstytutywną "o przeniesieniu własności", – tworzącą nowy stan własności. Również decyzją "odmawia przeniesienia własności" nieruchomości gruntowej, jeżeli stwierdzi, że odpowiednie przesłanki nie zostały spełnione. Co istotne dla rozstrzyganej sprawy, kompetentny organ rozstrzyga w decyzji nie tylko o przeniesieniu własności "działki", ale również o jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności (jeżeli jest taka potrzeba) – co wynika wprost ze zdania 3 omawianego art. 6.
Zdaniem Sądu, kompetencje organu do orzekania o wielkości przenoszonej na własność działki nie mogą być rozumiane dowolnie lecz muszą być interpretowane przede wszystkim w związku z przyznanym tym przepisem uprawieniem (roszczeniem) do żądania przeniesienia własności działki pod budynkiem. Należy bowiem zwrócić uwagę, że celem omawianej regulacji jest niejako uzupełnienie wcześniejszych działań administracji wynikających z decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstw rolnych wydawanych przed dniem 1 stycznia 1983 r. i "zniesienie" niektórych skutków tych decyzji, polegających na powstaniu odrębnej od gruntu własności budynków. Skoro tak, "zwrotowi" w omawianym trybie powinny podlegać, w miarę możliwości, działki gruntu odpowiadające działkom zabudowanym budynkami wyłączonymi spod przejęcia przez Państwo, wchodzącymi w skład przejmowanego gospodarstwa rolnego chyba, że – co słusznie podnosił organ odwoławczy – na skutek upływu czasu nastąpiły nieodwracalne zmiany w stanie prawnym lub faktycznym tego gruntu. Zmiany takie muszą być uwzględnione i mogą mieć wpływ na wielkość "zwracanego gruntu".
W rozpatrywanej sprawie nie jest podważane, że wnioskodawcom – w związku z faktem, że są współwłaścicielami budynku, który znajduje się na działce gruntu wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego na własność Państwu przed dniem 1 stycznia 1983 r. - przysługuje uprawnienie wynikające z przedstawionej regulacji. Kwestia sporną jest natomiast wielkość "działki" podlegającej zwrotowi. Według oczekiwań strony skarżącej powinien być to obszar gruntu odpowiadający pierwotnej działce nr 78/2, natomiast zdaniem organu odwoławczego obszar ten powinien być mniejszy. Takie stanowisko Kolegium związane było z poczynionymi w toku postępowaniu ustaleniami, z których wynikało, że po przejęciu nieruchomości gruntowej przez Skarb Państwa wnioskodawcy w granicach dawnej działki 78/2 poczynili na tej nieruchomości nakłady polegające na wzniesieniu przez każdego z nich, budynków o charakterze gospodarczym. Uwzględniając tę okoliczność, Kolegium uznało, że ponieważ wnioskodawcy użytkowali działkę nr 78/2 jako działkę siedliskową " to utrwalił się określony stan faktyczny obejmujący obszar przynależy do tego budynku". Zmiany poczynione na tym gruncie – a zwłaszcza poniesione nakłady i wynikające z tego roszczenia cywilnoprawne powodują, że - w ocenie – Kolegium "przedmiotem przeniesienia własności może być tylko nieruchomość, której granice wyznaczają granice działek oznaczonych nr 78/9, 78/12 i 78/15".
Przedstawione uzasadnienie, nie jest jednak w świetle wcześniejszych wywodów wystarczające. Przede wszystkim organ ustalając wielkość zwracanego gruntu nie wyjaśniał z jakich względów uznał, że zwrotowi nie podlega również działka nr 78/8 (która powstała z wydzielenia działki nr 78/2). Odwołując się do bliżej niesprecyzowanych roszczeń cywilnoprawnych, organ nie odniósł się do istoty zasadniczego unormowania zawartego w art. 6, nie rozważył i nie umotywował w sposób dostateczny, jakie skutki dla możliwości realizacji przyznanego tym przepisem uprawnienia ma fakt poniesienia nakładów w okresie między przejęciem nieruchomości przez Skarb Państwa a złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Wyjaśnienie tej okoliczności zostało przez organ pominięte, podobnie jak pominięto w rozstrzygnięciu decyzji orzeczenie co do pozostałych działek powstałych z podziału. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono również z jakich względów organ uznał, zasadność takiego a nie innego wydzielenia działek, w granicach których znajdują się budynki wybudowane przez strony ze środków własnych. Kwestia ta wymagała szczególnego umotywowania w decyzji, skoro podział na skutek, którego wydzielono przedmiotowe działki, został najprawdopodobniej dokonany w roku 2004 bez decyzji administracyjnej (w aktach brak takiej decyzji i również w wykazie zmian gruntowych nie wskazano podstawy dokonanej zmiany) co powoduje, że jest on praktycznie niekontrolowany i niesprawdzalny. Wobec stanowiska prezentowanego przez Kolegium, z którego – co do zasady - wynika, że zwrot nie powinien dotyczyć działek pod budynkami wybudowanymi ze środków własnych, wątpliwości budzi celowość podziału dokonanego w 2003 r. Należy również zauważyć, że dokonanie tego podziału było przedmiotem zarzutu podniesionego przez skarżącego w odwołaniu, jednak Kolegium nie ustosunkowało się do niego.
Trzeba zatem przypomnieć, że organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim, ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Granice działania organu odwoławczego wyznaczają przepisy art. 134 do 140 k.p.a. jak też zasady ogólne postępowania administracyjnego, których cechą charakterystyczną jest to, że obowiązują we wszystkich stadiach postępowania. Chodzi tu w szczególności o zasadę prawdy obiektywnej, zasadę praworządności i zasadę dwuinstancyjności .
Z zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności wyrażonych w art. 7 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Z zasad tych wynika zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, gdyż tylko w ten sposób można uzyskać gwarancję prawidłowego zastosowania normy prawnej. Przedstawione dyrektywy ściśle związane są również z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) w myśl której organ odwoławczy winien dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego przed pierwszą instancją. Zastosowanie przedstawionych reguł może doprowadzić do konieczności uzupełnienia tego materiału, do czego – w granicach określonych art. 136 k.p.a. – organ odwoławczy również jest uprawniony.
Z powyższego wynika, że rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie, organ odwoławczy winien odnieść się - dokonując oceny zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. – do wszystkich zebranych w sprawie dowodów jak też rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.
W sprawie będącej przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym – jak wynika z przedstawionych wyżej ustaleń - organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania dowodowego w zakresie wszechstronnego zgromadzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego. To wszechstronne postępowanie było konieczne również, dla wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, które to zarzuty konsekwentnie podnoszone były również w skardze do Sądu. Ponadto organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. nie uzasadnił wydanej przez siebie decyzji w sposób wymagany przepisami prawa i nie umotywował w dostateczny sposób okoliczności prawnych i faktycznych, które zadecydowały o określonej w decyzji wielkości przekazywanego gruntu.
Podobne zastrzeżenia można odnieść do tej części decyzji, w której rozstrzygnięto żądanie oparte na podstawie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Skoro bowiem wnioskodawcy nie określili w żądaniu wszczynającym postępowanie, której nieruchomości określonej jako "działka rolna stanowiąca uprzednio dożywotkę" domagają się zwrotu, wobec niejasności tak sformułowanego wniosku, organy – już na samym początku postępowania – winne były zwrócić się do stron o wyjaśnienie rzeczywistego zakresu zgłoszonego żądania, wykorzystując środki prawne wynikające z art. 64 § 2 k.p.a. . Kwestia ta – jako zakreślająca granice postępowania – powinna być wyjaśniona w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości i niedomówień. Nie mogła być natomiast przedmiotem intuicyjnych ustaleń organów, gdyż nie do organów należy - w takiej sytuacji - precyzowanie zakresu postępowania. Sąd zauważył, przy tym, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia zapisane w protokole z rozprawy z dnia 5 listopada 2002 r. prowadzonej przez organ pierwszej instancji, z których wynika, że strony uważają, że należy im się zwrot części działki nr 78/2, jednak z oświadczeń tych nie wynika, czy stanowią one wyjaśnienie zakresu zgłoszonego wniosku z dnia 10 września 1997 r., jego modyfikację, czy też może nowe żądanie. Przedstawione wątpliwości potwierdza podniesiony przez skarżącego zarzut, że działkę dożywotnio użytkowaną przez F. B. stanowiła część działki nr 203. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, ze zgodnie z art. 68 § 2 k.p.a. cały protokół z rozprawy (a nie jego poszczególne części) powinien być podpisany przez wszystkie osoby biorące udział w rozprawie, po jego uprzednim odczytaniu tym osobom. Znajdujący się w aktach sprawy protokół z rozprawy z dnia 5 listopada 2002 r. wymogów tych nie spełnia, gdyż nie został w całości podpisany przez wszystkie uczestniczące w rozprawie osoby. Podpis W. M. i adnotacja o odmowie podpisu przez B. B. znajdują się bowiem pod ich oświadczeniami, a nie w końcowej części protokołu.
W takiej sytuacji, skoro organy nie ustaliły, w sposób nie budzący wątpliwości, która nieruchomość jest przedmiotem żądania zwrotu jako działki dożywotniego użytkowania, podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcia organów obu instancji – bez dokonania oceny ich merytorycznej poprawności – należy uznać co najmniej za przedwczesne. Dopiero po precyzyjnym wyjaśnieniu tej kwestii, mając tak zakreślone ramy postępowania, organy powinny podjąć, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. czynności zmierzające do wnikliwego wyjaśnienia, czy spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Należy przy tym przeprowadzić wszelkie dowody ( w tym ewentualnie przesłuchanie świadków i stron) niezbędne dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Poza przedstawionymi uwagami, należy również zauważyć, iż pomimo, że strony złożyły jeden wniosek o zwrot nieruchomości, to w istocie zawiera on dwa żądania oparte na dwóch różnych normach prawa materialnego które oceniane powinny być na podstawie innych okoliczności faktycznych i prawnych. Nie jest przy tym jasne, czy żądanie te dotyczą tej samej nieruchomości, gdyż jak wyżej zauważono, nie zostało to jednoznacznie wyjaśnione. W takiej sytuacji do rozważania pozostaje czy mamy do czynienia z jedną czy też z dwoma sprawami administracyjnymi. Według doktryny za sprawę administracyjną uważa się sprawę o charakterze niespornym, w tym sensie , że nie polega ona na sporze między równorzędnymi prawnie podmiotami..., natomiast dotyczy ustalenia w drodze stosowania normy materialnej o powszechnej mocy obowiązującej, sytuacji prawnej podmiotu na jego żądanie (tak W. Dawidowicz, Z problematyki decyzji organów administracji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, PiP 1984, Nr 10, s.5). Na sprawę administracyjną składają się zatem treść żądania lub treść obowiązku, podstawa prawna, stan faktyczny (elementy przedmiotowe) oraz podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub interes faktyczny (elementy podmiotowe). O tym czy mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjna decyduje jej tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Wobec powyższego, trzeba przyjąć, że wniosek z dnia 10 września 1997 r. dotyczy w istocie dwóch spraw administracyjnych. Oba żądania dotyczą co prawda przeniesienia prawa własności nieruchomości niemiej jednak nie zachodzi między nimi tożsamość przedmiotowa, gdyż oparte są na innych podstawach prawnych i dotyczą innego stanu faktycznego. Wobec powyższego zgodnie z ar. 104 k.p.a. każda z tych spraw administracyjnych powinna zakończyć się – po przeprowadzeniu postępowania -wydaniem odrębnej decyzji.
Ze względu na przedstawione wyżej uchybienia Sąd uznał, za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego, nie tylko zaskarżonej decyzji ale również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Orzeczenia te jako naruszające przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegają uchyleniu w całości w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II spowodowane było koniecznością zastosowania przez Sąd art. 152 przywołanej wyżej ustawy, zaś orzeczenie o kosztach znalazło swoją podstawę w art. 200 wskazanego aktu.