II SA/WR 779/24

II SA/Wr 779/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48, art. 48a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. C. i M. C. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr 936/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie muru oporowego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ pierwszej instancji), w związku z informacją otrzymaną od Wójta Gminy K., przeprowadził w dniu 20 maja 2024 r. kontrolę na działce nr [...] w S., gmina K. W trakcie tej kontroli ustalono, że na działce znajduje się mur oporowy wybudowany przez M. C. około 2 lat wcześniej, który przebiega równolegle do granicy działki od strony zbiornika wodnego. Mur wybudowany został z bloczków betonowych, zainwentaryzowany na mapach geodezyjnych, o wysokości zmiennej od 1,03 m do 2,26 m. W mur ten wpuszczone zostały kable przygotowane pod przyszłe oświetlenie.
W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia 2 lipca 2024 r., PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy muru oporowego, a następnie podjętym w dniu 3 lipca 2024 r. postanowieniem (nr 108/2024), wydanym na podstawie art. 48 i 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: p.b.), wstrzymał prowadzenie jego budowy jako realizowanej bez stosownego pozwolenia.
Jak wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu, mur oporowy, zapewniający wsparcie dla mas ziemnych znajdujących się na działce, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Taki mur oporowy nie został zwolniony na podstawie art. 29 p.b. spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej, wyliczonej w takim przypadku na podstawie art. 59f u.p.b., wynosi 125 000 zł.
Po rozpatrzeniu zażalenia T. C. i M. C. (dalej: skarżący), zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2024 r. (nr 936/2024), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
DWINB przychylił się do oceny organu pierwszej instancji, że w rozpatrywanym przypadku sporny obiekt jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu p.b. W myśl przepisów art. 3 pkt 3 p.b., konstrukcje oporowe zalicza się do budowli. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. budowle mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Powołując się na dokumentację zdjęciową sporządzoną w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 20 maja 2024 r. DWINB stwierdził, że w sposób jednoznaczny obrazuje ona funkcję, jaką pełni taka budowla, tj. funkcję wsparcia dla mas ziemnych znajdujących się na działce.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, zdaniem organu odwoławczego, przedstawionej oceny i kwalifikacji, nie podważyli skarżący. Ponadto organ uznał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W motywach zaskarżonego postanowienia sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ pierwszej instancji czytelnie wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jego podjęciu. DWINB nie dopatrzył się również uchybień, które mogłyby spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia z innych przyczyn. Dlatego, skoro mur oporowy nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 29 p.b. kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagałyby zgłoszenia w trybie art. 30 p.b., oznacza to, że wykonanie muru oporowego objęte jest obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w innym wypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną.
DWINB wskazał także, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność wszczęcia przez Gminę K. procedury zmiany obowiązującego dla działki skarżących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze powtórzono za zażaleniem zarzuty polegające na:
1) dokonaniu niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że zasadne jest wstrzymanie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie muru oporowego znajdującego się na działce nr [...] w S., podczas gdy jest to konkluzja przedwczesna;
2) naruszenie art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania oraz zasadę przekonywania;
3) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcia z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wnieśli także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł w szczególności, że na podstawie uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia 21 września 2023 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębie S. Zgodnie z załącznikiem do tej uchwały, określającym granice obszaru objętego planem, przedmiotowym postępowanie objęte są również działki skarżących. Dalej zaś podniesiono, że aktualnie nie ma podstaw do legalizacji obiektów posadowionych na działkach we wskazanym obrębie w oparciu o aktualne przepisy planistyczne, dlatego postępowanie w sprawie winno zostać zawieszone.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Zaznaczyć trzeba, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kwestionowane skargą postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 i art. 48a p.b. Jak stanowi art. 48 ust. 1 p.b., postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.
Powołane normy prawne są stosowane wyłącznie w przypadku samowolnej budowy (a także rozbudowy, nadbudowy oraz odbudowy) obiektu budowlanego.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru budowlanego wykonanych przez skarżących robót budowlanych, jako budowy budowli w postaci konstrukcji oporowej – muru oporowego.
W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje fakt, że roboty budowlane dotyczące muru oporowego na działce nr [...] nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwolenie na budowę ani zgłoszeniem zamiaru ich wykonania. W tym miejscu przyjdzie wskazać, że stosownie do treści art. 3 pkt 3 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe.
Biorąc pod uwagę, że p.b. nie zawiera definicji muru porowego (konstrukcji oporowej), w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 53/15; w Łodzi z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 758/17; w Krakowie z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1407/16 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądowego dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Natomiast mur pełniący funkcję konstrukcji oporowej, jako budowla wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1832/10). Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że strona może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcję niż ta rzeczywiście pełniona.
W ocenie Sądu, analiza szkicu oraz zdjęć wykonanych w trakcie kontroli, wskazująca na znaczną różnicę terenów, pozwala na uznanie, że dominującą funkcją spornej konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się mas ziemi. Cel i sens wybudowanego obiektu nie ulega wątpliwości. Trafne jest zatem stanowisko organów co do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako muru oporowego.
Raz jeszcze należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wskazuje się, że dla zakwalifikowania robót budowlanych jako polegających na budowie ogrodzenia (względnie muru oporowego), nie ma znaczenia ani rodzaj użytych materiałów, czy sposób posadowienia ogrodzenia ani jego wygląd, bardziej lub mniej masywny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1861/21). Możliwość wykonania konstrukcji oporowej przy użyciu klasycznych materiałów budowlanych, takich jak beton, cegły, czy też bloczki betonowe nie wyklucza użycia innych materiałów. Podkreślić zatem należy, że rodzaj użytego materiału nie ma przesądzającego znaczenia przy kwalifikacji danej konstrukcji za mur oporowy.
Uznanie więc przedmiotowego obiektu za mur oporowy obligowało organ do zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., albowiem budowla powstała bez pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ustawa przewidywała obowiązek jego uzyskania.
Wbrew zarzutom skargi, nie naruszono art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarówno DWINB, jak i organ pierwszej instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, dokonując analizy dowodów, zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, trafnie wywiódł, że wystąpiły przesłanki do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 i nast. p.b. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a., uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia, którą to ocenę należy zaakceptować. Stan faktyczny sprawy administracyjnej został ustalony zgodnie z kodeksowymi regułami określania prawdy obiektywnej bez przekraczania granic swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Tym samym nie sposób podzielić zarzutów skargi również w tym zakresie.
Końcowo wymaga wskazania, że dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia bez znaczenia pozostaje podnoszona w skardze okoliczność podjęcia przez organy gminy czynności zmierzających do uruchomienia procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla terenu, na którym zlokalizowany został sporny obiekt, obowiązuje aktualnie plan miejscowy, w oparciu o który organy nadzoru budowlanego dokonują oceny zabudowy pod względem zgodności z jego zapisami.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.).