II SA/Łd 526/22

II SA/Łd 526/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Piotr Mikołajczyk
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 5, 6 i 12, art. 87 ust. 3a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr KO.421.1.2022 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Bełchatów z dnia 9 lutego 2022 roku, nr GN.6725.6.2021. a.bł.
Uzasadnienie
II SA/Łd 526/22
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 14 kwietnia 2022 r. (znak: KO.421.1.2022) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Bełchatów z 9 lutego 2022 r. (znak: GN.6725.6.2021) ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej zbyciem.
Z akt sprawy wynika, że decyzją Wójta Gminy Bełchatów z 9 lutego 2022 r. (znak: GN.6725.6.2021) ustalono M. G. opłatę planistyczną w wysokości 30.390,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina Bełchatów, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,8300 ha w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kałdunach i Dobrzelowie uchwałą Nr LVII/486/2018 Rady Gminy Bełchatów z 27 września 2018 r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 18 października 2018 r., poz. 5392) oraz sprzedażą przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z 2 września 2021 r., Rep. [...]. Jako podstawę prawną organ pierwszej instancji powołał przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 5, 6 i 12, art. 87 ust. 3a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym].
W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. wniosła o zmianę decyzji lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, bowiem w obrębie geodezyjnym [...], gmina Bełchatów, zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania planu przestrzennego w 2018 r., jak i później wskazywano na położenie nieruchomości w jednostce urbanistycznej na terenach rolniczych (od 2018 r. jednostka 6.R - tereny rolnicze, a poprzednio R - tereny rolnicze),
- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa i wymierzenie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie zmieniła swojej powierzchni, ani przeznaczenia, a zarówno przed uchwaleniem planu w 2018 r., jak i wcześniej, w tej jednostce geodezyjnej przewidziane są tereny rolnicze, a skarżąca nie wykonała żadnych czynności, aby przeznaczenie tej nieruchomości zmienić,
- art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wymierzającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanej bez uwzględnienia możliwości wykorzystania nieruchomości w celach innych niż rolnicze przed wejściem w życie planu miejscowego w 2018 r., co miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wadliwego przyjęcia kryteriów wyceny nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego i po jego wejściu, a w konsekwencji błędne określenie wzrostu wartości nieruchomości, który faktycznie nie nastąpił, bowiem przedmiotowa nieruchomość na skutek uchwalenia planu miejscowego nie zmieniła sposobu jej wykorzystania, a sama możliwość wykorzystania jej pod zabudowę jednorodzinną i usługową istniała już wcześniej, a nadto tereny te nadal mogą być wykorzystywane rolniczo.
Według skarżącej wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2018 r. nie doszło do wzrostu wartości spornej nieruchomości, bowiem jeszcze przed uchwaleniem tego planu nieruchomości położone w tym obszarze miały charakter nieruchomości, na których mogła powstawać zabudowa mieszkaniowa. Stan nieruchomości skarżącej, w wyniku ustalenia planu miejscowego nie uległ zmianie pod żadnym względem, dlatego też opłata planistyczna nie powinna zostać wymierzona. Skarżąca zarówno przed uchwaleniem planu miejscowego w 2018 r., jak i obecnie, traktowała działkę jako rolną, o czym świadczy jej powierzchnia 1,8300 ha i także możliwość takiego wykorzystywania zgodnie z uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego. Gdyby skarżąca chciała, aby nieruchomość ta traktowana była jako przeznaczona na cele budowlane, to zapewne przekształciłaby ją w mniejszej działki, aby sprzedać je na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
W ocenie skarżącej nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, bowiem zarówno przed uchwaleniem planu jak i po jego uchwaleniu w 2018 r., aż do chwili jej sprzedaży, przedmiotową nieruchomość stanowiły tereny niezagospodarowane porośnięte zielenią naturalną. Powierzchnia działki wynosząca 1,8300 ha pozostała niezmieniona, wobec czego można stwierdzić, że na skutek samego uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w 2018 r. nie nastąpiła żadna zmiana w jej wykorzystaniu, a sama możliwość wykorzystania pod zabudowę jednorodzinną i usługową istniała już wcześniej, co potwierdza fakt uzyskiwania pozwoleń na budowę przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Według skarżącej opłata jednorazowa nie powinna zostać wymierzona, bowiem działki o powierzchni 1,8300 ha nie są zwyczajowo sprzedawane, jako działki na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale jako nieruchomości rolne. W obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego także nieruchomość ta może być przeznaczona na cele rolne (jak wskazano w decyzji, teren jest w jednostce urbanistycznej 6.R - tereny rolne). Organ nie wykazał, aby nieruchomość sprzedana została cele inne niż rolnicze, które określone były także w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego w tej sprawie materiału dowodowego wynika, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące ustalenie opłaty planistycznej. Uchwałą Nr LVII/486/2018 Rady Gminy Bełchatów z 27 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kałdunach i Dobrzelowie ustalono stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. Następnie M. G. aktem notarialnym z 2 września 2021 r., Rep. [...] sprzedała nieruchomość położoną w obrębie geodezyjnym [...], gm. Bełchatów, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,8300 ha. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia, w którym zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty ww. uchwałą Rady Gminy Bełchatów z 27 września 2018 r. Według obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Bełchatów zatwierdzonego uchwałą Nr V/30/94 Rady Gminy Bełchatów z 2 grudnia 1994 r., przedmiotowa działka położona była w jednostce urbanistycznej R - tereny rolne (potwierdza to zaświadczenie Urzędu Gminy Bełchatów z 9 listopada 2021 r., znak GN.6727.496.2021).
W okresie od 1 stycznia 2004 r. do daty wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Radę Gminy Bełchatów uchwałą Nr LVII/486/2018 z 27 września 2018 r., dla tego terenu nie obowiązywał żaden plan miejscowy. Nieruchomość była niezabudowana, usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie przeważających terenów rolnych i leśnych. Sposób użytkowania działki był zatem tożsamy z przeznaczeniem według poprzednio obowiązującego planu.
Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr LVII/486/2018 Rady Gminy Bełchatów z 27 września 2018 r., działka nr [...] o pow. 1,8300 ha, położona w obrębie [...], uzyskała różnorodne przeznaczenie. Część działki o pow. 4.830 m² znalazła się w jednostce planistycznej 37.MN o podstawowym przeznaczeniu: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Część o pow. 163 m² znalazła się w jednostce planistycznej 14.KDD o podstawowym przeznaczeniu - tereny dróg dojazdowych. Część o pow. 7.852 m² znalazła się w jednostce planistycznej 8.U/P/UC o podstawowym przeznaczeniu - tereny usługowo-produkcyjne, rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m² , wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW , zaś część o pow. 5.725 m² znalazła się w jednostce planistycznej 6.R o podstawowym przeznaczeniu - tereny rolnicze.
Następnie Kolegium podniosło, że podstawę do ustalenia czy nastąpił wzrost wartości spornej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z 17 grudnia 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S..
Do wyceny nieruchomości zarówno według poprzednio obowiązującego planu, jak i faktycznego sposobu użytkowania przed wejście w życie aktualnie obowiązującego planu, rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Ta metoda została również wykorzystana przy szacowaniu wartości części nieruchomości przeznaczonej w aktualnie obowiązującym planie pod budownictwo mieszkaniowe. Natomiast do wyceny pozostałych części nieruchomości, według aktualnie obowiązującego planu, zastosowano metodę porównywania parami. Wybór podejścia, metody i techniki szacowania przedstawiony został w pkt III.2 operatu na str. 16-18. W punkcie tym szczegółowo przedstawiono również etapy składające się na procedurę szacowania nieruchomości wybraną przez rzeczoznawcę metodą, a w kolejnym punktach przedstawiono analizę lokalnego rynku i założenia przyjęte do wyceny.
Następnie organ zauważył, że przedstawiając ogólną charakterystykę wycenianej nieruchomości rzeczoznawca wskazała, że jest ona położona w północnej części gminy Bełchatów. Bezpośredni dojazd zapewnia od strony północnej droga gminna o nawierzchni utwardzonej asfaltem. W otoczeniu znajduje się [...]. Nieruchomość ma [...]. Przed uchwaleniem nowego planu miejscowego grunt usytuowany był na terenach rolnych, natomiast po uchwaleniu aktualnego planu miejscowego częściowo jest usytuowany na obszarze rolnym, obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, obszarze projektowanej drogi oraz na terenach usługowo-produkcyjnych. Badanie rynku nieruchomości niezabudowanych wykazało, iż najbardziej atrakcyjne i najdroższe są działki usytuowane bezpośrednio przy granicy z miastem w otoczeniu rozwijających się osiedli mieszkaniowych (ceny w przedziale 50 - 70 zł/m²). Niższy poziom cen osiągnęły działki zlokalizowane na terenach podmiejskich, ale oddalonych od granicy z miastem (35 - 50 zł/m²). Jeszcze tańsze są działki w średniej odległości od miasta (25 - 35 zł/m²), a najtańsze są działki usytuowane w dalszych sołectwach na obszarach niezabudowanych i mało rozwojowych (poniżej 25 zł/m²). Powyższa analiza dotyczy działek gruntu usytuowanych na terenach zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, dla których uchwalone są plany miejscowe bądź na terenach rozwojowych bez uchwalonego planu miejscowego, ale z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy. Ponadto, jak wskazała rzeczoznawca, na terenie gminy Bełchatów w ostatnim czasie odnotowano kilka transakcji nieruchomościami położonych w obszarze przemysłowo-usługowym (ceny takich gruntów kształtowały się na poziomie 16-18 zł/m²). Na rynku funkcjonuje również segment gruntów, dla których nie ma uchwalonych planów miejscowych i jednocześnie nie ma wydanych decyzji o warunkach zabudowy a w studium uwarunkowań widnieją jako rolne bez prawa zabudowy. Ich ceny osiągnęły bardzo zróżnicowany przedział od 2 do 16 zł/m².
W tabelach na str. nr 20 - 24 operatu szacunkowego rzeczoznawca przedstawiła zestawienia nieruchomości porównawczych. Organ zwrócił, że oczywistym jest przy tym, iż nie ma nieruchomości porównawczych w pełni zbieżnych z nieruchomością porównywaną i zawsze wystąpią pewne różnice ich parametrów.
Analiza cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze rolniczym obejmowała 2 lata wstecz od daty określenia wartości. W tym czasie, na badanym rynku zanotowano ponad 30 umów sprzedaży gruntów o powierzchni zbliżonej do powierzchni nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Rzeczoznawca odrzuciła transakcje o skrajnie niskich cenach i do analizy przyjęła 28 transakcji o cenach od 5,00 zł/m² do 13,80 zł/m².
Analiza cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę przemysłowo-usługową obejmowała 2 lata wstecz od daty określenia wartości. W tym czasie, na badanym rynku zanotowano 4 umowy sprzedaży gruntów o powierzchni zbliżonej do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny i przeznaczonych pod zabudowę przemysłowo-usługową (ceny wahały się od 9,50 zł/m² do 19,20 zł/m²).
Analiza cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych o powierzchni w przedziale 2.000 m² - 5000 m², usytuowanych na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową obejmowała 2 lata wstecz od daty wyceny. W tym czasie, na badanym rynku zanotowano ponad 30 umów sprzedaży gruntów o powierzchni zbliżonej do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Po odrzuceniu transakcje o skrajnie niskich cenach do analizy przyjętych zostało 25 transakcji o cenach od 15,50 zł/m² do 31,50 zł/m².
Analiza cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych usytuowanych na terenie drogowym obejmowała 3 lata wstecz od daty określenia wartości. W tym czasie, na badanym rynku obejmującym teren gminy Bełchatów nie zanotowano, z uwagi na rzadkość tego typu transakcji, żadnej umowy sprzedaży działek wykupionych przez podmiot publiczny na potrzeby przebudowy, poszerzenia dróg oraz urządzenia nowych dróg. Z tego też względu obszar badania rynku rozszerzono do inwestycji drogowych w granicach powiatu bełchatowskiego. Rzeczoznawca odnotował niewielką, ale wystarczająca liczbę transakcji (3 transakcje, w których ceny jednostkowe wynosiły odpowiednio: 12,90 zł/m², 17,30 zł/m² i 9,10 zł/m²).
Aby określić wartość rynkową nieruchomości usytuowanej na terenach rolnych, według faktycznego sposobu użytkowania przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego oraz przeznaczenia w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, rzeczoznawca określiła średnią cenę w grupie nieruchomości porównawczych (8,00 zł/m²) oraz zakres współczynników korygujących w przedziale od 0,625 do 1,725. Otrzymane wartości posłużyły do określenia wielkości współczynników dla określonych wag atrybutów: przydatność rolnicza (30%), lokalizacja szczegółowa (25%), dogodność dojazdu (30%), powierzchnia działki (15%).
Określenie wartość rynkowej nieruchomości przy przeznaczeniu rolnym nastąpiło poprzez pomnożenie średniej ceny w grupie nieruchomości porównawczych i sumy współczynników charakteryzujących przedmiot wyceny na rynku. Dla wycenianej nieruchomości rzeczoznawca przyjęła: przydatność rolnicza - średnia (współczynnik korygujący - 0,188), lokalizacja szczegółowa - słaba (współczynnik korygujący - 0,156), dogodność dojazdu - bardzo dobra (współczynnik korygujący - 0,518), powierzchnia działki - duża (współczynnik korygujący - 0,093). Razem suma współczynników korygujących wynosi 0,955. Cena 1 m² wycenianego gruntu wynosi zatem 7,60 zł (po zaokrągleniu), co wynika z wyliczenia: 8,00 zł x 0,955 = 7,64 zł, a wartość całej nieruchomości (po zaokrągleniu) 139.100,00 zł (7,60 zł/m² x 18.300 m² = 139.080 zł).
Natomiast do określenia wartości rynkowej części nieruchomości usytuowanej na terenach rolnych, według przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie miejscowym, rzeczoznawca określiła średnią cenę w grupie nieruchomości porównawczych (8,00 zł/m²) oraz zakres współczynników korygujących (w przedziale od 0,625 do 1,725). Otrzymane wartości posłużyły do określenia wielkości współczynników dla określonych wcześniej wag atrybutów. Określenie wartości rynkowej nieruchomości nastąpiło w wyniku pomnożenia średniej ceny w grupie nieruchomości porównawczy oraz sumy współczynników charakteryzujących przedmiot wyceny na rynku. Dla wycenianej części nieruchomości rzeczoznawca przyjęła: przydatność rolnicza - średnia (współczynnik korygujący - 0,188), lokalizacja szczegółowa - słaba (współczynnik korygujący - 0,156), dogodność dojazdu - słaba (współczynnik korygujący - 0,188), powierzchnia działki - średnia (współczynnik korygujący - 0,258). Razem suma współczynników korygujących wynosi 0,790. Cena 1 m² wycenianego gruntu wynosi zatem 6,30 zł (po zaokrągleniu), co wynika z wyliczenia: 8,00 zł x 0,790 = 6,32 zł, a wartość tej części nieruchomości, usytuowanej na terenach rolnych według przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie miejscowym, wynosi (po zaokrągleniu) 36.100,00 zł, co wynika z wyliczenia: 6,30 zł/m² x 5.725 m² = 36.067,50 zł.
Do bezpośrednich porównań, do określenia wartości rynkowej części nieruchomości usytuowanej na terenach przeznaczonych pod zabudowę przemysłowo-usługową (według przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie miejscowym) przyjęte zostały cztery nieruchomości, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale 9,50 zł/m² - 19,20 zł/m², a cena średnia wyniosła 15,75 zł/m². Ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych z uwagi na występujące różnice z nieruchomością wycenianą zostały odpowiednio skorygowane o określone poprawki kwotowe. Określona w ten sposób cena jednostkowa 1 m² gruntu tej części nieruchomości wyniosła 13,70 zł, a wartość tej części nieruchomości (po zaokrągleniu) 107.600,00 zł, co wynika z wyliczenia: 13,70 zł/m² x 7.852 m² = 107.574,40 zł.
Do bezpośrednich porównań, do określenia wartości rynkowej części nieruchomości usytuowanej na terenach projektowanej drogi (według przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie miejscowym) przyjęte zostały trzy transakcje nieruchomości. Ceny jednostkowe zawierały się w przedziale 9,10 zł/m² - 17,30 zł/m², a cena średnia wyniosła 13,10 zł/m². Wyróżnione przez rzeczoznawcę cechy rynkowe to: otoczenie (waga 40%), dogodność dojazdu (waga 30%), stopień uzbrojenia (waga 20%), wielkość powierzchni (waga 10%). Ceny transakcyjne ww. nieruchomości porównawczych z uwagi na występujące różnice w stosunku do nieruchomości wycenianej zostały odpowiednio skorygowane o określone poprawki kwotowe. Określona w ten sposób cena jednostkowa 1 m² gruntu części nieruchomości usytuowanej na terenach projektowanej drogi, według przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie miejscowym, wyniosła 9,10 zł, a wartość tej części nieruchomości (po zaokrągleniu) 1.500,00 zł, co wynika z wyliczenia: 9,10 zł/m² x 163 m² = 1.483,30 zł.
Do bezpośrednich porównań, do określenia wartości rynkowej części nieruchomości usytuowanej na terenach przeznaczonych w aktualnie obowiązującym planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, rzeczoznawca określiła średnią cenę w grupie nieruchomości porównawczych (21,20 zł/m²) oraz zakres współczynników korygujących (od 0,731 do 1,392). Otrzymane wartości posłużyły do określenia wartości tej części nieruchomości metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca określiła zakresu współczynników dla poszczególnych cech rynkowych, wyszczególniając: lokalizację ogólną (30%), lokalizację szczegółową (15%), dogodność dojazdu (20%), dostęp do mediów (20%), powierzchnię działki (15%). Dla wycenianej części nieruchomości rzeczoznawca przyjęła: lokalizacja ogólna - średnia (współczynnik korygujący - 0,219), lokalizacja szczegółowa - średnia (współczynnik korygujący - 0,110), dogodność dojazdu - bardzo dobra (współczynnik korygujący - 0,278), dostęp do mediów - średni (współczynnik korygujący - 0,212), powierzchnia działki - średnio duża (współczynnik korygujący - 0,110). Razem suma współczynników korygujących wyniosła 0,929. Wartość rynkową 1 m² przedmiotowej części nieruchomości wynoszącą 19,70 zł (po zaokrągleniu), określono jako iloczyn średniej ceny w grupie nieruchomości porównawczych oraz sumy współczynników charakteryzujących przedmiot wyceny, według wyliczenia: 21,20 zł/m² x 0,929 = 19,69 zł/m², a wartość tej części nieruchomości (po zaokrągleniu) określono na 95.200,00 zł, co wynika z wyliczenia: 19,70 zł/m² x 4.830 m² = 95.151,00 zł.
Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, według przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie miejscowym, określono jako sumę wartości poszczególnych części usytuowanych na obszarach w różnych jednostkach planistycznych. Określona w ten sposób wartość nieruchomości wyniosła 240.400,00 zł (co wynika z wyliczenia: 36.100 zł + 107.600 zł + 1.500 zł + 95.200,00 zł = 240.400,00 zł). Wynikające z wyceny wartości nieruchomości Kolegium uznało za dające podstawę do ustalenia opłaty planistycznej.
W ocenie Kolegium operat szacunkowy z 17 grudnia 2021 r. zawiera wszystkie wynikające z przepisu § 56 rozporządzenia wymagane elementy, jest spójny, logiczny i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. Bełchatów, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,8300 ha, w związku z uchwaleniem planu miejscowego.
Celem dokonanej wyceny nieruchomości było wykazanie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Ze sporządzonego operatu wynika, że wartość ww. nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], wzrosła z tego tytułu o 101.300,00 zł (240.400,00 zł, tj. wartość nieruchomości po wejściu w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego - 139.100,00 zł, tj. wartość nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania przed uprawomocnieniem się aktualnego planu oraz przeznaczenia w poprzednio obowiązującym planie miejscowym). Wartość ta przy 30% stawce daje opłatę planistyczną w wysokości 30.390,00 zł (101.300,00 zł x 30%).
Na koniec tej części rozważań Kolegium zaakcentowało, iż wycena prawidłowo dotyczyła całej nieruchomości, gdyż zmiana przeznaczenia jej części pod różne funkcje ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całości. Strona nie dokonała ewidencyjnego podziału nieruchomości i sprzedała ją jako jedną dużą działkę o różnorodnym przeznaczeniu w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do odwołania Kolegium podniosło, że skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że nieruchomość mogła być wykorzystywana w jakikolwiek inny sposób. W takiej sytuacji zasadne było przyjęcie, że nieruchomość wykorzystywana była rolniczo (takie też jej wykorzystywanie i traktowanie - jako działki rolnej - potwierdza skarżąca w złożonym odwołaniu). Sugerowane zaś przez skarżącą możliwości wykorzystania przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, z uwagi na uzyskiwanie przez właścicieli sąsiednich nieruchomości pozwoleń na budowę, prowadziłaby do hipotetycznych dywagacji, podczas gdy przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania.
W swej skardze M. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 555) [dalej: rozporządzenie], poprzez pominięcie, że dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a od 1 stycznia 2004 r. do 27 września 2018 r. brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości, dlatego można przyjąć, że samo uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęło na potencjalną możliwość wykorzystania nieruchomości, tym bardziej, iż jest to nieruchomość o pow. 1,8300 ha i nie ma ona charakteru nieruchomości, na której wznosi się zabudowę, ale raczej wykorzystuje się ją rolniczo, natomiast w operacie brak jest wyjaśnienia, jak uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego wpłynęło na wzrost ceny, skoro uchwalenie planu nie wpłynęło na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości,
oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez:
- nieprawidłowe przyjęcie przez rzeczoznawcę cen nieruchomości z różnych miejscowości, o różnych powierzchniach, co mogło skutkować przyjęciem nieprawidłowego wzrostu wartości nieruchomości,
- ustalenie, iż nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów obrębu [...] nr działki [...] przed uchwaleniem aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego była niezabudowana i niezagospodarowana i pominięcie, iż w chwili zawarcia umowy sprzedaży, tj. 2 września 2021 r. również była w takim stanie, w związku z czym ustalona cena za metr kwadratowy nieruchomości obejmowała stan na ww. dzień i cena ta nie uległa zmianie w dniu sprzedaży, tym bardziej, iż skarżąca już wcześniej miała oferty kupna tej działki za cenę ok. 200.000 zł,
- nieprawidłowe przyjęcie przez rzeczoznawcę stanu nieruchomości zarówno sprzed dnia wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego oraz niewystarczające ustalenia w przedmiocie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w tym okresie oraz pominięcie braku zmiany zarówno w stanie nieruchomości, jak i w sposobie jej wykorzystania do momentu zawarcia umowy sprzedaży.
Wobec stawianych zarzutów strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie, że brak jest podstaw do wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi doprecyzowano stawiane zarzuty akcentując, że organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji na czym polega bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy ustaleniami przyjętymi w nowym planie, a zmianą wartości nieruchomości. Według skarżącej sama zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowała żadnej zmiany, która miałaby wpłynąć na wartość nieruchomości, gdyż faktyczny sposób wykorzystania terenu przed uchwaleniem planu nie był inny, niż po jego uchwaleniu. Skarżąca podkreśla, że zarówno przed, jak i po uchwaleniu nowego planu na wskazanym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową, wobec czego ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest niezrozumiałe. Ponadto skarżąca podkreśliła, iż mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość nadal ma charakter rolny, nie została podzielona na mniejsze działki budowlane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z mającym w tym względzie zastosowanie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., 329 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że organ wystąpił o rozpoznanie sprawy w rzeczonym trybie, a po doręczeniu tego wniosku strona skarżąca nie wiosła o przeprowadzenie rozprawy, to ziściły się przewidziane w tym przepisie przesłanki. Jak przewiduje przy tym art. 120 ustawy p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od ujętej w art. 10 ustawy p.p.s.a. zasady jawnego rozpoznania spraw.
Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji stwierdzić należy, że wywiedziona skarga jest zasadna, aczkolwiek w zasadniczy sposób z innych powodów niż w niej podniesione.
Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że do ustalenia i wymierzenia opłaty planistycznej, tj. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego z art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2022, poz. 503 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] konieczne jest spełnienie czterech przesłanek. Musi dojść do:
1) uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swoim zakresem nieruchomość strony,
2) zmiany przeznaczenia nieruchomości w porównaniu z zapisami uprzednio obowiązującego planu,
3) sprzedaży nieruchomości po wejściu w życie nowego planu, oraz
4) wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu.
W przedmiotowej sprawie bezsprzecznie i obiektywnie spełnione zostały pierwsze trzy przesłanki. Istotą sporu jest natomiast rozstrzygnięcie, czy wskutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, na mocy którego część działki nr [...] o powierzchni całkowitej 1,8300 ha utraciła dotychczasowe jednorodne przeznaczenie rolne, a uzyskała w poszczególnych fragmentach różnorodne przeznaczenie (częściowo tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, częściowo tereny usługowo-przemysłowe, częściowo tereny dróg dojazdowych, a część pozostała jako nieruchomość rolna), doszło do wzrostu wartości całej nieruchomości. Aby wymierzyć opłatę na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości rynkowej wartości nieruchomości (por. przykładowo wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II OSK 344/15).
Ustalenie przez organ pierwszej instancji tzw. renty planistycznej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, którą przedstawia on w formie operatu szacunkowego, mającego na celu ustalenie różnicy między wartością nieruchomości przed i po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opinia biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) stanowi dowód szczególnego rodzaju, oparty w głównej mierze o specjalistyczną wiedzę biegłego, co jednak nie zwalnia organów administracji publicznej z obowiązku dokonania jego oceny z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zarówno pod kątem formalnym, jak i - w odpowiednim zakresie - materialnym. Nie powinno ulegać wątpliwości, że organ nie może wkraczać w sferę specjalistycznych ocen biegłego rzeczoznawcy, jednak w przypadku powzięcia wątpliwości co do jasności, spójności i logicznej ciągłości operatu może odmówić mu wiarygodności i mocy dowodowej (por. m.in. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., II OSK 3166/17; wyrok NSA z 8 lutego 2019 r., I OSK 773/17) Organ nie jest ściśle związany wyrażoną w operacie szacunkowym opinią rzeczoznawcy. Przyjęcie takiego stanowiska jest niedopuszczalne w świetle ustalonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07).
Zgodnie z art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.
Ogólne zasady wyceny nieruchomości zostały określone w przepisach działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 151 tej ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego lub mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), natomiast wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ustawodawca uregulował w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 555) [dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny lub rozporządzenie wykonawcze]. W ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny).
W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy do wyceny nieruchomości zarówno według poprzednio obowiązującego planu, jak i faktycznego sposobu użytkowania przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego planu, zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Ta metoda została również wykorzystana przy szacowaniu wartości części nieruchomości przeznaczonej w aktualnie obowiązującym planie pod budownictwo mieszkaniowe. Natomiast do wyceny pozostałych części nieruchomości, według aktualnie obowiązującego planu, zastosowano metodę porównywania parami. Wybór podejścia, metody i techniki szacowania przedstawiony został w pkt III.2 operatu na str. 16-18. W punkcie tym szczegółowo przedstawiono również etapy składające się na procedurę szacowania nieruchomości wybraną przez rzeczoznawcę metodą, a w kolejnym punktach przedstawiono analizę lokalnego rynku i założenia przyjęte do wyceny.
Przepis art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami zdefiniowano, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 powoływanego rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).
Szczególnie istotne jest zatem, aby przytoczyć definicje pojęcia "nieruchomości" i "działki", które są kluczowe dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a które to pojęcia ustawodawca wyraźnie rozróżnia. Ustawodawca definiuje "nieruchomość gruntową" jako "grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności" (art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), natomiast "działkę gruntu" jako "niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej" (art. 4 pkt 3 powoływanej ustawy).
W niniejszej sprawie oba pojęcia będą miały tożsamy desygnat, bowiem w ramach nieruchomości gruntowej, której dotyczy sprawa, znajduje się wyłącznie jedna działka.
Działka nr [...] o łącznej powierzchni 1,8300 ha, przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego miała przy tym jednolite przeznaczenie. Była w całości zakwalifikowana jako działka rolna. Po uchwaleniu planu miejscowego uzyskała natomiast różnorodne przeznaczenie. Część działki o pow. 4.830 m2 znalazła się w jednostce planistycznej 37.MN o podstawowym przeznaczeniu: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Część o pow. 163 m2 znalazła się w jednostce planistycznej 14.KDD o podstawowym przeznaczeniu - tereny dróg dojazdowych. Część o pow. 7.852 m2 znalazła się w jednostce planistycznej 8.U/P/UC o podstawowym przeznaczeniu - tereny usługowo-produkcyjne, rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW, zaś część o pow. 5.725 m2 znalazła się w jednostce planistycznej 6.R o podstawowym przeznaczeniu - tereny rolnicze.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób wadliwy. Dokonując wyceny nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo na potrzeby obliczeń po uchwalaniu planu, samowolnie wydzieliła z nieruchomości objętej operatem osobne działki: przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przeznaczoną pod tereny dróg dojazdowych, przeznaczoną pod tereny usługowo-produkcyjne oraz przeznaczoną pod tereny rolnicze, a następnie oszacowała wartości tych nieruchomości traktując je jako samodzielne działki poprzez porównanie cen za 1 m2 działki każdego z rodzajów osobno, odnosząc się do ich wielkości, charakteru, jak również analizując dostęp do drogi publicznej tak wyodrębnionych działek.
Szacując zatem wartość nieruchomości według stanu po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca majątkowy dokonała w istocie czterech oszacowań:
1) ceny 1 m2 działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowa, dla części nieruchomości o powierzchni 4.830 m2,
2) ceny 1 m2 działki przeznaczonej pod tereny dróg dojazdowych, dla części nieruchomości o powierzchni 1.500 m2,
3) ceny 1 m2 działki przeznaczonej pod usługowo-produkcyjne, dla części nieruchomości o powierzchni 7.852 m2,
4) ceny 1 m2 działki przeznaczonej pod tereny rolnicze, dla części nieruchomości o powierzchni 5.725 m2.
Wartość nieruchomości według stanu przed uchwaleniem planu miejscowego została natomiast ustalona poprzez oszacowanie ceny 1 m2 działki przeznaczonej pod tereny rolne, tj. dla całej nieruchomości o powierzchni 1,8300 ha.
W ocenie Sądu, przyjęty przez rzeczoznawcę sposób obliczenia wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego.
Dokonując podstawowej wykładni językowej przepisów dotyczących operatu szacunkowego oraz szacowania wartości nieruchomości, należy dojść do przekonania, że ustawodawca jednoznacznie wiąże ustalenie renty planistycznej ze wzrostem wartości nieruchomości jako całości, nie zaś z wzrostem wartości poszczególnych fragmentów działek wchodzących w jej skład. W przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów materialnych jest szczególnie wyraźne, bowiem w skład nieruchomości wchodzi w istocie wyłącznie jedna działka gruntu. Sąd stoi na stanowisku, że rzeczoznawca nie była uprawniona do szacowania wartości poszczególnych, wyodrębnionych przez siebie, w oparciu o ustalone w planie miejscowym przeznaczenie, działek, a jedynie nieruchomości jako całości (por.m.in. wyrok NSA z 18 października 2016 r., I OSK 3247/14).
Przyjmując podejście porównawcze, czy też metodę porównywania parami rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do określenia wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z powyższym wiąże się wynikający z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego wymóg, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.
Nieruchomości podobne ustawodawca definiuje jako nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na ich wartość (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Punktem odniesienia przy poszukiwaniu przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych jest bez wątpienia nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki wchodzące w jej skład, czy jak w kontrolowanym przypadku wręcz fragmenty powierzchni działki samodzielnie wyodrębnione przez rzeczoznawcę (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2342/12; wyrok NSA z 18 października 2016 r., I OSK 3247/14).
Inaczej rzecz ujmując w ocenie Sądu nie sposób uznać za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej o przeznaczeniu określanym według stanu prawnego obowiązującego po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości przeznaczonych wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czy tylko pod drogi dojazdowe, czy też tylko pod tereny usługowo-produkcyjne lub tylko rolne, a takie właśnie nieruchomości zostały uznane za podobne przez rzeczoznawcę.
W świetle art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości musiał być ustalony bez indywidualnego uwzględnienia funkcji poszczególnych fragmentów działki jakie pełnią te fragmenty po podziale. Wycena dotyczyła bowiem "pierwotnej działki" nr [...], tyle tylko, że po uchwaleniu planu miejscowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się co prawda, że przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie nie tylko gdy dochodzi do zbycia całej nieruchomości objętej ulepszeniem, ale również jej wydzielonej części lub idealnej części określonej jej ułamkiem - udziału (por. np. wyroki NSA z 10 marca 2010 r., II OSK 505/19 i z 14 lutego 2014 r., II OSK 2216/12). Jednak sam przedmiot zbycia, tj. część nieruchomości względnie udział, nie determinuje w żaden sposób przedmiotu wyceny, którym jest "pierwotna nieruchomość" i określona wartość 1 m2 gruntu "ulepszonej planistycznie" nieruchomości traktowanej jako całość.
Reasumując tę część rozważań przede wszystkim stwierdzić należy, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia opłaty od wzrostu wartości wydzielonych części nieruchomości, a tak w rzeczywistości zostało uczynione w niniejszej sprawie. Wynika to wprost z treści rozstrzygnięcia Wójta Gminy Bełchatów ustalającego opłatę od wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni 1,8300 ha, treści operatu szacunkowego, jak i zaskarżonej decyzji utrzymującej decyzję organu pierwszej instancji. Bezsporne jest przy tym, że działka nr [...] ma powierzchnię 1,8300 ha. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości nieruchomości z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy konkretnej nieruchomości istniejącej w dacie wejścia w życie planu. Stąd też brak jest podstaw do ustalania wartości części (fragmentów) nieruchomości i sumowania danych tak uzyskanych. Gmina nie może ustalać opłaty od wzrostu wartości części, fragmentu nieruchomości. Jedynie w sytuacji gdy następuje zbycie, wydzielonej po uchwaleniu planu, części nieruchomości pobierana jest ułamkowa kwota opłaty od wzrostu całej nieruchomości. Taka sytuacja jednakże nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Ponadto wycena fragmentarycznych części nieruchomości nie może być wymierna dla oceny wartości całej nieruchomości. Nawet w sytuacji gdyby zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyła poszczególnych fragmentów nieruchomości, to i tak wycena powinna dotyczyć tej nieruchomości jako całości z uwzględnieniem jej specyfiki. Nie doszło bowiem w praktyce do faktycznego podziału spornej nieruchomości i wyodrębnienia z niej samodzielnych działek o odmiennych funkcjach. Wciąż jest to jedna działka i jako taką należy ją traktować. Stwierdzić przy tym należy, że przeznaczenie jednej nieruchomości pod dwie lub kilka różnych funkcji ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całości. Nie można zatem uznać w sposób uproszczony, że w takiej sytuacji nieruchomość składa się z dwóch (kilku) części o rożnych przeznaczeniach i wartości równej sumie wartości tych części (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 17 maja 2012 r., II SA/Gd 46/12).
Zakwestionować, zdaniem Sądu, należy także fakt wadliwego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości spornej działki w części 5.725 m2 o przeznaczeniu "tereny rolnicze" w nowym planie zagospodarowania, wobec błędnego obliczenia wartości tej części działki. Skoro bowiem organ przyjmuje, że nie wzrosła wartość 5.725 m2 działki nr [...], przeznaczonej pod tereny rolne (a wręcz, jak wynika z operatu zmalała jej wartość), to błędnie uwzględniono i tę część przy ustalaniu ogólnie renty planistycznej.
Jest to tyle istotne, że co do zasady część nieruchomości, której wartość nie wzrosła w wyniku uchwalenia planu w ogóle (tutaj nawet spadła, według wyceny biegłej) nie powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu opłaty planistycznej. Renta planistyczna obliczana jest bowiem tylko i wyłącznie dla takiej nieruchomości, której wartość rynkowa wzrosła bezpośrednio na skutek zmian jej przeznaczenia, spowodowanych uchwaleniem planu czy jego zmiany. Treść przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jednoznaczna i nie powinna budzić wątpliwości. Jeśli zmiany przeznaczenia dotyczą części gruntu, wartość renty oblicza się wyłącznie dla tej części nieruchomości, którą objęta jest zmianą, wynikającą z postanowień planu. Uwzględnienie w jakikolwiek sposób wartości nieruchomości, której przeznaczenie nie zmieniło się po uchwaleniu planu oznacza bezpodstawne obciążenie właściciela obowiązkiem uiszczenia opłaty nienależnej, niewynikającej z normy art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść art. 37 powoływanej ustawy należy odczytywać łącznie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem celu tej regulacji. Renta planistyczna nie jest opłatą od wartości sprzedanej nieruchomości a opłatą z tytułu wzrostu tej wartości wyłącznie spowodowanej zmianą przeznaczenia wynikającą wprost z uchwalenia bądź zmiany planu.
Odwołać się w tym względzie można do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wprost stwierdza się, że "w świetle art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kluczową przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego jest wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą planu. Zatem w sytuacji, kiedy tylko cześć nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym, czy też część działki ewidencyjnej została objęta ustaleniami nowego planu, wzrost wartości nieruchomości może być ustalony tylko dla tej wyodrębnionej funkcjonalnie części. Analogicznie w sytuacji, kiedy dla nieruchomości ustalono więcej niż jedno przeznaczenie np. MN, ZP, a wzrost wartości wystąpił tylko na części nieruchomości przeznaczonej pod MN dopuszczalne jest objęcie wyceną tylko tej części nieruchomości, gdzie nastąpił wzrost wartości nieruchomości uzasadniający zastosowanie instytucji ulepszenia planistycznego. Należy przy tym zaznaczyć, że to organ gminy jest dysponentem roszczenia i decyduje w jakiej części będzie dochodził należności". (por. wyrok NSA z 19 lipca 2022 r., II OSK 2515/19 oraz powołany tam wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r., II OSK 1542/19).
Uwzględnienie w jakikolwiek sposób wartości części nieruchomości, której przeznaczenie nie zmieniło się po uchwaleniu planu, oznaczałoby bezpodstawne obciążenie właściciela obowiązkiem uiszczenia opłaty nienależnej, nie wynikającej z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Łodzi z 25 lipca 2019 r., II SA/Łd 152/19).
Dokonując oszacowania wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca powinien zatem poszukiwać, a następnie przyjąć do porównania transakcje nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a zatem takimi, w ramach których część powierzchni gruntu przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową, część pod drogi, część pod tereny usługowo-produkcyjne i część ma charakter rolny. Naturalnie skoro część nieruchomości nie zmieniała przeznaczenia (tereny rolne) to ta część nie powinna być wliczana do ogólnej wartości nieruchomości. Działka winna być jednak traktowana jako całość i biegła winna wyliczyć wartość całej działki przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu uwzględniając fakt, iż w części jej przeznaczenie nie uległo zmianie, a tym samym tej części nie wliczając do wartości działki.
Kolejną nieścisłością, czy też błędem operatu uznać należy przyjęcie przez biegłego założenia do wyceny poszczególnych fragmentów działek w postaci ustalenia jako jednej z wartości rzutujących na ogólną wartość wydzielonych przez biegłego działek dostępu do drogi publicznej. Biegły w swoich założeniach przedstawionych w operacie przyjął, że poszczególne działki mają zróżnicowaną ocenę z punktu widzenia dostępu do drogi publicznej. Takie założenie opierało się jednak na założeniu, że "działki środkowe", tj. te które biegły wyodrębnił na potrzeby wyceny, opierając się na ich zróżnicowanym przeznaczeniu w planie miejscowym (działki o przeznaczeniu rolnym i usługowo-przemysłowym) nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Takie jednak założenie wynika, jak wskazano powyżej, w praktyce z teoretycznego przyjęcia przez biegłego, iż każdy fragment analizowanej działki stanowi samodzielną całość, mimo, iż w rzeczywistości nie zostały one w żadnym razie geodezyjnie wyodrębnione. Uznanie zatem, że nie mają one faktycznie dostępu do drogi publicznej nie polega na prawdzie, nie znajduje oparcia w rzeczywistości. Ponownie bowiem należy zauważyć, iż skoro biegała winna zbadać nieruchomość jako całość, i faktycznie nie nastąpiło wyodrębnienie geodezyjne poszczególnych działek wskazanych przez biegłą w operacie, to nie można przyjmować, że te teoretycznie wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Takie nieprawidłowe założenie spowodowało nierealistyczne przyjęcie wartości tych wyodrębnionych działek i w następstwie nieruchomości jako całości. Nie sposób bowiem na tym etapie ustalić jak faktycznie w praktyce będą przebiegać ewentualne podziały geodezyjne i które fragmenty obecnej nieruchomości będą, czy też nie, miały dostęp do drogi publicznej. Analizowana działka, także po uchwaleniu planu miejscowego wciąż stanowi jedną nieruchomość i jako taką winna być traktowana.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem prawa materialnego - to jest art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości polegającym na błędnym przyjęciu do porównania cen transakcyjnych nieruchomości, które nie miały przymiotu nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości według jej przeznaczenia po wejściu w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wadliwości operatu nie dostrzegły orzekające w sprawie organy, przez co obciążające go uchybienia zostały recypowane do ich decyzji.
Wadliwa ocena przydatności kluczowego w sprawie dowodu dla ustalenia okoliczności faktycznych determinujących treść rozstrzygnięcia w sprawie skutkowała naruszeniem przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na obecnym etapie postępowania jako przedwczesny ocenić natomiast należy zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero bowiem prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym przede wszystkim pozyskanie spełniającego wymogi prawne operatu szacunkowego pozwoli na stwierdzenie czy w związku uchwaleniem przedmiotowego planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła i co za tym idzie czy zachodzą przesłanki do ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty o jakiej mowa w tym przepisie.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 powoływanej ustawy p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Bełchatów. Uchylenie decyzji organów obu instancji uzasadnione jest potrzeba przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, które nie mogłoby zostać zrealizowane w postępowaniu przed organem odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.
A.BO.