II SA/Wr 775/24

II SA/Wr 775/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 162
art. 12 ust. 5a
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. Z. na czynność Wójta Gminy Długołęka w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki stanowiącej 70% odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości wywłaszczonej pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Starosta Powiatu Wrocławskiego (Starosta, organ I instancji) decyzją nr 354/2023 z dnia 11 maja 2023 r. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy D. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i podział nieruchomości oraz udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy K. w śladzie ulicy ul. [...] w m. K. – ETAP I wraz z likwidacją kolizji z siecią kanalizacji sanitarnej oraz likwidacją kolizji z siecią elektroenergetyczną".
Działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia 24 lipca 2023 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wypłaty odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową, stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb K., która na mocy decyzji nr 354/2023 przeszła na własność Gminy D. Zarządzeniami najpierw z dnia 25 września 2023 r. a następnie z dnia 28 listopada 2023 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy, wskazując finalnie 26 stycznia 2024 r.
Starosta decyzją nr 411/2024 z dnia 8 maja 2024 r. ustalił odszkodowanie na rzecz M. Z., uprzedniego właściciela działki nr [...], w wysokości 92100 zł z tytułu utraty prawa własności i zobowiązał do wypłaty odszkodowania Gminę D. Organ określił termin wypłaty odszkodowania wskazując 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Gmina D. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Dolnośląskiego zarzucając niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.
M. Z., profesjonalnie reprezentowany, pismem z dnia 31 lipca 2024 r. zwrócił się do Wójta Gminy D. z wnioskiem o wypłatę zaliczki w wysokości 70 % kwoty należnego odszkodowania, a po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności - wypłatę pełnej kwoty odszkodowania.
Wójt Gminy D. korespondencją z dnia 29 sierpnia 2024 r. odmówił wypłaty zaliczki powołując się na art. 12 ust. 5 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność Wójta z zakresu administracji publicznej polegającą na odmowie wypłaty zaliczki wynoszącej 70 % odszkodowania reprezentowany przez pełnomocnika M. Z. zarzucił naruszenie przepisów materialnych w postaci:
1) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegającym na nierównym traktowaniu osób objętych decyzjami wywłaszczeniowymi w zakresie prawa do zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji, a przejawiający się w uznawaniu prawa do zaliczki osobom, którym odebrano jedynie władztwo nad nieruchomością, i odmowie prawa do zaliczki osobom którym własność nieruchomości odebrano definitywnie;
2) art. 12 ust. 5 a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z uwagi na jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobie uprawnionej do otrzymania odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na rzecz Gminy D. pod budowę obwodnicy nie przysługuje prawo do zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji ustalającej odszkodowanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że skoro zaliczka w wysokości 70% odszkodowania przysługuje osobie, której ograniczono prawo własności na podstawie nieostatecznej decyzji z rygorem to tym bardziej przysługuje osobie której Własność odebrana definitywnie;
3) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez jego pominięcie, co doprowadziło do przyjęcia, że osobie wywłaszczonej nie przysługuje prawo do wypłaty chociażby części odszkodowania w wysokości 70% ustalonego odszkodowania w momencie, w którym utraciła własność nieruchomości;
4) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego pominięcie, co doprowadziło do przyjęcia, że pomimo utraty prawa własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego stronie nie przysługuje nawet prawo do zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w decyzji przez organ pierwszej instancji.
Dalej skarżący zarzucił naruszenie przepisów procesowych:
1) art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji poprzez odmowę wykonania ciążącego na organie ustawowego obowiązku wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego za wywłaszczenie;
2) art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od pogłębiania zaufania lokalnej społeczności do organu administracji.
W rozwinięciu skarżący neguje, że nieostateczna decyzja, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności daje większe uprawnienia w obrębie zabezpieczenia praw majątkowych podmiotu wywłaszczonego, niż podmiotowi wywłaszczonemu ostateczną decyzją ZRID. Jego zdaniem narusza to zasadę równości wobec prawa. Prawidłowa wykładnia art. 12 ust. 5a ustawy powinna prowadzić do wniosku, że uprawnienie do wystąpienia o zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania przysługuje osobie uprawnionej do odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w artykule 12 ust. 4 ustawy, czyli osobie której nieruchomość staje się z mocy prawa własnością samorządu, a to następuje z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Tymczasem osoba pozbawiona własności nie nabywa prawa choćby do części odszkodowania za wywłaszczenie. Jest to wbrew zasadzie racjonalnego ustawodawcy.
Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta, uznanie uprawnienia skarżącego do otrzymania z dniem 30 sierpnia 2024 r. zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w decyzji wraz z odsetkami z tytułu opóźnienia lub zwłoki w zapłacie zaliczki, nakazanie Wójtowi wypłaty zaliczki wraz ze stosownymi odsetkami, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa w wysokości 615 zł. Wyższe koszty zastępstwa pełnomocnik uzasadnił skomplikowanym zagadnieniem prawnym i wyższym nakładem pracy.
W odpowiedzi na skargę Wójt D. zawnioskował o jej oddalenie, przedstawiając wykładnię art. 12 ust. 5a ustawy i podkreślając, że celem zaliczki nie było skonstruowanie generalnego uprawnienia osób wywłaszczonych do szybszego uzyskania odszkodowania, lecz wyszczególnienie grupy osób - wobec których decyzja wywłaszczeniowa zawiera rygor natychmiastowej wykonalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skargę należało oddalić.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 146 §1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Istota sporu skoncentrowana jest na czynności Wójta w postaci pisma odmawiającego wypłaty zaliczki wynoszącej 70% odszkodowania ustalonego decyzją Starosty, z tytułu utraty prawa własności nieruchomości wywłaszczonej pod budowę drogi.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162), dalej ustawa, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) na wniosek właściwego zarządcy drogi. Do obligatoryjnych elementów decyzji ZRID należy zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (art. 11f ust. 1 pkt 5) oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 11f ust. 1 pkt 6). Według art. 12 ust. 1 ustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 ustawy).
Jak stanowi art. 12 ust. 4a ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). Według art. 12 ust. 4g ustawy, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalająca wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Powołane przepisy decyzję ZRID, której jednym ze skutków jest przejście na własność podmiotu publicznego (Skarbu Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nieruchomości, wiążą z wypłatą odszkodowania na rzecz podmiotu, któremu odjęto nieruchomość. Ustalenie odszkodowania następuje w odrębnej decyzji organu, który wydał decyzję ZRID. Jednocześnie ustawodawca dywersyfikuje decyzję ZRID, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g) oraz decyzję ostateczną (której wykonalność oparta jest na jej uostatecznieniu się, a nie na nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, art. 12 ust. 4a). Kontrowersja w kontrolowanej sprawie sprowadza się do kwestii wypłaty zaliczki tytułem odszkodowania ustalonego we wskazanej wyżej decyzji "odszkodowawczej".
O zaliczce stanowi art. 12 ust. 5a ustawy: na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Litera przepisu jest jasna, i ustawodawca wiąże wypłatę zaliczki z decyzją ustalającą wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g (art. 12 ust. 4g). Z kolei powtórzyć trzeba, że ust. 4 g stanowi wyłącznie i jednoznacznie o decyzji ZRID, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wnioskując a contrario, w ust. 4g nie ma mowy o decyzjach ZRID, które nie uzyskały rygoru natychmiastowej wykonalności, czyli o decyzjach ZRID ostatecznych (inaczej mówiąc decyzjach ZRID, których wykonalność związana jest z ich ostatecznością). Oznacza to nic innego jak to, że decyzje ZRID ostateczne nie zostały przez ustawodawcę skorelowane z możliwością ubiegania się o zaliczkę z wniosku osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania.
Taki wniosek jest zdaniem Sądu oczywisty i w pełni zgodny z brzmieniem przepisów prawnych. Sąd uznał zatem, że należało się kierować zasadą clara non sunt intepretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jest jasne), według której nie poddaje się interpretacji jasnych przepisów prawa, których sens jest oczywisty (w piśmiennictwie prawniczym na ten temat zob. M. Zieliński, Aspekty zasady "clara non sunt interpretanda", (w: ) S. Wronkowska, M. Zieliński (red.), Szkice z teorii prawa i szczegółowych nauk prawnych, Poznań 1990, s. 176). Za przywołaną regułą idzie zasada zakazu dalszego prowadzenia wykładni w sytuacji uzyskania jednoznacznego znaczenia danej normy (zob. T. Spyra, Granice wykładni prawa. Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni, Warszawa–Kraków 2006, s. 74).
Skoro w realiach sprawy bezspornie mamy do czynienia z decyzją ZRID nie opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, to organ właściwy w sprawie wydania decyzji "odszkodowawczej" nie miał podstaw prawnych do wypłaty przedmiotowej zaliczki.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, to w zakresie interpretacji art. 12 ust. 5a Sąd już się wypowiedział, i nie podzielił argumentacji skarżącego. Podniesione w skardze przepisy Konstytucji stanowią o zasadzie równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), dopuszczalności wywłaszczenia (art. 21 ust. 2) oraz działaniu organów władzy na podstawie i w granicach prawa (art. 7).
Sąd ocenił, że nie stanowi naruszenia równości ustawowa regulacja prawna różnicująca skutki prawne decyzji administracyjnych w zależności od charakteru danej decyzji, biorąc pod uwagę przesłanki nadania decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności. Trzeba wyjaśnić, że sytuacja faktyczna właściciela nieruchomości pozbawionego władztwa nad przedmiotem tej własności nie jest tożsama z sytuacją osoby, która została pozbawiona prawa własności, a która oczekuje na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wskazane osoby nie znajdują się w takiej samej sytuacji faktycznej. Nie mamy więc naruszenia zasady równości wobec prawa. Uprawnienie do uzyskania zaliczki na poczet ustalonego już odszkodowania ustawodawca przyznał bowiem jedynie tym osobom, które pozostając właścicielem nieruchomości, zostały pozbawione jednego z elementów jej istoty, tj. prawa do posiadania przedmiotu własności. Dopuszczalność wypłaty zaliczki powiązana zatem została z faktem nadania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Natomiast osoby pozbawione prawa własności zachowują prawo do uzyskania odszkodowania, mającego stanowić wynagrodzenie pozbawionego prawa.
Nie może być mowy o uchybienia dopuszczalności wywłaszczenia, ponieważ cel publiczny nie jest kwestionowany, słuszność odszkodowania również nie jest przedmiotem sporu w tej sprawie, zaś prawodawca konstytucyjny wypowiada się jedynie o słusznym odszkodowaniu, nie stanowiąc w tym zakresie o zaliczce, pozostawiając ewentualne regulacje ustawodawcy zwykłemu. O zasadzie legalności działania władzy Sąd już roztrząsał, nie widząc podstawy prawnej dla orzeczenia przez organ w kształcie wnioskowanym przez skarżącego.
Art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności statuuje zasadę poszanowania mienia i ochrony własności. W ocenie Sądu nie doszło do ekscesu organów w tym zakresie, zwłaszcza że Konwencja pozostawia państwu uregulowanie korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Szczegółowe zasady wypłaty zaliczki, takiej jak w danej sprawie, nie pozbawiają skarżącego własności ani odszkodowania, a jedynie określają uwarunkowania chronologiczne wypłaty odszkodowania. W przestawionym kontekście, zważywszy że wbrew temu co twierdzi skarżący organ nie miał podstaw prawnych do wypłaty zaliczki, nie nastąpiło także naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. Już finalnie wskazać trzeba, że judykatura zdecydowanie wiąże dopuszczalność wypłaty zaliczki z faktem nadania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2768/15).
Konkludując, skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw, a interpretacja wskazana przez skarżącego przeczy klarownej literze prawa, i nie przemawiają za nią przywołane regulacje konstytucyjne, konwencyjne ani ustawowe. Z przepisów nie wynika norma nakazująca, by szczególne rozwiązanie przewidziane w art. 12 ust. 5a ustawy drogowej rozciągać na wszystkie przypadki ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na inwestycje drogowe.
Z podanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.