II SA/WR 771/23

II SA/Wr 771/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 130/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 28a, art. 18, art. 26
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2023 r. Nr 1002/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez H. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej - spółka, skarżąca) zastępowaną przez profesjonalnego pełnomocnika jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 23 października 2023 r., nr 1002/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., (dalej – PINB, organ I instancji), w dniu 17 kwietnia 2019 r. wydał decyzję nr 773/2019 nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] we W., stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu mogących stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w 16 punktach sentencji decyzji. Organ względem nałożonych obowiązków wyznaczył termin ich realizacji dokonując jego zróżnicowania, i tak: termin 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna w zakresie punktów 1-3, termin 12 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna w zakresie punktów 4-15, a w zakresie punktu 16 termin 14 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W zakresie punktów 1-3 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazana decyzja została utrzymana w mocy postępowaniu odwoławczym decyzją DWINB z dnia 21 czerwca 2019 r., nr 781/2019.
Odnotowania wymaga, że organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu 30 kwietnia 2019 r. wydał także decyzję nr 867/2019, którą obowiązki usunięcia nieprawidłowości we wskazanych lokalach w przedmiotowym budynku zostały nałożone na Gminę W., jako właściciela tych lokali. Akta administracyjne potwierdzają, że wobec uzyskania przez wydane decyzje przymiotu ostateczności PINB wdrożył działania nakierowane na wyegzekwowaniu wydanych nakazów. Zarządca nieruchomości udzielił organowi wyjaśnień dotyczących wykonania niektórych obowiązków oraz podał, że Gmina W. stała się właścicielem wszystkich lokali w budynku, co doprowadziło do ustania bytu wspólnoty mieszkaniowej i rozwiązania umów łączących wspólnotę mieszkaniową z zarządcą. Na potwierdzenie tego faktu załączono pismo Zarządu Zasobu Komunalnego z dnia 19 września 2020 r., w którym wskazano na likwidację wspólnoty mieszkaniowej w związku ze skupieniem własności wszystkich lokali przez Gminę W. Dalsze informacje przekazane PINB dotyczyły sprzedaży nieruchomości.
Organ nadzoru budowlanego prowadził niezależnie postępowanie egzekucyjne względem Gminy W. i wydawał w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcia. Następnie organ uzyskał informację o zmianie właściciela budynku, w związku z czym skierował upomnienie nr [...] z dnia 1 października 2021 r. do osoby fizycznej.
Do PINB wpłynęła decyzja Prezydenta W. nr 1716/2022 z dnia 28 lipca 2022 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku dla H. sp. z o.o.. Powzięcie przez organ nadzoru budowlanego informacji o nowym właścicielu budynku skutkowało skierowaniem do skarżącej upomnienia nr [...] z dnia 10 sierpnia 2022 r. i wezwania do wykonania nakazu. Upomnienie okazało się bezskuteczne, co spowodowało skierowanie do spółki pisma z dnia 6 grudnia 2022 r. dotyczącego udzielenia informacji i przedłożenia dokumentu w zakresie wykonania nakazu. Udzielona odpowiedź dotyczyła podjętych przez spółkę działań w celu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku. Ponowne wezwanie spółki do wykonania nakazu przybrało formę pisma z dnia 13 kwietnia 2023 r. Odpowiedź skierowana do organu zawierała analogiczne informacje jak wcześniej.
W dniu 5 czerwca 2023 r. PINB wydał postanowienie nr 1102/2023, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 119, 120 § 1, 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 17 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualnie – t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 - dalej u.p.e.a.) nałożono na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50 000 zł oraz wezwano ją do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia na rachunek bankowy PINB i do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym nr [...] z dnia 5 czerwca 2023 r. w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.
Na opisane wyżej postanowienie spółka w przewidzianym terminie złożyła zażalenie, w którym wskazała na naruszenie szeregu przepisów u.p.e.a. W szczególności twierdzenia zawarte w zażaleniu dotyczyły skierowania i prowadzenia egzekucji w stosunku do podmiotu, który w świetle dokumentu wskazanego w tytule wykonawczym nie jest adresatem obowiązku, zaniechanie skierowania do organu egzekucyjnego urzędowego dokumentu wykazującego przejście dochodzonego obowiązku na skarżącą, nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości oraz prowadzenie egzekucji, w sytuacji, w której obowiązek wykonania prac wymienionych w tytule wykonawczym stał się bezprzedmiotowy wobec prowadzenia przez spółkę czynności zmierzających do rozbiórki budynku.
W dniu 23 października 2023 r. DWINB wydał postanowienie nr 1002/2023, którym na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej - k.p.a.) w związku z art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 u.p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, organ II instancji w ramach własnych rozważań opisał zasady postępowania egzekucyjnego dotyczące jego celu tj. doprowadzenia do wykonania nałożonego obowiązku oraz stosowania w tym celu najmniej dolegliwego środka.
W dalszej kolejności dostrzeżono kilkukrotne zmiany właścicielskie przedmiotowego budynku, co doprowadziło do ustania bytu wspólnoty mieszkaniowej oraz rozwiązania umów łączących wspólnotę mieszkaniową z zarządcą. Z wypisu z rejestru gruntów oraz księgi wieczystej nr [...] wynika, że aktualnym właścicielem nieruchomości przy ul. [...] we W. jest H. sp. z o.o.. Spółka ta stała się zobowiązana do wykonania obowiązku nakazanego decyzją nr 781/2019 z dnia 21 czerwca 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB dla miasta W. nr 773/2019 z dnia 17 kwietnia 2019 r., w momencie kupna nieruchomości od uprzedniego właściciela. Dostrzeżono też, że adresatem decyzji PINB i DWINB była wspólnota mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] we W., jednak z chwilą zbycia nieruchomości adresatem obowiązku staje się nowy właściciel. Po zaprezentowaniu poglądów judykatury dotyczących następstwa prawnego oraz istoty prawa własności, w tym jego zbywalności, organ zaprezentował stanowisko, że w toczącym się postępowaniu w miejsce dawnego właściciela nieruchomości wstąpił nowy. Zatem z chwilą sprzedaży budynku poprzedni właściciel przestaje być stroną postępowania, a nowy właściciel zyskuje status strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Wykluczono przy tym możliwość zastosowania art. 30 § 4 k.p.a., gdyż sprzedaż nieruchomości nastąpiła już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Zamiast niego zastosowanie powinien mieć art. 28a u.p.e.a., zgodnie z którym, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.
Wedle organu w sytuacji następstwa prawnego nie ma potrzeby zmiany decyzji w zakresie adresata, czy wydania nowej decyzji. Warunkiem prowadzenia egzekucji jest wystawienie nowego tytułu wykonawczego, a nie wydanie nowej decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek na następcę prawnego zobowiązanego. Jeżeli zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę postępowanie egzekucyjne od tego momentu powinno się toczyć względem następcy prawnego zobowiązanego. W konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być zasadniczo stosowane wobec nowego zarządcy/właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego.
Zdaniem DWINB aktualnie właścicielem nieruchomości przy ul. [...] we W. jest H. sp. z o.o. z siedzibą w P., którą nabyła od uprzednich następców prawnych, w związku z czym to na niej obecnie spoczywa obowiązek wykonania decyzji. Nałożona grzywna w celu przymuszenia ma na celu doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, a nie obciążenie zobowiązanej dodatkowym ciężarem finansowym. Ustalając jej wysokość organ nie kieruje się sytuacją finansową zobowiązanych, czy słusznym interesem strony, a zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą za zadanie skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Natomiast, jak wynika z akt sprawy spółka po zakupie nieruchomości nie wykonała żadnych z nakazanych obowiązków, powołując się jedynie na roboty związane z zabezpieczeniem obiektu, które zostały wykonane przez poprzedniego właściciela budynku. Podejmowane działania przez zobowiązaną, mające na celu uzyskanie decyzji o rozbiórce, wyraźnie świadczą o tym, że nie ma ona zamiaru wykonania nakazanego obowiązku. Wobec tego PINB dla miasta W. trafnie wymierzył grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, gdyż jak wynika z powyższego spółka w sposób jednoznaczny uchyla się od wykonania nałożonego zobowiązania.
Oceniając podejmowanie przez żalącą się starań prowadzących do rozbiórki budynku uznano, że nie stanowi to o bezprzedmiotowości obowiązku nakazanego decyzją. Zaznaczono przy tym, że organ odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku, a z treści przesłanych pism znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż działania w celu rozbiórki mają być dalej prowadzone, jednak nie zostały przedstawione żadne dowody w tym zakresie. Zatem nie została wydana żadna decyzja udzielająca pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku, a w takiej sytuacji decyzja nakazowa nadal funkcjonuje w porządku prawnym w niezmienionej treści. Oznacza to także, że zobowiązana jest w dalszym ciągu związana jej treścią. Dopiero w chwili uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku i przystąpienie do robót egzekwowany obowiązek stanie się bezprzedmiotowy, a ta okoliczność będzie stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W skardze na wyżej opisane postanowienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie sprawy na rozprawie, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów.
Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:
1. art. 3 § 1 w zw. z art. 26 § 1 oraz w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 lit. b) i pkt 6 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB z dnia 5 czerwca 2023 r., nr 1102/2023 nakładającego grzywnę, podczas gdy:
- niedopuszczalne było skierowanie i prowadzenie egzekucji w stosunku do skarżącej, która w świetle dokumentu wskazanego w tytule wykonawczym (postanowieniu PINB z dnia 5 czerwca 2023 r., nr [...]) nie jest adresatem obowiązku mającego być przedmiotem egzekucji, albowiem w tytule wykonawczym jako podstawę obowiązku wskazano decyzję DWINB z dnia 21 czerwca 2019 r., nr 781/2019, wydaną wobec wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] we W., nie zaś wobec skarżącej, zaś skarżąca nie jest następcą prawnym tej wspólnoty,
- w świetle dokumentu wskazanego w tytule wykonawczym (postanowieniu PINB z dnia 5 czerwca 2023 r., nr [...]) obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie istnieje, albowiem nie może istnieć obowiązek bez adresata, w tytule wykonawczym jako podstawę obowiązku wskazano decyzję DWINB z dnia 21 czerwca 2019 r. nr 781/2019, wydaną wobec nieistniejącej już wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] we W., nie zaś wobec skarżącej, zaś skarżąca nie jest następcą prawnym tej wspólnoty;
2. art. 28a zd. 1 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB z dnia 5 czerwca 2023 r., nr 1102/2023 o nałożeniu grzywny, podczas gdy wspólnota mieszkaniowa nie była nigdy właścicielem budynku, którego dotyczył ten obowiązek (jego współwłaścicielami byli właściciele poszczególnych lokali), skarżąca nigdy nie nabyła budynku od wspólnoty, toteż chociażby z tego względu nie zachodzi następstwo prawne pomiędzy wspólnotą a skarżącą,
3. art. 28a zd. 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB z dnia 5 czerwca 2023 r., nr 1102/2023 o nałożeniu grzywny, podczas gdy nie przedłożono żadnego dokumentu urzędowego (wymaganego w świetle art. 28a zd. 2 u.p.e.a.), potwierdzającego następstwo prawne,
4. art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czy i jaki dokument urzędowy potwierdzał rzekome następstwo prawne skarżącej po adresacie decyzji DWINB z dnia 21 czerwca 2019 r., nr 781/2019, przez co zaskarżone postanowienie w tej części nie poddaje się kontroli sądowej.
Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi w obszernym piśmie procesowym przedstawiono w sposób szczegółowy, na tle stanu faktycznego sprawy, okoliczności przemawiające za nieprawidłowym zdaniem skarżącej, nałożeniem grzywny w celu przymuszenia na spółkę. W szczególności podniesiono brak polemiki organu z merytorycznymi argumentami skarżącej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. art. 3 § 1 w zw. z art. 26 § 1 oraz w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 lit. b) i pkt 6 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. podniesiono, że obowiązek będący przedmiotem egzekucji nie istnieje, skoro adresat obowiązku wspólnota mieszkaniowa nie istnieje, a skarżąca nie stała się jej następcą prawnym. W tytule wykonawczym jako podstawę obowiązku wskazano decyzję DWINB z dnia 21 czerwca 2019 r., nr 781/2019, której adresatem była nieistniejąca obecnie wspólnota mieszkaniowa, nie zaś skarżąca. Publiczne prawa i obowiązki ukształtowane w drodze aktu administracyjnego, a do takich należą prawa, które mają być wyegzekwowane od skarżącej, mają, co do zasady, charakter osobisty. Osobisty charakter tych uprawnień wynika z faktu, że ich przedmiotem jest ochrona interesu publicznego, w tym m.in. ochrona najważniejszych wartości: życia, zdrowia, bezpieczeństwa, porządku publicznego. Pozostają one trwale związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione, są nieprzenoszalne i gasną wraz z ustaniem podmiotowości prawnej ich adresata (wspólnoty mieszkaniowej). Ponieważ decyzja administracyjna nakłada obowiązki na jej adresata, nie można od skarżącej żądać wykonania obowiązku ciążącego na innej osobie, czyli wspólnocie mieszkaniowej. Podkreślając odrębność wspólnoty mieszkaniowej w stosunku do właścicieli poszczególnych lokali, dostrzeżono utratę bytu prawnego wspólnoty na skutek zbycia wszystkich lokali, z czego wyprowadzono nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., gdyż przestał istnieć adresat obowiązku.
Co do naruszenia art. 28a zd. i u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. wskazano, że zgodnie z art. 28a zd. 1 u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Organ pominął, że prowadzenie egzekucji w stosunku do domniemanego następcy prawnego (o ile ma być prowadzona w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej w stosunku do poprzednika prawnego), wymaga kumulatywnego ziszczenia się dwóch przesłanek tj.: musi zachodzić następstwo prawne, tzn. z przepisów prawa materialnego i okoliczności sprawy musi wynikać, że podmiot, wobec którego prowadzona jest egzekucja, przejął egzekwowany obowiązek i musi zostać spełniony warunek formalny wskazany w kolejnym przepisie tj. art. 28a zd. 2 u.p.e.a., tzn. winien zostać przedłożony dokument urzędowy, z którego wynika przejście danego obowiązku.
Według skarżącej wspólnota nie była nigdy właścicielem budynku lecz budynek ten był współwłasnością poszczególnych właścicieli lokali. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali, przy czym nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Właściciele lokali nie mogli przenieść na skarżącą praw ani obowiązków, które im nie przysługiwały ani ich nie obciążały. Skoro poszczególni członkowie wspólnoty mieszkaniowej nie byli stronami postępowania administracyjnego, którego stroną była wspólnota i nie nabyli praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej wobec wspólnoty, to nabywca praw od tych osób nie nabywa praw ani nie zaciąga obowiązków wynikających z tej decyzji. Również na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje zasada nemo plus iuris ad alium transferere potest quam ipse habet, co oznacza (m.in.), że czynność prawna dokonania pomiędzy osobami trzecimi (właścicielem lokalu i nabywcą lokalu) nie może powodować "wejścia" nabywcy lokalu w prawa lub obowiązki wspólnoty. Wskutek nabycia lokalu nr [...] przez miasto W. w przedmiotowej nieruchomości byt prawny utraciła wspólnota, a miasto W. stało się jedynym właścicielem nieruchomości. Jednak nie oznacza to, że miasto W. stało się automatycznie adresatem decyzji PINB nr 773/2019 i utrzymującej ją w mocy decyzji DWINB. Nie istnieje następstwo prawne pomiędzy wspólnotą a miastem W. Brak jest przepisu prawa, który stanowiłby o takim następstwie prawnym. W konsekwencji brak jest następstwa prawnego w zakresie praw i obowiązków wynikającym z decyzji nr 773/2019 (i utrzymującej ją w mocy decyzji DWINB) pomiędzy kolejnymi właścicielami nieruchomości.
Ponieważ wspólnota nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, zatem także z perspektywy tytułu prawnego do nieruchomości brak jest następstwa prawnego skarżącej po wspólnocie (niezależnie od tego, że takie następstwo prawne co do decyzji administracyjnej związanej z nieruchomością i tak musiałoby mieć podstawę w przepisie prawa materialnego). Organ nie przywołuje przy tym żadnego przepisu ustawy, który przewidywałby, że nabycie lokali położonych w budynku powoduje, że nabywca staje się adresatem obowiązków wynikających z decyzji, która nie była wydana w stosunku do żadnego ze zbywców.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28a zd. 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. zdaniem spółki organ naruszył przepis art. 28a zd. 2 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB z dnia 5 czerwca 2023 r. nr 1102/2023 o nałożeniu grzywny, podczas gdy nie przedłożono żadnego dokumentu urzędowego (wymaganego w świetle art. 28a zd. 2 u.p.e.a.), potwierdzającego następstwo prawne skarżącej (co nie powinno dziwić, ponieważ taki dokument nie istnieje). Brak przedłożenia dokumentu urzędowego jest zarzutem niezależnym od kwestii braku następstwa prawnego pomiędzy wspólnotą mieszkaniową a skarżącą. Następstwo prawne to kwestia prawa materialnego, podczas gdy przepis art. 28a zd. 2 u.p.e.a. przewiduje dodatkowy wymóg formalny, w postaci przedłożenia dokumentu urzędowego.
Obowiązek przedłożenia takiego dokumentu urzędowego jest przesłanką konieczną prowadzenia egzekucji wobec skarżącej. Nawet jeśliby istniał przepis prawa materialnego, w świetle którego skarżąca byłby następcą prawnym wspólnoty mieszkaniowej i nawet jeśli spełnione byłyby przesłanki wynikające z tego przepisu (choć te przesłanki spełnione nie są), to prowadzenie egzekucji wobec skarżącej wymagałoby udowodnienia następstwa prawnego dokumentem urzędowym.
Strona skarżąca naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. upatrywała w braku w uzasadnieniach postanowień wskazań w następującym zakresie: czy w niniejszym postępowaniu przedłożono dokument, o którym mowa w art. 28a zd. 2 u.p.e.a., jaki to jest dokument (tzn. kto był jego wystawcą, kiedy dokument wystawiono, jaka jest jego treść, etc.), dlaczego organ uznał go za dokument urzędowy, dlaczego organ uznał go za dokument potwierdzający "przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego".
Argumentacja co do tego zarzutu sprowadzała się do przytoczenia stanowisk organów, w kontekście twierdzeń spółki, która w sposób polemiczny wiązała dostrzeżone braki ze wskazanymi normami procedury administracyjnej i ustawy egzekucyjnej.
Końcowo wskazano na naruszenia prawa skarżącej, gdyż zaskarżone postanowienie narusza jej prawa podmiotowe, przede wszystkim, w ten sposób, że polega na zastosowaniu środka egzekucyjnego przeciwko skarżącej, mimo że to nie skarżąca powinna być adresatem obowiązku kierowanego przez organ, nie został spełniony wymóg formalny (przedłożenie dokumentu urzędowego, wymaganego w art. 28a zd. 2 u.p.e.a.), który ewentualnie mógłby otwierać drogę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącej.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty skargi są bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej - p.p.s.a.), kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Kontrolą sądową objęte zostało postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zasady stosowania tego środka egzekucyjnego regulują przepisy rozdziału 2 działu III cytowanej już u.p.e.a. Artykuł 122 § 1 u.p.e.a. wskazuje, że organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 u.p.e.a., po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, w dniu 10 sierpnia 2022 r. PINB dla miasta W. wydał upomnienie nr [...] skierowane do skarżącej spółki, którym wezwał do wykonania obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia 17 kwietnia 2019 r., nr 773/2019 utrzymanej w mocy decyzją DWINB z dnia 21 czerwca 2019 r., nr 781/2019. Następnie w dniu 5 czerwca 2023 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Z kolei wydanym w dniu 5 czerwca 2023 r. postanowieniem nr 1102/2022, organ egzekucyjny nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie pięćdziesięciu tysięcy złotych. W sprawie organ egzekucyjny ustalił, że ostateczna decyzja nie została wykonana.
Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 u.p.e.a. Przewidziany w art. 119 u.p.e.a. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Stosownie do treści art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Skoro, obowiązek nie został wykonany, zasadnie kompetentny organ zastosował wskazany środek egzekucyjny. Można jeszcze dodać, że w świetle orzecznictwa sądowego, grzywna aby odniosła pożądany skutek winna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić, że środek ten ma być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego potwierdził, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje.
Mając na uwadze dotychczasowe wywody Sąd nie stwierdził aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia nakładającego na spółkę środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów zgłaszanych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że organ egzekucyjny w żadnym zakresie nie może dokonywać (nie ma kompetencji) badania decyzji ostatecznej, na której podstawie jest obowiązany prowadzić postępowanie wykonawcze. Nie może badać okoliczności innych, niż wykonanie obowiązku i tylko ta okoliczność mogłaby prowadzić do umorzenia egzekucji. Zatem, skoro decyzja jest w obrocie prawnym, to organ egzekucyjny z mocy prawa jest obowiązany do egzekucji jej postanowień. W sprawie mamy do czynienia z ostateczną decyzją, zatem należy doprowadzić do realizacji wynikającego z jej treści obowiązku, dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym. Wprawdzie strona skarżąca wskazała, że jej celem jest rozbiórka obiektu, co stoi w sprzeczności z treścią egzekwowanej decyzji, ale z przedłożonych akt sprawy nie wynika, aby podejmowane w tym zakresie działania spółki doprowadziły do wydania decyzji niweczącej zasadność prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Sygnalizacyjnie tylko odnosząc się do kwestii wysokości wymierzonej grzywny, to trzeba przypomnieć, że wobec treści art. 121 § 4 u.p.e.a, trudno jest mówić o uciążliwości środka egzekucyjnego - stosowanego w stosunku do obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego - skoro w takim przypadku ustawodawca nie pozostawił organowi egzekucyjnemu wyboru środka egzekucyjnego, a grzywna w celu przymuszenia może być zastosowana tylko jeden raz.
Strona skarżąca zasadniczo główne zarzuty skargi konstruuje wokół twierdzenia, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym doszło do naruszenia prawa ze względu na błąd co do podmiotu zobowiązanego. Oczywiście konkretne zarzuty do twierdzenia tego redagowane są przez wskazywanie przepisów u.p.e.a. w różnych konfiguracjach, gdyż spółka podnosi, że nie jest następcą prawnym wspólnoty, która była adresatem nakazu, wspólnota nie była właścicielem budynku, co do którego nałożono obowiązki, z czego wynika, że nie doszło do przejęcia przez obecnego właściciela obowiązku wskazanego w decyzji, nie przedłożono dokumentu urzędowego potwierdzającego następstwo prawne i brak jest wskazania w postanowieniu tego dokumentu urzędowego.
Sąd w składzie orzekającym nie podzielił zarzutów skargi bowiem zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym i fatycznym to skarżąca spółka jest właściwym podmiotem, względem którego organ winien prowadzić czynności egzekucyjne. PINB dla miasta W. poczynił ustalenia okoliczność tę potwierdzające w sposób nie budzący wątpliwości. Wobec stanowiska spółki, oczywiście nie wnikając w treść ostatecznej decyzji, podkreślić trzeba, że decyzja PINB z dnia 17 kwietnia 2019 r., nr 773/2019 została skierowana do wspólnoty mieszkaniowej, przy czym już w sentencji decyzji zamieszczono dopisek ,,stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości". Na obecnym etapie sprawy jasnym pozostaje, że to spółka jest właścicielem przedmiotowego budynku, a zatem korzysta nie tylko ze wszelkich uprawnień, ale też przeszły na nią obowiązki uprzednich współwłaścicieli, tworzących z przyczyn oczywistych, wspólnotę mieszkaniową. Faktem jest, że przyjęty w podstawie prawnej decyzji art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane dawał organowi nadzoru budowlanego możliwość wyboru adresata nakazu zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego. Późniejsza zmiana stanu prawnego odnośnie prawa własności nieruchomości, w stosunku do której ostatecznym aktem administracyjnym nałożono obowiązek wykonania określonych czynności, co do zasady, ale też w niniejszym przypadku, nie uniemożliwia prowadzenia egzekucji tego obowiązku. W pewnym zakresie godząc się z twierdzeniami skargi, gdyż faktycznie spółka nie jest następcą prawnym wspólnoty, należy zdecydowanie zaznaczyć, że fakt nałożenia obowiązku przez organ na wspólnotę, nie był warunkowany prawem własności nieruchomości wspólnoty, którego w żadnym przypadku wspólnota nie posiadała, lecz sposobem reprezentacji współwłaścicieli tworzących rzeczoną wspólnotę. Strona skarżąca czyniąc zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 26 § 1 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 lit. b i pkt 6 u.p.e.a. dokonała swoistego uproszczenia przedstawiając stan prawny w taki sposób, że zgodnie z założeniami skargi w decyzji jako adresata wskazano nieistniejącą wspólnotę mieszkaniową, której to następcą nie jest skarżącą spółka, co ma skutkować niedopuszczalnością skierowania i prowadzenia egzekucji. Co więcej w skardze stawia się zdecydowanie chybioną tezę, że egzekwowany obowiązek nie istnieje, co ma rzekomo wynikać z faktu, że nie istnieje wspólnota wskazana w decyzji jako adresat nałożonych obowiązków. Wadliwość tego stanowiska można wykazać choćby przez zaznaczenie, że nie miało miejsca żadne zdarzenie prawne, które wskazywało by na to, że obowiązek został wykonany, zmieniony lub też uchylony. W zakresie ostatecznej decyzji nie miały miejsca żadne czynności o doniosłości prawnej. Fakt utraty bytu prawnego wspólnoty mieszkaniowej wywołany zdarzeniami cywilnoprawnymi niesie wyłącznie jeden skutek, a mianowicie zmianę podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji.
Dodatkowo zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego. Przepis art. 28a u.p.e.a. reguluje możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (patrz m.in.: wyrok NSA z 25.04.2012 r., sygn. akt II OSK 243/11; wyrok NSA z 06.07.2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05).
Reasumując, zmiana przez następstwo prawne podmiotu zobowiązanego nie powoduje, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe. Dochodzi wówczas wyłącznie do przejścia obowiązku administracyjnego. Dalsze czynności egzekucyjne prowadzone są wobec następcy prawnego zobowiązanego. W konsekwencji czego, organ egzekucyjny zaprzestał podejmowania wobec wspólnoty działań zmierzających do zrealizowania środka egzekucyjnego. Dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego, po wystawieniu nowego tytułu wykonawczego, będzie prowadzone wobec aktualnego właściciela.
Zarzut naruszenia art. 28a zdanie 1 u.p.e.a. w związku z art. 18 u.p.e.a w związku z art. 144 k.p.a. i 140 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. dotyczą nie przedłożenia dokumentu urzędowego wymaganego zgodnie z art. 28a u.p.e.a. potwierdzającego następstwo prawne spółki. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że organ I instancji, wobec zmieniającego się stanu właścicielskiego nieruchomości, podejmował stosowne działania, mając zresztą w polu widzenia, że od chwili nałożenia nakazu upłynął znaczny, bo kilkuletni okres. Akta administracyjne potwierdzają zresztą, że PINB dla miasta W. nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym, a było ich kilka, bez potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości. Analogicznie sytuacja wyglądała w przypadku postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nawet wcześniej. Z rejestru gruntów z dnia 9 sierpnia 2022 r. wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest H. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Skutkiem pozyskania tej informacji było skierowanie do skarżącej upomnienia z dnia [...], a następnie tytułu wykonawczego nr [...] opatrzonego klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. W tak skrótowo przedstawionym stanie sprawy twierdzenia skargi skupiają się na braku przedłożenia dokumentu urzędowego wymaganego zgodnie z art. 28a u.p.e.a. potwierdzającego następstwo prawne spółki. Otóż jak wynika z jednolitej linii orzeczniczej, w tym z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2022 r. (sygn. akt II OSK 1487/21) ,,Przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym.", patrz - LEX nr 3436815. Pozostając w problematyce zarzutu braku skierowania do skarżącej łącznie z tytułem wykonawczym urzędowego dokumentu wykazującego przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego trzeba dostrzec także i to, że celem tego obowiązku wskazanego w art. 28a u.p.e.a. jest rozwianie wątpliwości co do nowego adresata egzekwowanego obowiązku. Skierowanie do strony dokumentu urzędowego będzie mieć znaczenie wówczas, gdy dany podmiot nie ma świadomości o istnieniu takiego obowiązku, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Ustawodawca zapewne miał na uwadze to, że niejednokrotnie upomnienie czy tytuł wykonawczy stanowią pierwszą informację o ciążącym na stronie obowiązku, stąd wprowadzono konieczność skierowania do nowego zobowiązanego takiego dokumentu urzędowego. Wywodzić stąd trzeba, że celem art. 28 u.p.e.a jest doprowadzenie do sytuacji, w której podmiot inny niż wskazany w egzekwowanym akcie administracyjnym poweźmie wiedzę o obowiązku jaki będzie zobowiązany wykonać. Nie można więc jako skutecznego czynić zarzutu naruszenia art. 28a poprzez brak skierowania do strony dokumentu urzędowego, gdy z całą pewnością posiada ona wiedzę o takim obowiązku co jest niewątpliwe w świetle materiału dowodowego. Taki przypadek zaistniał w badanej sprawie. Przede wszystkim PINB dla miasta W. prowadząc korespondencję ze skarżącą spółką, a wcześniej z osobą fizyczną, która nabyła nieruchomość od gminy brał pod uwagę informacje udzielane przez Gminę W. o aktach notarialnych z podaniem numeru i daty oraz wypisy z rejestru gruntów. W aktach administracyjnych znajduje się wypis z rejestru gruntów z dnia 9 sierpnia 2022 r., z którego wynika wprost, że właścicielem przedmiotowego budynku jest skarżąca. W toku postępowania egzekucyjnego czy sądowoadministracyjnego w zakresie następstwa prawnego, wynikającego z nabycia przez spółkę tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości skarżąca nie podważyła ustalenia opartego na wypisie z rejestru gruntów. Tak więc w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że spółka legitymuje się dokumentem urzędowym potwierdzającym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. W przypadku prowadzenia egzekucji administracyjnej nakazu wydanego przez nadzór budowlany znaczenie będzie miał także fakt, że PINB dla miasta W. w niniejszej sprawie jest jednocześnie wierzycielem jak i organem egzekucyjnym. W tym stanie rzeczy niejako z urzędu posiadł on wiedzę o zmianach właścicielskich budynku. Tak więc zarówno organ jak i spółka nie mają wątpliwości co do istnienia dokumentu urzędowego, o jakim mowa w 28a u.p.e.a.. Nie mogło też dojść do uchybienia warunkom formalnym wynikających ze wskazanego przepisu bowiem nie zaistniała potrzeba przekazywania dokumentu urzędowego przez organ egzekucyjny, (tu PINB) wierzycielowi (także PINB).
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi.
W tym stanie rzeczy działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd mimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie rozpoznał skargę w trybie uproszczonym bowiem sprawa należy do jednej z kategorii wymienionych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Stąd też w ramach realizacji uprawnienia Sądu pozostaje ocena, czy sprawę należy rozpoznać w trybie uproszczonym, czy też stosownie do art. 122 p.p.s.a. na rozprawie. Sąd nie był przy tym związany wnioskiem strony skarżącej.