II SA/Wr 764/24

II SA/Wr 764/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 162
art. 12 ust. 5a, ust. 4g
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Referent stażysta Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi S. P. na czynność Wójta Gminy Długołęka w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki stanowiącej 70% odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości wywłaszczonej pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 maja 2023 r. Nr 354/2023, podjętą na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f, art. 11i, art. 12 ust 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162; dalej "u.dr.pub.") oraz art. 21 § 1 pkt 1, art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej zwana "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy D. z dnia 8 września 2022 r., Starosta Powiatu Wrocławskiego zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i podział nieruchomości oraz udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy K. w śladzie ulicy [...] w m. K. – ETAP I wraz z likwidacją kolizji z siecią kanalizacji sanitarnej oraz likwidacją kolizji z siecią elektroenergetyczną". Następnie Starosta wydał w dniu 8 maja 2024 r. decyzję Nr 412/2024, którą w oparciu o art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, 1e i 3, art. 22 i art. 23 u.dr.pub. oraz art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej "u.g.n.") w związku z art. 104 K.p.a.:
1) ustalił odszkodowanie na rzecz S. P. (dalej "skarżący") w wysokości 77 900,00 zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb K. gmina D., która na mocy ww. ostatecznej decyzji 11 maja 2023 r. przeszła na własność Gminy D.;
2) zobowiązał do wypłaty odszkodowania, o którym mowa w pkt. 1 decyzji, Gminę D.
Od powyższej decyzji Wójt Gminy D. wniósł odwołanie.
Pismem z dnia 31 lipca 2024 r. skarżący wskazał złożył wniosek o wypłatę zaliczki w wysokości 70 % kwoty ustalonego odszkodowania. W odpowiedzi na wniosek Wójt pismem z dnia 29 sierpnia 2024 r. odmówił wypłaty wnioskowanej części rekompensaty, stwierdzając, że wykładnia językowa przepisu art. 12 ust. 5a u.dr.pub. wskazuje, iż ust. 4g odnosi się jednoznacznie do decyzji, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Zważywszy na fakt, że decyzji z dnia 11 maja 2023 r., na podstawie której nastąpiło wywłaszczenie działki nr [...], nie został dotychczas nadany rygor natychmiastowej wykonalności, Gmina na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do wypłaty wnioskowanej zaliczki.
Pismem z dnia 17 września 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której zaskarżył czynność Wójta z dnia 29 sierpnia 2024 r. polegającą na odmowie wypłaty zaliczki wynoszącej 70 % ustalonego odszkodowania, zarzucając jej naruszenie:
1) prawa materialnego, tj.:
a) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na nierównym traktowaniu osób objętych decyzjami wywłaszczeniowymi w zakresie prawa do zaliczki a przejawiający się na uznawaniu prawa do zaliczki osobom, którym odebrano jedynie władztwo nad nieruchomością, i odmowie tego prawa osobom, którym własność nieruchomości odebrano definitywnie;
b) art. 12 ust. 5a u.dr.pub. z uwagi na jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osobie uprawnionej do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie przysługuje prawo do zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, iż skoro zaliczka przysługuje osobie, której ograniczono prawo własności (na podstawie nieostatecznej decyzji z rygorem), to tym bardziej przysługuje osobie, której własność odebrano definitywnie;
c) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. 1995 Nr 36, poz. 175; dalej "Konwencja") poprzez jego pomięcie, co doprowadziło do przyjęcia, iż osobie wywłaszczonej nie przysługuje prawo do wypłaty chociażby części odszkodowania w wysokości 70 % ustalonego odszkodowania w momencie, w którym utraciła własność nieruchomości;
d) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego pominięcie, co doprowadziło do przyjęcia, iż pomimo utraty prawa własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego stronie nie przysługuje nawet prawo do zaliczki w wysokości 70 % ustalonego odszkodowania;
2) przepisów postępowania, tj.:
a) art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP z uwagi na odmowę wykonania ciążącego na organie ustawowego obowiązku wypłaty zaliczki w wysokości 70 % ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;
b) art. 8 K.p.a. z uwagi na odstąpienie od zasady pogłębiania zaufania lokalnej społeczności do organu władzy samorządowej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta, uznanie uprawnienia do otrzymania zaliczki w wysokości 70% ustalonego odszkodowania wraz z odsetkami z tytułu opóźnienia lub zwłoki w jej zapłacie, nakazanie organowi wypłaty zaliczki wraz z odsetkami oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 615 zł.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał natomiast, że nie zgadza się z wykładnią art. 12 ust. 5a u.dr.pub. dokonaną przez organ, bowiem:
– jej przyjęcie prowadzi do wniosku, iż nieostateczna decyzja wywłaszczeniowa, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, daje większe uprawnienia w obrębie zabezpieczenia praw majątkowych podmiotu wywłaszczanego niż podmiotowi wywłaszczonemu ostateczną decyzją;
– narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, gdyż osoby niepozbawione prawa własności lecz jedynie ograniczone w posiadaniu nieruchomości (skutek nieostatecznej decyzji wywłaszczeniowej z rygorem natychmiastowej wykonalności) mają większe uprawnienia niż osoba, którą pozbawiono własności (skutek ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej);
– prawidłowa wykładnia przepisu art. 12 ust. 5a u.dr.pub. powinna prowadzić do wniosku, iż uprawnienie do wystąpienia o zaliczkę przysługuje osobie, której nieruchomość staje się z mocy prawa własnością samorządu (ust. 4 art. 12 u.dr.pub.), co następuje z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna;
– pomimo pozbawienia prawa własności i wydania decyzji odszkodowawczej osoba wywłaszczona nie nabywa prawa do choćby części odszkodowania za wywłaszczenie, podczas gdy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszcza wywłaszczenie jedynie za słusznym odszkodowaniem. Tak więc skoro doszło do wywłaszczenia i trwa administracyjny tok weryfikacji decyzji ustalającej odszkodowanie byłemu właścicielowi przysługuje chociażby prawo do zaliczki;
– nie sposób przyjąć, iż racjonalny ustawodawca przyznał prawo do zaliczki wyłącznie tym podmiotom, którym ograniczono prawo własności, pozbawiając tego prawa te podmioty, którym odebrano własność, bowiem użycie zwrotu "organ pierwszej instancji" jednoznacznie świadczy, iż chodzi o decyzję poddaną weryfikacji w administracyjnym toku instancji;
– zawarty w art. 12 ust. 5b u.dr.pub. "bezpiecznik" wskazujący na obowiązek zwrotu zaliczki przewidziany został wyłącznie na wypadek zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, która jest już ostateczna;
– fakt uzyskania przez decyzję wywłaszczeniową przymiotu ostateczności ma ten skutek, że dochodzi do zmiany podmiotu prawa własności do wywłaszczonej nieruchomości, a po stronie byłego właściciela powstaje roszczenie o zapłatę słusznego odszkodowania jak i zaliczki na jego poczet;
– skoro zaliczka na poczet odszkodowania przysługuje wyłącznie podmiotowi ograniczonemu w dysponowaniu prawem własności (skutek nieostatecznej decyzji wywłaszczeniowej z rygorem wykonalności), to stosując argumentację a maiori ad minus, gdy ustawodawca przyznaje uprawnienie do wypłaty zaliczki przy nadal przysługującym prawie własności, to tym bardziej przyznaje je, gdy wnioskujący nie jest już właścicielem nieruchomości;
– pozbawienie dotychczasowego właściciela prawa własności nieruchomości, przy jednoczesnym zaniechaniu wypłacenia zaliczki, jest naruszeniem art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji mówiącym, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując w pierwszej kolejności, że zaskarżona czynność zawiera wyraźne odniesienie i wyjaśnienie regulacji prawnej leżącej u jej podstaw, tj. regulującego zasady wypłaty spornej zaliczki art. 12 ust. 5a u.dr.pub. Celem sformułowanej w tym przepisie instytucji zaliczkowania nie było skonstruowanie generalnego uprawnienia osób wywłaszczanych do szybszego uzyskania części świadczenia odszkodowawczego, lecz wyszczególnienie określonej grupy osób, tj. tych, wobec których w wydanej decyzji wywłaszczeniowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 5a w zw. z ust. 4g u.dr.pub.). To bowiem jedynie te osoby zostały w szczególnych warunkach (szczególnym tempie) pozbawione władztwa nad nieruchomością. Takie rozumienie, tj. oparcie się na literalnym brzmieniu przytoczonej regulacji, znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej do systemu prawnego przytaczany art. 12 ust. 5a u.dr.pub., a mianowicie ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 118; dalej "ustawa wprowadzająca"). Dodatkowo przyjęte stanowisko organu potwierdza stała linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym przywołany w zaskarżonej czynności wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r. (sygn. akt I OSK 3091/15, LEX nr 2444450), jak również wyroki NSA dnia 21 lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2768/15 LEX nr 2336835; sygn. akt I OSK 2801/15, LEX nr 2336836).
W świetle powyższego, organ wskazał, że wysnute przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego sugerujące naruszenie reguł konstytucyjnych, konwencyjnych, ustawowych oraz kodeksowych są chybione. Opierają się one w istocie na wadliwym podejściu do interpretacji art. 12 ust. 5a u.dr.pub., która zgodnie z zamiarem prawodawcy i stałą linią orzeczniczą nie mogłaby nastąpić przy zastosowaniu przytoczonego wnioskowania a fortiori, lecz winna nastąpić zgodnie z właściwszym dla prawa administracyjnego wnioskowaniem a contrario. Jednocześnie, wbrew argumentacji skarżącego, nie sposób uznać, że literalne spojrzenie na art. 12 ust. 5a u.dr.pub. pozbawia wywłaszczonych odszkodowania, narusza prawo do poszanowania mienia lub też prowadzi do zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością ochrony interesu powszechnego a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek. Dokonana zaskarżoną czynnością odmowa w żaden sposób bowiem nie ogranicza uprawnienia skarżącego do uzyskania odszkodowania zgodnie z przyjętymi regułami ustawowymi. Na marginesie organ wskazał, że przytoczony ogólny wydźwięk skargi, mający ukazać pokrzywdzenie skarżącego faktem nieotrzymania zaliczki, wydaje się pozostawać w sprzeczności z faktem, że skarżący zdecydował się wydać nieruchomość w warunkach określonych w art. 18 ust. 1e u.dr.pub., tj. jeszcze przed upływem terminu 30 dni liczonego od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (pkt 2 decyzji z dnia 18 czerwca 2024 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, o której mowa powyżej, obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 150 P.p.s.a., w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była czynność polegająca na odmowie wypłaty zaliczki wynoszącej 70 % odszkodowania ustalonego decyzją z dnia 11 maja 2023 r. za wywłaszczoną pod inwestycję drogową nieruchomość. Podstawę materialnoprawną wypłaty takiej zaliczki stanowią przepisy art. 12 ust. 5a u.dr.pub., zgodnie z którym na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4g u.dr.pub., jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykładnia językowa powyższych przepisów, wskazuje jednoznacznie, że wypłata zaliczki wynoszącej 70 % ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną pod inwestycję drogową nieruchomość jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy decyzji wywłaszczeniowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Słusznie w tym zakresie organ stwierdził, że celem sformułowanej w tym przepisie instytucji zaliczkowania nie było skonstruowanie generalnego uprawnienie osób wywłaszczanych do szybszego uzyskania części świadczenia odszkodowawczego, lecz wyszczególnienie określonej grupy osób, to jest tych, wobec których w wydanej decyzji wywłaszczeniowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 5a w zw. z ust. 4g u.dr.pub.). To bowiem jedynie te osoby zostały w szczególnych warunkach (szczególnym tempie) pozbawione władztwa nad nieruchomością.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w przytoczonym przez organ uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej art. 12 ust. 5a u.dr.pub., jak i w utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisku (wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2768/15, LEX nr 2336835; 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2801/15, LEX nr 2336836). Tak wskazano w uzasadnieniu ustawy wprowadzającej: "Zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna nie następuje jednak fizyczne objęcie nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 ustawy, wydanie nieruchomości i opróżnienie lokali i innych pomieszczeń musi nastąpić w terminie określonym w tej decyzji, który jednak nie może być krótszy niż 120 dni. Zatem rozstrzygnięcia dotyczące odszkodowania następują w czasie, w którym osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania nie została jeszcze pozbawiona faktycznego władztwa nad swoją nieruchomością, a w szczególności nie była jeszcze zmuszona do opróżnienia zajmowanych lokali (także mieszkalnych) i innych pomieszczeń. Jeżeli jednak decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to zgodnie z art. 17 ust. 3 tej ustawy, osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania zobowiązana jest do niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. I musi tego dokonać w sytuacji nie ustalonego jeszcze odszkodowania nie mówiąc już o jego wypłacie. Pozbawiona nieruchomości, na ustalenie odszkodowania musi czekać, aż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna (często jest to długi okres czasu ze względu na opóźnienia w procedurach administracyjnych). Pozbawienie nieruchomości, a także brak środków pieniężnych, które przysługiwały by jej z tytułu odszkodowania powoduje, iż osoby takie znajdują się w niewspółmiernie gorszej sytuacji materialnej. Oprócz aspektu materialnego, nie sposób pominąć również innych negatywnych skutków jak rozgoryczenie zainteresowanych osób, poczucie krzywdy". Jak stwierdził natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2017 r. (sygn. akt I OSK 3091/15, LEX nr 2444450), dla zastosowania art. 12 ust. 5a w zw. z ust. 4g u.dr.pub. nie ma żadnego znaczenia, że decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stanie się następnie ostateczna, lecz jedynie to, czy taki rygor został nadany. Jak już to wyżej wskazano, taki rygor nie został nadany decyzji z dnia z dnia 11 maja 2023 r.
Uwzględniając powyższe rozważania i stan faktyczny sprawy, należało stwierdzić, że ponieważ decyzji wywłaszczeniowej wydanej w stosunku do skarżącego nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, to Gmina nie miała podstaw prawnych do wypłaty wnioskowanej przez skarżącego zaliczki w trybie art. 12 ust. 5a w zw. z ust. 4g u.dr.pub. Tym samym wszystkie zarzuty i żądania skargi należało uznać za nieuzasadnione.
Biorąc pod uwagę powyższe, skargę należało w całości oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.