II SA/Wr 770/18

II SA/Wr 770/18 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-06-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2848/22 - Wyrok NSA z 2025-04-16
II OSK 770/18 - Postanowienie NSA z 2018-04-12
III SA/Łd 993/17 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2017-12-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. spraw ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej O. we W., Wspólnoty Mieszkaniowej S. we W., M. B. i W. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr O-456/18 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, tj. na stronie pierwszej tiret siódmy wiersz siódmy od dołu o treści: przebudowę wejścia awaryjnego ze schronu; II. dalej idące skargi oddala; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej O we W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej S. we W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej M. B. i W. S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiedziono skargi na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 sierpnia 2018 r., nr O-456/18 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] we W. Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, wynikający z przedłożonych akt administracyjnych oraz pism procesowych złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem I. Sp. z o.o. z 2016 r., którym spółka wystąpiła do Prezydenta W. o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r., nr 456/2017. Na skutek złożonego w terminie odwołania sprawę badał Wojewoda Dolnośląski, który decyzją z dnia 27 lipca 2017 r., nr O-397/17 uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po powrocie sprawy do organu I instancji celem jej dalszego prowadzenia inwestor uzupełnił wniosek. Prezydent W. zawiadomił strony o tzw. gotowości decyzyjnej, z czego skorzystały strony składając zastrzeżenia i uwagi do sprawy. Ponownie orzekając w sprawie w dniu 10 listopada 2017 r. Prezydent W. wydał decyzję nr 6238/2017, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz.1257, dalej – k.p.a.) i art.35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz.1332) odmówił I. Sp. z o.o. z siedzibą we W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (usługi centrotwórcze z apartamentami powyżej parteru) w tym: budowę chodników, nawierzchni utwardzonych oraz zieleni przebudowę kanalizacji teletechnicznej przebudowę sieci c.o., budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej zabezpieczenie kabli elektrycznych na wjeździe, przebudowę dwóch zjazdów, budowę jednego zjazdu, remont chodnika, przebudowę wyjścia awaryjnego ze schronu, rozbiórkę ogrodzenia murowanego wraz z bramą, ażurowego, wiaty i zadaszenia przy ul. [...] we W. (dz. nr [...] i [...] obręb [...]).
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazano, iż pomimo uzupełnienia wniosku nie wszystkie nieprawidłowości występujące w projekcie budowlanym zostały usunięte. Według Prezydenta W. inwestor nie przedłożył zgody właściciela schronu, stanowiącego część budynku przy ul. [...], na przeprowadzenie robót budowlanych przy tym obiekcie. Projekt budowlany nie zawiera wykazania zgodności z ustanowioną na działce inwestora służebnością gruntową w postaci prawa przechodu i przejazdu zapewniającą właścicielom przyległych działek możliwość korzystania z drogi koniecznej m.in. przez pojazdy ratownicze straży pożarnej i pogotowia ratunkowego. Zdaniem organu I instancji powstały wątpliwości co do nasłonecznienia mieszkań wielopokojowych w istniejących budynkach, na które będzie oddziaływać nowoprojektowany budynek. Projektant wykazał zgodność inwestycji z zapisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przyjmując, że istniejącą zabudowa jest zabudową śródmiejską uzupełniającą. Zostało to zakwestionowane przez strony postępowania wskazujące, że zabudowa już istniejąca jest zabudową śródmiejską, ale nie uzupełniającą, zatem nie można zastosować zmniejszenia czasu nasłonecznienia lokali mieszkalnych o połowę. Według Prezydenta W. w projekcie brak analizy wykazującej w sposób bezsporny, że mieszkania wielopokojowe usytuowane w istniejących budynkach w obszarze oddziaływania projektowanego budynku mają zapewniony wymagany przepisami czas nasłonecznienia. Nadto zdaniem organu do projektu nie dołączono zaświadczenia o wpisie projektanta i osoby sprawdzającej projekt budowlany na listę właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień sporządzenia korekty projektu budowlanego.
W złożonym przez inwestora odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Odwołanie uzasadniono naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do uznania dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych. Nadto zarzucono naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji i zrozumienie tych motywów. Poza wnioskodawcą także strony postępowania kierowały do organu wystąpienia kwestionujące możliwość udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
W trakcie postępowania drugoinstancyjnego organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego. Po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wnoszenia uwag i wniosków Wojewoda Dolnośląski w dniu 2 sierpnia 2018 r. wydał decyzję nr O-456/18. Wskazaną decyzją opartą o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28, art. 34 ust 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekając co do istoty sprawy, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla I. sp. z o.o., z siedzibą we W. obejmujące budowę budynku mieszkalno-usługowego (usługi centrotwórcze z apartamentami powyżej parteru) oraz:
- budowę chodników, nawierzchni utwardzonych oraz zielonych,
- przebudowę kanalizacji teletechnicznej,
- przebudowę sieci c.o.,
- budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej,
- zabezpieczenie kabli elektrycznych na wjeździe,
- przebudowę dwóch zjazdów, budowę jednego zjazdu, remont chodnika,
- przebudowę wyjścia awaryjnego ze schronu,
- rozbiórkę ogrodzenia murowanego wraz z bramą, ażurowego, wiaty i zadaszenia;
we W. przy ul. [...] (działka nr [...],[...], obręb [...]).
Jednocześnie w sentencji decyzji zawarto zapis dotyczący zachowania następujących warunków wynikających z przepisów art. 36 ust 1 oraz art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane:
1) inwestor jest zobowiązany zapewnić opracowanie przez kierownika budowy planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane),
2) inwestor jest zobowiązany ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego w specjalności konstrukcyjnej (§ 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. z 2001 r., Nr 138, poz.1554),
3) kierownik budowy obowiązany jest prowadzić dziennik budowy oraz umieścić na budowie w widocznym miejscu tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia,
4) inwestor jest obowiązany zapewnić monitorowanie stanu konstrukcyjnego budynków sąsiednich, przede wszystkim przy ul. [...] i przy ul. [...],
5) inwestor jest obowiązany zapewnić stały, swobodny i bezpieczny dostęp do budynku przy ul. [...] jego mieszkańcom i użytkownikom,
6) inwestor jest obowiązany zapewnić swobodny i bezpieczny dostęp do budynku przy ul. [...] użytkownikom wejścia usytuowanego w zachodniej ścianie tego budynku,
7) przed przystąpieniem do użytkowania inwestor jest zobowiązany uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane; kategoria obiektu: usługi centrotwórcze - XVII, apartamenty - XIII).
W ramach uzasadnienia rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wydane w jego toku decyzje, by następnie wskazać na wynikające z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przesłanki warunkujące konieczność udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na budowę. Po uwagach wstępnych organ odwoławczy przystąpił do wykazania ziszczenia się zawartych we wskazanym przepisie przesłanek. I tak, Wojewoda Dolnośląski podał, że inwestor złożył wniosek wraz z załącznikami i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisane przez osoby posiadające stosowne pełnomocnictwa. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, potwierdzone stosownymi zaświadczeniami. Działka nr [...], na której zaprojektowano budynek, ma kształt prostokąta, przylegającego od strony południowej (dłuższym bokiem) do ulicy [...] (działka nr [...]). Od strony wschodniej działka zainwestowania graniczy z działką nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], usytuowanym bezpośrednio przy granicy obu działek (należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej "S."). Od strony zachodniej działka nr [...] graniczy z działką nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], usytuowanym na granicy (należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej O.). Natomiast od strony północnej działka graniczy z działką zabudowaną nr [...] (stanowiącą własność Wspólnoty Mieszkaniowej [...]).
Na niezabudowanej działce nr [...] znajdują się: miejsce do gromadzenia odpadków, mur ogrodzeniowy od strony ulicy [...] oraz wyjście ze schronu podziemnego (budowli ochronnej), usytuowanego pod budynkiem przy ul. [...], oraz prowadzący do tego wyjścia korytarz. Schron jest częścią budynku przy ul. [...], wyjście z tego schronu oraz prowadzący do niego korytarz, znajdują się na działce nr [...] i są częściami tego budynku. Mimo to organ podał, że ze skorygowanego projektu budowlanego oraz oświadczeń inwestora wynika, że inwestor pozostawia znajdujące się na jego działce elementy budowli ochronnej w takim stanie, w jakim są obecnie, nie będzie prowadził przy nich żadnych robót budowlanych. Zdaniem Wojewody inwestor nie musi posiadać prawa do dysponowania na cele budowlane częścią nieruchomości budynkowej przy ul. [...].
Po opisaniu szczegółowych cech planowanego zamierzenia wynikających z przedłożonego projektu, organ podał uwarunkowania dla przedmiotowej nieruchomości wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] r. Zgodnie z zapisami planu działka nr [...] przy ul. [...] znajduje się w kwartale pomiędzy ulicami: [...],[...],[...] i [...]. Obszar ten oznaczono symbolem 5M*UC. Z planu miejscowego wyprowadzono, że przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa i usługi centrotwórcze (§ 27 ust.1 planu), przy czym parter przeznacza się na usługi o wysokim standardzie, a funkcję mieszkaniową dopuszcza od drugiej kondygnacji wzwyż (§ 27 ust. 2 planu). Przeznaczeniem uzupełniającym jest parking podziemny jednokondygnacyjny (§ 27 ust. 3 planu). Zgodnie z § 27 ust. 4 pkt 6 planu lukę w południowo-zachodniej części bloku urbanistycznego wzdłuż ulicy [...] między kamienicami przy [...] nr [...] a [...] nr [...] przeznacza się do uzupełnienia zabudową pierzejową zgodnie z obowiązującą historyczną linią zabudowy:
a) zabudowa o funkcji usługowej - centrotwórczej o wysokim standardzie; dopuszcza się apartamenty od drugiej kondygnacji wzwyż,
b) uzupełnienie zabudowy pierzejowej plombą o wysokości maksymalnej do trzech kondygnacji; wysokość zabudowy plombowej nie może przekraczać wysokości zabudowy sąsiedniej,
c) wskazane wydobycie w elewacji podziałów odpowiadających cechom historycznych podziałów na posesje,
d) wymagany dach dwuspadowy o symetrycznych połaciach, kącie nachylenia zbliżonym do spadków dachów sąsiednich i kalenicy równoległej do ul [...], kryty czerwoną dachówką; wysokość kalenicy nie może przekroczyć wysokości kalenicy sąsiednich budynków,
e) do zachowania przejście i wjazd bramowy na wewnętrzny dziedziniec oznaczony na rysunku planu; nie wyklucza się budowy parkingi podziemnego jednokondygnacyjnego,
f) rewaloryzacji wymaga zachodnie wnętrze blokowe; wskazane zagospodarowanie w formie dziedzińców, nie wyklucza się możliwości przykrycia poszczególnych dziedzińców.
Na rysunku planu zaznaczono obowiązującą linię zabudowy od ulicy [...] (ustalenie obowiązujące w myśl § 5 pkt 4 planu) oraz orientacyjną linię zabudowy od strony dziedzińca. Nawierzchnię dziedzińca należy wykonać z kostki i płyt kamiennych (ustalenie z rysunku planu, obowiązujące w myśl § 5 pkt 16 planu). W centralnej części planowanej pod zabudowę działki oznaczono bramę przejazdową (ustalenie obowiązujące w myśl § 5 pkt 13 planu), komunikującą dziedziniec z ulicą [...] oraz dzielącą przewidzianą planem zabudowę na dwie równe części.
Fragment kwartału, złożony z budynku przy ul. [...] i sąsiadującego z nim budynku plombowego oznaczono na rysunku planu jako wyznaczony do przekształceń przestrzenno-funkcjonalnych oraz wymagający zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Obowiązuje uporządkowanie wnętrz blokowych oraz likwidacja istniejących, nieestetycznych przybudówek i wszelkiego rodzaju budynków gospodarczych; zakaz lokalizacji obiektów tego typu (§ 27 ust. 5 tekstu planu). Należy zachować budowle ochronne w części podpiwniczonej budynków, w tym przy ul. [...] nr [...], wraz z awaryjnymi wyjściami do wnętrza blokowego (§ 27 ust. 6 tekstu planu).
Po wskazaniu na § 27 ust. 7 planu miejscowego organ II instancji podzielił stanowisko Prezydenta W. odnośnie zgodności projektu z ustaleniami planu miejscowego. Nadto organ, po powtórzeniu charakterystyki planowanego do realizacji obiektu wynikającej z projektu budowlanego, wykluczył zasadność zarzutów stron postępowania odnośnie jego niezgodności z planem miejscowym w zakresie wysokości, parametrów dachu, tarasu, zabudowy pierzejowej i lokalizacji bramy przejazdowej.
Względem regulacji dotyczącej warunków technicznych, Wojewoda po uwzględnieniu zmian w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz.1422) uznał, że ze względu na chwilę złożenia wniosku zastosowane będą mieć przepisy dotychczasowe. Na tle regulacji wynikających z rozporządzenia dokonano oceny zagadnienia dostępu pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi do światła dziennego i odległości posadowienia projektowanego budynku względem budynków sąsiednich. Po omówieniu okoliczności związanych z tymi zagadnieniami, wynikających z przedłożonego, poprawionego projektu budowlanego, Wojewoda nie stwierdził nieprawidłowości. Punktem wyjścia do takiej oceny było ustalenie, że analizowana zabudowa może być uważana za zabudowę śródmiejską uzupełniającą.
Odnosząc się do § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, określającego odległości między budynkami ze względów bezpieczeństwa pożarowego organ podał, że planowany budynek usytuowany jest w odległości mniejszej niż 8 m od budynków sąsiednich. Organ zaakceptował dopuszczalność takiego rozwiązania odwołując się do treści § 271 ust 10 rozporządzenia oraz szczegółowo przytaczając zapisy zamieszczone w projekcie budowlanym, gdzie wyliczono powierzchnie ścian oddzielenia pożarowego, czym wykazano możliwość niedochowania odległości wskazanej w rozporządzeniu.
Realizacja inwestycji została także oceniona przez organ odwoławczy w zakresie wpływu na nieruchomości sąsiednie. W tym względzie podzielono stanowisko zajęte przez organ I instancji, który opierając się o przedłożoną w toku postępowania ekspertyzę techniczną i opinię geotechniczną stwierdził spełnienie przez inwestora ciążących na nim wymagań.
Odnosząc się do braków przedłożonego projektu stanowiących dla organu I instancji podstawę do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ II instancji podał, że podczas postępowania odwoławczego projektant uzupełnił projekt o stosowne zaświadczenia, podpisy projektantów i sprawdzających w zakresie architektury i konstrukcji, odpowiedzialnych za zmiany, dokonane w projekcie w 2017 r. Nadto organ II instancji odnotował, że inwestor w odwołaniu podał, że nie są planowane żadne roboty budowlane przy istniejącym schronie. Zachowano wyjście awaryjne z budowli ochronnej mieszczącej się w podziemiu budynku przy ul [...] do wnętrza blokowego, zgodnie z § 27 ust. 6 planu miejscowego. Okoliczności te organ uwzględnił poprzez wskazanie zapisów zamieszczonych w projekcie budowlanym i projekcie zagospodarowania terenu.
Analizując kwestię dojścia i dojazdu do budynku przy ul. [...], oraz służebności na działce nr [...] Wojewoda zweryfikował zagadnienie zapewnienia możliwości dojazdu samochodom specjalnym, w tym pojazdom służb ratowniczych oraz straży pożarnej. Zdaniem organu w przypadku służebności dotyczącej pasa przy wschodniej granicy działki nr [...], służebność ta dotyczy pasa gruntu szerokości 3,5 m, i obejmuje prawo przejazdu, przechodu i prowadzenia mediów na rzecz władających działką nr [...], na której znajduje się budynek [...]. Po przytoczeniu stanowiska inwestora odnoszącego się do poglądów judykatury i zasady proporcjonalności przy ocenie służebności, Wojewoda szczegółowo opisał możliwość dojazdu wozu strażackiego i dostępność do 100% długości elewacji od frontu budynku (ulice [...],[...],[...]) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., nr 124 poz. 1030). Zasygnalizowano także, że biorąc pod uwagę minimalne promienie łuków na drodze pożarowej, które wynoszą odpowiednio 11 m dla łuku zewnętrznego (§ 12 ust 11 cytowanego powyżej rozporządzenia) oraz 7,5 m dla łuku wewnętrznego w rzucie poziomym, niezależnie od treści projektu budowlanego, nie ma fizycznej możliwości wjazdu wozu strażackiego z ulicy [...] w pas służebności szerokości 3,5 m. który jest do tej ulicy prostopadły. Ulica [...] ze względu na swoją szerokość w ogóle nie spełnia definicji drogi pożarowej, zawartej w § 12 rozporządzenia w/s dróg pożarowych. Poza tym oba budynki przy ul. [...] i przy ul. [...] mają usytuowane dłuższe elewacje przy tych ulicach, zatem jest zapewniony dostęp do 100% dłuższych elewacji od tych ulic.
Końcowo organ odniósł się do twierdzeń stron podnoszonym w toku postępowania nie podzielając ich słuszności.
Na decyzję organu II instancji wywiedziono skargi do sądu administracyjnego.
Wspólnota mieszkaniowa O. we W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem i naruszającej jej interes prawny, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym wspólnota nie wyartykułowała wprost zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów, jednakże negowała prawidłowość wydanej decyzji poprzez wskazanie, że: inwestor nie przedłożył zgody właściciela schronu (a więc właścicieli lokali z ul. [...]) na przebudowę wyjścia z tego schronu oraz zmianę lokalizacji tego wyjścia, projekt nie zawiera wykazu zgodności z ustanowioną na działce inwestora służebnością gruntową w postaci prawa przechodu i przejazdu zapewniających właścicielom przyległych działek możliwość korzystania z drogi koniecznej, a także wątpliwości budzi zagadnienie nasłonecznienia mieszkań w istniejących budynkach - brak analizy wykazującej jednoznacznie, że mieszkania te będą miały zapewnione wymagany przepisami prawa czas nasłonecznienia.
W rozważaniach zamieszczonych w skardze wspólnota podała, że szczegółowa analiza rysunków dołączonych do projektu oraz analiza terenu wbrew stanowisku Wojewody zawartemu wskazuje jednoznacznie, iż tunel prowadzący ze schronu do wyjścia musi być skrócony, a nowe wyjście zostanie umiejscowione w przestrzeni między budynkiem [...], a powstającą inwestycją. W tych okolicznościach zgoda wspólnoty na wykonanie powyższych prac jest bezwzględnie wymagania, a tej zgody inwestor nie posiada, co w konsekwencji uniemożliwia mu realizację przedłożonego przez niego w niniejszej sprawie projektu. W zaskarżonej decyzji zapisano, że "Przed wykonaniem fundamentów należy odkopać istniejący tunel - przejście awaryjne z budynku przy ul. [...] i wyprowadzić go przez teren obrysu projektowanego budynku." Choć w projekcie wykonawczym brak jest zdaniem Wojewody potwierdzenia, że takie prace mają być przeprowadzone wskazany zapis sugerujący konieczność ich wykonania wymaga stosownej korekty. Pozostawienie tego zapisu będzie budziło wątpliwości, w jakim zakresie wykonawca będzie go faktycznie realizował i czy w toku budowy nie zostanie zmieniony zakres prac. Skoro projekt zawiera zapisy sugerujące konieczność wykonana prac w obrębie schronu, zgoda właściciela schronu jest konieczna, a w przeciwnym wypadku, projekt przed jego zatwierdzeniem, powinien być zmieniony i jasno wskazywać na zakres wykonywanych prac. Jako niejasne uznano założenia projektu, które nie pozwalają na ocenę i sposób realizacji inwestycji i brak wskazania czy planowane w pobliżu schronu wykopy nie zaszkodzą budynkowi przy u. [...].
Wspólnota nie zgodziła się ze stanowiskiem organu wskazując na konieczność zapewnienia dla obiektu dostępu do drogi publicznej. Zdaniem wspólnoty nowo realizowana inwestycja nie może być zbyt blisko istniejącego budynku, a osoby zamieszkujące w tym budynku muszą mieć zapewniony do niego swobodny dostęp. Wskazano też na trwające postępowanie dotyczące zasiedzenia.
Następnie skarżąca nie zgodziła się z decyzją ze względu na niezapewnienie dostępu światła do mieszkań w istniejącym budynku oraz niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Wspólnota mieszkaniowa S. w skardze na powyższą decyzję podniosła zarzuty naruszenia:
1. § 27 ust. 4 pkt. 6 lit b planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru [...] poprzez zatwierdzenie projektu budynku niespełniającego wymogu zabudowy pierzejowej;
2. § 27 ust. 4 pkt, 6 lit. d planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zatwierdzenie projektu budynku z tarasem na najwyższej kondygnacji zamiast części dachu, co narusza wymóg zastosowania dachu dwuspadowego krytego dachówką;
3. art 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo braku zgody właściciela nieruchomości ul. [...] na postawienie projektowanego budynku na granicy działki w bezpośrednim styku z elewacją nieruchomości ul. [...];
4. ograniczenie prawa służebności przejazdu ustanowionego na rzecz skarżącej na pasie gruntu o szerokości 3,5 m, poprzez zaprojektowanie maksymalnej wysokości przejazdu do 2,6 m, co uniemożliwi przejazd pojazdom specjalnym, w tym straży pożarnej i pogotowia ratunkowego;
5. naruszenie art 138 ust. § 1 ust. 2 w zw. z art 7 i 77 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na wewnętrznie sprzecznej ekspertyzie stanu technicznego budynku mieszkalnego ul. [...], podczas gdy organ administracji winien w takiej sytuacji powołać niezależnego biegłego celem prawidłowego określenia stanu technicznego budynku ul. [...], stanowiącego podstawę dla oceny oddziaływania zabudowy działki inwestora na budynek strony skarżącej;
6. spowodowanie zagrożenia dla nieruchomości ul. [...], poprzez zatwierdzenie projektu dużego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości ul. [...], której ściany już teraz pękają na skutek nierównomiernego osiadania budynku, co może spowodować degradację tego budynku na skutek realizacji inwestycji;
7. § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie spełnia norm nasłonecznienia: lokale w budynku przy ul. [...] będą nadmiernie zasłonięte, co zmniejszy komfort ich zamieszkiwania, a także ich wartość;
8. ograniczenie prawa prywatności właścicieli lokalu na ostatnich kondygnacjach ul. [...], poprzez zatwierdzenie projektu, w którym taras będzie posadowiony na wprost ich okien.
Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu II instancji do przekazania sprawy do organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania w sposób uwzględniający konieczność wykonania opinii biegłego w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na budynek ul. [...] oraz zwrot kosztów postępowania. Nadto strona skarżąca wniosła o wyznaczenie skarżącemu 30 dniowego terminu na przedłożenie dokumentów w postaci opinii w zakresie wpływu wykopów związanych z planowaną inwestycją na budynek ul. [...] i wpływu inwestycji na zachowanie wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia pomiędzy istniejącym budynkiem ul. [...] oraz mającym powstać budynkiem.
Uzasadniając skargę jej autor odwołał się do zapisów planu miejscowego przewidującego zabudowę pierzejową, w sytuacji, gdy projekt budowlany przewiduje ponad 5 metrową lukę pomiędzy projektowanym budynkiem, a budynkiem istniejącym. Dolna część tej luki zamknięta będzie bramą wjazdową, której nie sposób traktować jako elementu mogącego stanowić zabudowę pierzejową. Z definicji słownikowej wyprowadzono, że zabudowa pierzejowa, to zabudowa zachowująca ciągłość ścian frontowych ulicy lub placu, zatem 5 metrowa luka zamknięta wysoką na 3,5 metra bramą nie może być traktowana jako elewacja frontowa spełniająca wymóg zabudowy pierzejowej. Zwrócono też uwagę na naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Sprzeczności z planem miejscowym dopatrzono się także poprzez zaprojektowanie tarasu zastępującego znaczną część dachu.
Wspólnota mieszkaniowa nigdy nie wyraziła zgody na dysponowanie jej nieruchomością na cele budowlane, pomimo tego Wojewoda Dolnośląski zatwierdził projekt budowy nieruchomości, stykającej się z elewacją budynku ul. [...]. Projektowany "nawis" nad pasem służebności obciążającym działkę inwestora na rzecz wspólnoty mieszkaniowej spowoduje, że wysokość przejazdu na pasie służebności zostanie ograniczona do zaledwie 2,6 m. Tymczasem inwestor nabył działkę już obciążoną służebnością przejazdu wpisaną w księdze wieczystej. Wskutek projektowanego ograniczenia wysokości przejazdu wspólnota zostanie pozbawiona możliwości dojazdu do swojej nieruchomości dla pojazdów specjalnych, w tym pogotowia i straży pożarnej, co stanowi naruszenie prawa służebności. Zważając na fakt, że w chwili nabycia działki przez inwestora, służebność przejazdu nie była limitowana w zakresie wysokości, stwierdzono, że wspólnocie przysługuje ochrona praw nabytych, a w tym przypadku służebności nieograniczonej wysokością wg jednostronnego uznania inwestora. Ponadto projektowana zabudowa uniemożliwi w dużym zakresie korzystanie z ustanowionej służebności, wobec zabudowy nie będzie możliwy dostęp do ściany i dachu budynku ul. [...] (np. postawienia drabiny, czy rusztowania), na co pozwala służebność w dotychczasowym kształcie.
W dalszej części skargi jako uchybienie uznano bezkrytyczną ocenę przedłożonej ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] pod kątem planowanej zabudowy działki sąsiedniej. Opracowanie to uznano za wewnętrznie sprzecznie, zatem jego wnioski i konkluzje powinny zostać odrzucone.
Końcowo zwrócono uwagę na pominięcie stron postępowania, przesłanianie światła i niedopuszczalność posadowienia tarasu wprost okien ostatnich kondygnacji budynku ul. [...].
Zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika M. B. i W. S. w wywiedzionej skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie sprawy poza kolejnością wobec rozpoczęcia robót budowlanych.
Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:
1. Przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 9 i 10 k.p.a. na skutek niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, co nastąpiło poprzez uniemożliwienie stronom zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (pisma wysyłane były do stron zbyt późno lub zakreślony termin na zapoznanie się był nierealny do dotrzymania) i niepowiadamianie stron o nowych istotnych dokumentach, które wpływają do akt (pomimo iż strony zgłaszały wyraźne żądanie, by takie powiadomienia otrzymywać) – uchybienie to jest o tyle istotne, że dotyczy pism oraz dowodów związanych z ochroną przeciwpożarową budynków, naruszeń dotyczących praw rzeczowych, to jest służebności drogowej oraz prawa własności do schronu;
b) art. 6, 7 k.p.a. na skutek bezrefleksyjnego, nielogicznego i sprzecznego z materiałem dowodowym sprawy przyjęcia przez organ II instancji stanowiska inwestora, jakoby przy schronie nie będą prowadzone żadne prace budowlane, a realizacja inwestycji nie pozbawi uprawnionych możliwości wykonywania przysługującej im służebności drogowej - w sytuacji gdy organ w świetle powołanych norm zobowiązany jest badać wnikliwie cały materiał sprawy, a z materiału tego wynika bezsprzecznie, że wyburzenie naziemnych elementów schronu nastąpi w toku realizacji prac (i to na etapie początkowym), przebudowa wyjścia awaryjnego ze schronu jest ujęta wprost w opisie inwestycji na stronie 1 zaskarżonej decyzji (tiret 7), a nadto wybudowanie planowanej inwestycji w sposób niedopuszczalny poważnie ograniczy realizacji służebności gruntowej dla działki [...];
c) art. 110 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. na skutek dokonania przez Wojewodę Dolnośląskiego ustaleń sprzecznych z treścią decyzji z dnia 27 lipca 2017r. nr 0-389/17, pomimo iż w świetle powołanym norm organ jest związany prawomocną decyzją, wydaną wcześniej w sprawie (a zatem Wojewoda nie mógł aktualnie dokonywać ustaleń i ocen innych, niż w wydanej przez siebie wcześniej decyzji uchylającej);
d) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez bezkrytyczne oparcie decyzji na ekspertyzie stanu technicznego budynku ul. [...] (właściwa numeracja to [...]), w sytuacji gdy jest to dokument wewnętrznie sprzeczny, dodatkowo sprzeczny z ekspertyzą z 2002 r., nadto niejasny, opracowany w sposób niechlujny i niewiarygodny, co zobowiązywało organ do nakazania inwestorowi uzupełnienia tej ekspertyzy lub powołania przez organ niezależnego biegłego celem dokonania prawidłowej oceny stanu technicznego budynku;
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
a) § 14 ust. 1 i 3 oraz § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych na skutek zaaprobowania przez organ zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji gdy prowadzi to do niedopuszczalnego (oraz zagrażającego zdrowiu i życiu ludzi oraz bezpieczeństwa mieniu) rozwiązania, że dojazd do nieruchomości przy ul. [...] nie będzie spełniał minimalnych, określonych w powołanych przepisach norm - co wyklucza możliwość wydania decyzji pozytywnej dla inwestora;
b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części [...], zatwierdzonym dnia [...] czerwca 2003 r. uchwalą Rady Miejskiej W. nr [...], to jest:
- § 27 ust 6 planu - zgodnie z którym należy zachować budowle ochronne w części podpiwniczonej budynków, co wyklucza dopuszczalność realizacji przedmiotowej inwestycji, która wiąże się z likwidacją i przebudową części schronu (zachodzi zatem niezgodność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego);
- § 27 ust. 4 pkt. 6 d planu - który wprowadza wymóg zastosowania dachu dwuspadowego o symetrycznych połaciach, kącie nachylenia zbliżonym do spadków dachów sąsiednich i kalenicy równoległej do ul. [...], krytego czerwoną dachówką; wysokość kalenicy nie może przekroczyć wysokości kalenicy sąsiednich budynków - co wyklucza, przewidziane przez Inwestora, wprowadzenie w zakresie ponad 1/3 części dachu płaskiego tarasu oraz uniemożliwia zaakceptowanie planowanej wysokości budynku ocenionej na 14,1-19,8m (skoro budynek przy ul. [...] posiada wysokość 13,1m);
- § 27 ust. 4 pkt. 6 b, c oraz § 28 ust. 1 pkt. 5 planu - zgodnie z którym planowana zabudowa może mieć wyłącznie charakter zabudowy pierzejowej - co nie ma miejsca, skoro od strony ul. [...] przewidziana jest realizacja płotu (co w decyzji z dnia 27 lipca 2017r nazwane zostało wyrwą).
c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest:
- § 271 tego rozporządzenia - na skutek braku wykazania przez projektanta, że planowany budynek może być usytuowany w odległości przewidzianej w powołanej normie, skoro w dokumentacji projektowej nie wykazano, że ściany oddzielenia przeciwpożarowego spełniają wymagania z § 232 rozporządzenia (na co zwracał uwagę już Wojewoda w decyzji z dnia 27 lipca 20017r.); -
- § 18 ust. 1 rozporządzenia - poprzez zaaprobowanie dokumentacji projektowej pomimo iż nie przewiduje ona żadnych miejsc postojowych, w tym miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, gdy tymczasem w świetle powołanego przepisu inwestor zobowiązany był takie miejsca postojowe zapewnić (co było możliwe w postaci parkingu podziemnego);
- § 13 i 60 rozporządzenia poprzez nieuwzględnieniu faktu, że planowana inwestycja ogranicza nasłonecznienie mieszkań wielopokojowych w istniejących sąsiednich budynkach w sposób niezgodny z powołanymi normami, skoro inwestycja nie ma charakteru zabudowy uzupełniającej, a zatem nie można zastosować zmniejszenia czasu nasłonecznienia lokali mieszkalnych o połowę (co już wykazał Prezydent W. w decyzji z dnia 10 listopada 2017r.);
d) art 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo braku zgody właścicieli nieruchomości przy ul. [...] na, posadowienie projektowanego budynku na granicy działki, w bezpośrednim styku z elewacją budynku [...] oraz braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej O. na prace w obrębie wyjścia awaryjnego ze schronu - co zgodnie z powołaną normą stanowi bezwzględną podstawę do wydania decyzji odmownej dla inwestora.
W uzasadnieniu skargi zarzucono zaaprobowanie dokumentacji projektowej niezgodnej z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i z planem miejscowym. Według skarżących projekt jest niezgodny z § 14 ust. 1 i 3 oraz § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Naruszenie to prowadzi do powstania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Polega ono na tym, że w razie realizacji inwestycji, dojazd do nieruchomości przy ul. [...] nie będzie spełniał minimalnych norm, co wyklucza możliwość wydania decyzji pozytywnej. Skarżący podtrzymali twierdzenia dotyczące uchybień dokumentacji projektowej przedstawione w piśmie z dnia 28 stycznia 2018 r. Ich zdaniem obecna droga pożarowa budynku [...] posiada parametry wymagane przez rozporządzenie z dnia 24 lipca 2009 r. bowiem: jest położona w odległości 5-25 metrów od budynku, jest poprowadzona w taki sposób, aby był zapewniony dostęp do: 30 % obwodu zewnętrznego budynku (zgodnie z § 12 ust, 3), na jej trasie nie ma przejazdów niższych od 4,3 m, które mogłyby ograniczyć dostęp wozom strażackim, pomiędzy drogą pożarową wzdłuż ul. [...] i wzdłuż ul. [...], a przedmiotowym budynkiem nie ma stałych obiektów o wysokości wyższej niż 3 m. Zaprojektowane bramy od strony ul. [...] mają stałe ograniczenie od góry (dla rzekomego spełnienia warunku zabudowy pierzejowej) co powoduje, że przejazd ma wysokość zaledwie 2,7 m - uniemożliwia to wjazd bojowych wozów strażackich, czy nawet średniej wielkości samochodów dostawczych i karetki pogotowia. Ponadto jest to niezgodne z § 14 rozporządzenia.
Po wykluczeniu możliwości udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na niedochowanie wymogów bezpieczeństwa pożarowego, skarżący wskazali też na naruszenia norm wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według nich naruszenia te dotyczą braku zaprojektowania miejsc postojowych (co jest wymagane w świetle § 18 ust. 1 rozporządzenia) - jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, brak miejsc postojowych może być zaaprobowany wyjątkowo i tylko wtedy, gdy nie ma możliwości zapewnienia tych miejsc dla nowej inwestycji z uwagi na istniejące warunki lokalne. W niniejszej sprawie inwestor miał możliwość i powinien zapewnić miejsca postojowe w postaci parkingu podziemnego - co dopuszcza obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy (§ 14 ust. 4). Nadto nie spełniono wymogów związanych z nasłonecznieniem pomieszczeń, zawartych w § 13 i 60 rozporządzenia. Jak wynika z części opisowej projektu, projektant usprawiedliwia swoje rozwiązania tym, że planowana zabudowa ma charakter uzupełniający, co miałoby usprawiedliwiać skorzystanie ze zmniejszenia o połowę wymaganego poziomu nasłonecznienia. Projektant ignoruje całkowicie fakt, że inwestycja nie ma charakteru uzupełniającego z uwagi na brak ciągłości pierzei. W efekcie, w sprawie nie jest możliwe zaaprobowanie rozwiązań projektowych, także z uwagi na niedochowanie wymogów zawartych w normach rozporządzenia. Wskazano również na niespełnienie wymogów dotyczących odległości budynków, związanych z ochroną przeciwpożarową, zawartych w § 271 rozporządzenia na skutek ponownego braku wykazania przez projektanta, że planowany budynek może być usytuowany w odległości przewidzianej w powołanej normie, skoro w dokumentacji projektowej nie wykazano, że ściany oddzielenia przeciwpożarowego spełniają wymagania z § 232 rozporządzenia.
Zdaniem skarżących dokumentacja projektowa jest niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach uzasadniania niniejszego zarzutu autor skargi wskazał na konieczność zachowania schronu oraz konieczność zastosowania dachu dwuspadowego, w sytuacji gdy inwestor planuje realizację tarasu. W ramach zarzutów prawnomaterialnych skarżący wskazali na naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego, którego upatrywali w braku przedstawienia przez inwestora zgody wspólnoty mieszkaniowej na prace w obrębie wyjścia ze schronu.
Motywując podniesione zarzuty naruszenia norm prawa procesowego zarzucono naruszenie art. 9 i 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. Wskazywano tu na zbyt krótki bo siedmiodniowy termin do zapoznania się z materiałem dowodowym. Z kolei naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. miało polegać na bezrefleksyjnym, nielogicznym i sprzecznym z materiałem dowodowym przyjęciu stanowiska inwestora, jakoby przy schronie nie będą prowadzone żadne prace budowlane, a realizacja inwestycji nie pozbawi uprawnionych możliwości wykonywania przysługującej im służebności drogowej.
Na koniec uzasadniając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. autor skargi wskazał na bezkrytyczne oparcie decyzji na ekspertyzie stanu technicznego budynku ul. [...] (właściwa numeracja to [...]), oceniając rzeczony dokument jako wewnętrznie sprzeczny, sprzeczny z ekspertyzą z 2002 r., a nadto niejasny, opracowany w sposób niechlujny i niewiarygodny.
Wojewoda Dolnośląski udzielając odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Stanowisko w sprawie zajął też pełnomocnik ustanowiony przez inwestora, który w piśmie z dnia 5 lutego 2019 r. odniósł się do poglądów zawartych w skargach, wnosząc o ich oddalenie.
Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 31 grudnia 2018 r., nr O-757/18 sprostował na wniosek inwestora oczywistą omyłkę pisarską w swojej decyzji z dnia 2 sierpnia 2018 r., nr O-456. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie na rozstrzygnięcie Wojewody postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r., nr DOA.7111.41.2019.PCE uchylił postanowienie organu I instancji. I. z o.o. z siedzibą we W. wywiodła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec oprotestowania skargą wyżej wskazanego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 18 czerwca 2019 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., (sygn. akt VII Sa/Wa 999/19) oddalił skargę. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r., (sygn. akt II OSK 1657/20 oddalił wywiedzioną skargę kasacyjną. W tych okolicznościach tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r. podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.
Na rozprawie pełnomocnicy wspólnoty mieszkaniowej S. oraz M. B. i W. S. podtrzymali skargi i wnioski w nich zawarte. Z kolei pełnomocnik inwestora wniosła o oddalenie skarg względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej przebudowę wyjścia awaryjnego ze schronu.
Sąd postanowił połączyć sprawy ze wszystkich skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skargi są niezasadne, poza twierdzeniami dotyczącymi schronu. Zaskarżone rozstrzygnięcie w zasadniczej części nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i merytorycznie orzekł w sprawie. Orzeczenie drugoinstancyjne zapadło w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mimo, że pośród zarzutów skargi wskazywano także na naruszenie tego przepisu, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, organ II instancji zasadnie orzekł w sposób reformatoryjny. Otóż z całą pewnością organ odwoławczy nie może unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieszczącego się w granicach art. 136 k.p.a., wówczas powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie zależnie od wyników tego postępowania wydać właściwe rozstrzygnięcie.
Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W toku postępowania odwoławczego inwestor zajął stanowisko w sprawie i uzupełnił dokumentację projektową. Wojewoda zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem aktowym oraz składania wniosków i żądań. Uprzedzając dalszą analizę sprawy, już w tym miejscu należy wykluczyć słuszność zarzutu zamieszczonego w jednej ze skarg odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego, bo zaledwie siedmiodniowego, terminu na skorzystanie przez stronę z wynikających z przepisu uprawnień. Otóż siedmiodniowy termin nie jest zdecydowanie terminem zbyt krótkim, jeżeli by brać pod uwagę dotychczasową aktywność czyniącej ten zarzut strony w toku postępowania i wynikającą z tego znajomość akt. Nadto zmiany jakie wprowadził inwestor w projekcie budowlanym w toku postępowania odwoławczego nie są na tyle obszerne aby wymagały wydłużonego czasu do analizy. Uzupełniono bowiem podpisy i oświadczenia, a także zrezygnowano z pewnych robót. Tymczasem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Nadto uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W niniejszej sprawie strona w piśmie procesowym takiej okoliczności nie wykazała. Tym bardziej trudno dociekać jak miałby zostać naruszony omawiany przepis względem innych stron postępowania, na co wskazują skarżący, zaś strony te nie wnoszą w tym zakresie uwag czy żądań.
Przechodząc do istoty sprawy należy mieć na uwadze, że Wojewoda Dolnośląski, w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy orzekł odmiennie niż organ I instancji i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, zatwierdzając też przedłożony projekt budowlany. Podkreślić tu trzeba, iż zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c., przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26).
W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.
Podstawowym zarzutem kierowanym do zaskarżonej decyzji jest udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, której projekt budowlany jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami wskazanych w skargach rozporządzeń. Rolą organu jest sprawdzenie zgodności planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. W razie spełnienia wymagań stawianych inwestorowi przez przepisy prawa materialnego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji pozwolenia na budowę. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 czerwca 2021 r., (sygn. akt II SA/Kr 260/21), ,,Sprawa o pozwolenie na budowę ma precyzyjne wyznaczone granice faktyczne i prawne, a sama decyzja w tej sprawie nosi znamiona aktu związanego - organ jest obowiązany ją wydać, ilekroć stwierdzi spełnienie określonych wymagań", patrz - LEX nr 3210615.
Orzekające w sprawie organy jednomyślnie uznały zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego (nr [...] z 2003 r., poz. [...]). Rzeczony plan dla działki zainwestowania przewiduje funkcję zabudowy mieszkaniowej i usługi centrotwórcze. Sama funkcja nie budzi zastrzeżeń skarżących jednakże wskazując na treść zapisu zamieszczonego w § 27 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego skarżący wykluczają jakoby inwestycja miała charakter zabudowy pierzejowej, niezgodnie z planem dopuszczono realizację tarasu, zaś inwestycja ma polegać także na przebudowie czy likwidacji schronu, który powinien zostać w obecnej formie. Zarówno Prezydent W. jak i Wojewoda Dolnośląski uznali, że inwestycja będzie miała charakter zabudowy pierzejowej, mimo, że nie będzie przylegać do sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył nawet, że z powodu istniejących uwarunkowań terenowych nie jest możliwa taka lokalizacja budynku, gdyż niezbędne jest pozostawienie pasa komunikacyjnego i do obsługi budynku przy ul. [...]. Konieczne jest także pozostawienie bramy przejazdowej. Wobec zapisów planu miejscowego należy uznać, iż organy w sposób właściwy oceniły charakter zabudowy. W istocie sam plan jest też zredagowany w sposób mało czytelny, gdyż nie definiuje pojęcia zabudowy pierzejowej. Wobec treści planu nie można wyprowadzać pojęcia zabudowy pierzejowej z opracowań czy orzecznictwa. Tego rodzaju zabieg prowadzi wprost do wypaczenia czy nadinterpretacji woli uchwałodawcy, który we własnym zakresie kształtuje ład przestrzenny. Mało precyzyjny zapis nie będzie mógł przesądzać o niezgodności inwestycji z planem miejscowym, tym bardziej, co zresztą wykazał inwestor i zaakceptowały to organy, nie ma obiektywnej możliwości wykonania zabudowy pierzejowej w klasycznym rozumieniu ze względu na uwarunkowania wynikające z już istniejącej zabudowy.
Skarżące strony upatrują także naruszeń zapisów planu miejscowego w zaprojektowanym dachu. Przedłożony przez wnioskodawcę projekt budowlany wyczerpuje zapisy planu miejscowego odnośnie kąta nachylenia dachu, wysokości kalenicy, połacie są symetryczne. Istotnie w projekcie uwzględniono jednak taras, przez którego realizację skarżący wskazują na powstanie dachu wielospadowego. Na aprobatę zasługuje stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, który stwierdza, że zapisy planu miejscowego nie zabraniają realizacji tarasu. W tym stanie rzeczy strona zamierzając realizować inwestycję w takim kształcie, który nie jest wykluczony zapisami planu, nie może go naruszyć. Tym bardziej nieuprawniony jest pogląd jakoby realizacja tarasu zmieniała ocenę zaprojektowanego dachu z dwuspadowego jako wielospadowy.
Część zarzutów skarg skupiała się wokół naruszeń regulacji wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W pierwszym rzędzie jako niezasadne należy uznać twierdzenia skarg dotyczące niezachowania odległości między budynkami wskazanej w § 60 rozporządzenia. W przedłożonym łącznie z wnioskiem projekcie budowlanym zagadnienie to zostało poddane gruntownej analizie, a projektant wykazał spełnienie istniejących wymogów. W niniejszej sytuacji mamy do czynienia z inwestycją realizowaną faktycznie w minimalnej odległości od Rynku. Wobec tego trudno nawet podejmować polemikę, że będzie to zabudowa śródmiejska, a skoro tak do względem odległości między budynkami będą mogły być mniejsze.
Podobnie w świetle materiału aktowego nie znajduje potwierdzenia zarzut dotyczący niezapewnienia minimalnego dostępu do światła słonecznego w istniejących budynkach. W aktach administracyjnych zalega opracowanie dotyczące tzw. linijki słońca, z którego wynika zapewnienie minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach sąsiednich. Czas tego nasłonecznienia został zmniejszony, co warunkowane było rodzajem zabudowy istniejącej w centrum W. Zresztą projekt budowlany był w tym względzie uzupełniany, zaś w obecnym kształcie daje on wyczerpujące i jasne odniesienie do poruszanej problematyki zapewnienia dostępu do światła słonecznego.
Także w projekcie budowlanym przeprowadzono analizę zapewnienia minimalnych odległości między budynkami ze względu na obowiązujące przepisy przeciwpożarowe. W projekcie precyzyjnie wyliczono powierzchnię tzw. ścian oddzielenia pożarowego oraz znajdujących się w nich otworów. Wyliczenia te zostały wiernie przetransponowane do decyzji organu II instancji. W świetle sporządzonego opracowania nie można skutecznie wykazywać jakoby planowana inwestycja nie spełniała wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych albo naruszała przepisy przeciwpożarowe. Jeżeli już mowa o ostatnich ze wskazanych przepisów, to zdaniem Sądu, zasadnie Wojewoda Dolnośląski wykazał spełnienie warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych. Ze względu na klasyfikację pożarową obiektu i dostęp służb ratowniczych do frontu budynku nie było konieczności zapewnienia dojazdu przez nieruchomość będącą służebnością. Także i problematyka dotycząca służebności była podnoszona w postępowaniu odwoławczym i w skardze. Trafnie organ II instancji nie dopatrzył się podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na zawisłość sprawy przed sądem powszechnym. Z projektu budowlanego wynika jednak, że został zapewniony dostęp do nieruchomości sąsiednich co wyczerpuje wymagania dla inwestycji wynikające z ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych.
Poruszane w skardze M. B. i W. S. zaaprobowanie projektu budowlanego mimo, że nie przewiduje on miejsc postojowych nie wpływa na ocenę prawidłowości decyzji. Wiadomym jest, że inwestycja jest realizowana w ścisłym centrum miasta. Co do zasada ilość miejsc postojowych powinna być określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Analiza planu uchwalonego dla zainwestowanej nieruchomości wskazuje jednak, że uchwałodawca nie wprowadził regulacji w tym względzie. W tych okolicznościach nie można skutecznie kwestionować decyzji, tym bardziej, że problem miejsc postojowych w centrum W. jest dość poważny i zdaje się z tej właśnie przyczyny podejmując uchwałę z 2003 r. świadomie pominięto uregulowanie tej sprawy.
Co do naruszenia przepisów procedury administracyjnej Sąd nie uznał aby podniesione w tym względzie zarzuty miały uzasadnione podstawy. Jak już sygnalizowano, organ II instancji słusznie orzekł reformatoryjnie w sprawie. Zgromadzono obszerny materiał dowodowy, który został poddany ocenie, czego wyniki zamieszczono w rozważaniach organu znajdujących się w uzasadnieniu decyzji. Skarżący kwestionują rzetelność sporządzonych opracowań czy projektu budowlanego, a nawet zarzucają przyjęcie przez organ w sposób bezrefleksyjny nielogicznego i sprzecznego z materiałem dowodowym stanowiska inwestora. Wiadomym jest, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dodatkowo w przypadku prowadzenia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przepisy prawa materialnego w swoisty sposób kreują rodzaj dokumentów czy opracowań jakie ma przedłożyć wnioskodawca. W tym stanie rzeczy inwestor przedłożył komplet dokumentów sporządzonych przez osoby uprawnione posiadające stosowne uprawnienia i przynależących do właściwego samorządu zawodowego. Skoro osoby takie opierając się o wiedzę i uprawnienia przedkładają stosowne dokumenty, trudno bez wskazania choćby równoważnego opracowania, zarzucać projektowi budowlanemu czy innemu opracowaniu wewnętrzną sprzeczność czy nielogiczność i na tej podstawie deprecjonować wydaną decyzję.
Zauważyć wreszcie należy, że mimo podjęcia się przez Wojewodę Dolnośląskiego merytorycznego rozstrzygnięcia, po uprzednim uchyleniu w całości decyzji Prezydenta W., nie ustrzegł się organ II instancji nieprawidłowości. Postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym. To przyszły inwestor planuje zamierzenie inwestycyjne, oczywiście przy pomocy uprawnionego projektanta, kształtując w ten sposób swoje uprawnienia wynikające z wolności budowlanej.
W niniejszej sprawie inwestor był wzywany przez organ do uzupełnienia projektu we wskazywanym mu zakresie, ale też z własnej inicjatywy zmodyfikował pierwotny wniosek. Zmiany zamiarów inwestora polegały w szczególności na odstąpieniu od przebudowy wyjścia awaryjnego ze schronu. Swoją intencję wnioskodawca przedstawił w odwołaniu. Mimo to Wojewoda Dolnośląski w sentencji decyzji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego m.in. przebudowę wyjścia awaryjnego ze schronu. Jednocześnie na str. 15 uzasadnienia decyzji organ podał, że inwestor stwierdza, że nie są planowane żadne roboty budowlane przy istniejącej budowli ochronnej – schronie. Dalej organ podaje, że w skorygowanym projekcie zarówno na opisanych rysunkach z zakresu projektu zagospodarowania terenu, jak i na rysunkach z części architektoniczno-budowlanej pokazano te wejście w całości. Wobec tego trzeba ocenić, że wydana decyzja jest rozbieżna jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie i uzasadnienie.
Zdaniem Sądu należy podkreślić, że nie budzi wątpliwości, że uzasadnienie powinno być spójne z treścią rozstrzygnięcia danej kwestii procesowej zawartego w sentencji (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 9/07, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl,). Między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji musi istnieć spójność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96, publ.: LEX nr 48694). W przypadku sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2070/97, publ.: LEX nr 48693). Treść rozstrzygnięcia organu stanowi całość - elementy decyzji mają wzajemnie się uzupełniać (rozstrzygnięcie i uzasadnienie), a nie stać względem siebie w opozycji. Decyzja nie powinna wzbudzać u strony wątpliwości względem stanowiska organu, a zgodnie z zasadą przekonywania skłaniać stronę do dobrowolnego wykonania wydanej decyzji. Tak w rozpatrywanym przypadku zaś nie jest. Z tej też przyczyny wobec oczywistej sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przebudowy wyjścia awaryjnego ze schronu. Uchylenie decyzji we wskazanej części wynika też z faktu, że inwestor zmodyfikował w tym zakresie wniosek rezygnując z przebudowy przedmiotowego wyjścia.
Sąd nie uwzględnił zamieszczonego w jednej ze skarg wniosku dotyczącego zobowiązania organu do sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie opinii biegłego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym postępowanie dowodowe zostało ograniczone w znacznym stopniu, zaś w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z całą pewnością prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego polegającego na zleceniu sporządzenia i przedłożenia opinii biegłego byłoby działaniem przekraczającym środki dowodowe wskazane w art. 106 § 3 p.p.s.a.
Mając powiedziane na uwadze orzeczono jak sentencji.
Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji w części o kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczone od skarg wpisy i koszty zastępstwa procesowego w dwóch sprawach, w których strony były reprezentowane przez pełnomocników świadczących zawodowo pomoc prawną.