II SA/WR 763/06

II SA/Wr 763/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Mieczysław Górkiewicz
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152,  art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 140 poz 1481
par. 2 ust. 2 pkt 2 i  ust. 3 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: WSA Mieczysław Górkiewicz NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi D. Spółki Gazownictwa we W. – Zakład Gazowniczy W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 8 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia polegającego na budowie sieci gazociągu niskiego ciśnienia w rejonie ul. P. w W. I. uchyla postanowienie I i II instancji; I. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; II. zasądza zwrot kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej w kwocie 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 lipca 2006 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., dokonując uzgodnienia w sprawie dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci gazociągu niskiego ciśnienia w rejonie ul. P. w W., na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 19 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 3 i 3a pkt 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) i art. 106 § 5 kpa wyraził następujące stanowisko: "1. Dokonać odbudowy chodnika na pełnej szerokości. 2. W projekcie budowlanym przewidzieć odwodnienie wykopów z zasypką, poprzez zastosowanie poprzecznego drenażu i sączka Ø 60 do najbliższej studni kanalizacji deszczowej (w najniższym miejscu wykopu). 3. Powołując się na art. 39 ustawy o drogach publicznych – uzyskać zezwolenie tut. Zarządu na lokalizację projektowanej sieci gazowej w pasie drogowym drogi gminnej (jako urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego). 4. Przed uzyskaniem zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, projekt uwzględniający w/w warunki przedłożyć do uzgodnienia w tut. Zarządzie".
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że zapis dotyczący uzgodnienia projektowanego przebiegu sieci z Zarządem wprowadzono stosownie do unormowań art. 39 ust. 3 i 3a pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a celem ochrony pasa drogowego oraz zapewnienia właściwego jego odwodnienia przewidziano odwodnienie wykopów z zasypką. Organ stwierdził, iż postanowiono jak wyżej po zapoznaniu się z materiałami dołączonymi do wniosku oraz po przeprowadzeniu wizji w terenie.
D. Spółka Gazownictwa we W. – Zakład Gazowniczy W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie w zakresie pkt 1 i 2. Wywodziła, iż inwestycja polegająca na budowie sieci gazociągu niskiego ciśnienia nie powoduje konieczności budowy ani przebudowy drogi i narusza jedynie nawierzchnię istniejącej drogi. Dlatego warunki odbudowy chodnika powinny dotyczyć "przywrócenia poprzedniego stanu użyteczności" przez dokonanie naprawy w tej samej lub podobnej technologii, w zakresie w jakim dokonano uszkodzenia. Strona skarżąca podała, że budowanie odwodnienia wykopu również uważa za postępowanie nieuzasadnione i wręcz niebezpieczne, gdyż ewentualna awaria gazociągu będzie powodować natychmiastowe przenikanie gazu do kanalizacji i studni deszczowych, powodując zagrożenie dla ludzi i mienia.
Postanowieniem z dnia 8 września 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło pkt 1 postanowienia organu I instancji i orzekło w ten sposób, że zobowiązało wnioskodawcę do przywrócenia chodnika do poprzedniego stanu użyteczności, a w pozostałej części utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że określanie w postanowieniu zakresu robót przywracających poprzedni stan chodnika na pełnej jego szerokości należało uznać za niezasadne, bowiem na etapie przygotowań do realizacji inwestycji organ uzgadniający nie może zakładać, że planowane roboty spowodują potrzebę naprawy chodnika na całej jego szerokości.
Zdaniem Kolegium zaskarżone postanowienie w pkt 2 jest zgodne z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481). Wskazując, iż w przepisie tym stwierdzono, że organ określa zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności pasa drogowego, organ wywiódł, że pod pojęciem przywrócenia poprzedniego stanu użyteczności pasa drogowego należy rozumieć nie tylko doprowadzenie do stanu poprzedniego poprzez dokonanie naprawy pasa drogowego nad jego powierzchnią, ale także pod jego powierzchnią. Dlatego, w opinii organu odwoławczego, określenie inwestorowi warunku wykonania odwodnienia jest zasadne, bowiem realizacja tegoż odwodnienia, jako zabezpieczenia przed zapadaniem się gruntu, mieści się w zakresie robót przywracających stan użyteczności pasa drogowego.
Na powyższe postanowienie D. Spółka Gazownictwa we W. – Zakład Gazowniczy W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Kwestionując ten akt administracyjny w części utrzymującej w mocy pkt 2 postanowienia organu I instancji, strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca spółka postanowieniu temu zarzuciła naruszenie przepisów:
1. prawa materialnego, to jest § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, poprzez przyjęcie, że budowa odwodnienia wykopów z zasypką, przez zastosowanie poprzecznego drenażu i sączka Ø 60 do najbliższej studni kanalizacji deszczowej stanowi działanie mieszczące się w pojęciu robót przywracających poprzedni stan użyteczności w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy;
2. prawa procesowego, to jest art. 77 i art. 86 kpa, poprzez nie wyjaśnienie przed ostatecznym rozstrzygnięciem istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy faktu konieczności zastosowania w rozpatrywanej sprawie w ramach przywracania poprzedniego stanu użyteczności pasa drogowego technologii odwodnienia wskazanej w zaskarżonym postanowieniu.
W uzasadnieniu skargi podtrzymując argumentację zawartą w zażaleniu wniesionym na postanowienie organu I instancji wywodzono, że budowa odwodnienia wykopu jest elementem nowym, którego przed naruszeniem pasa jezdnie nie było, a do którego budowy zobowiązuje skarżącego zarządca drogi. Zarzucono, że organ nakładając obowiązek wykonania odwodnienia nie wskazał w żaden sposób, iż w rozpatrywanej sprawie istnieje konieczność wykonania odwodnienia na gruntach objętych inwestycją. Zdaniem strony skarżącej na etapie przygotowania inwestycji zarządca drogi nie może zakładać, że planowane roboty będą wymagały budowy odwodnienia. Skarżąca Spółka podkreśliła, iż ten tok rozumowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało w przypadku prac dotyczących odbudowy chodnika. Podnosząc, iż żaden z zarządców dróg w wydawanych warunkach umieszczenia w pasie drogowym sieci gazowych nie nakładał obowiązku odwodnienia wykopów poprzez zastosowanie poprzecznego drenażu i sączka Ø 60 do najbliższej studni kanalizacji deszczowej, strona skarżąca zaznaczyła, że technologia budowy sieci gazowych nie przewiduje budowy drenażu. Podkreśliła, iż w myśl § 9 pkt 3 i pkt 6.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 97, poz. 1055), w strefie kontrolowanej nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację sieci gazowej. Strefa kontrolowana jest obszarem po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu i dla sieci niskiego oraz średniego ciśnienia wynosi 1 m. Eksploatator sieci gazowej ma obowiązek podjęcia czynności w celu zapobieżenia działaniom mogącym mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację sieci gazowej. Z punktu widzenia strony skarżącej drenaż może być przyczyną, w sytuacji awaryjnej, bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i mienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy określając stosownie do § 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481) warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności, a wśród nich zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności, organ uzgadniający mógł nałożyć na inwestora obowiązek wykonania odwodnienia poprzez zastosowanie poprzecznego drenażu i sączka Ø 60 do najbliższej studni kanalizacji deszczowej, jako zabezpieczenia przed zapadaniem się gruntu.
D. Spółka Gazownictwa we W. – Zakład Gazowniczy W. zarzuciła, że organ administracyjny nakładając obowiązek wykonania odwodnienia nie wskazał w żaden sposób, iż w rozpatrywanej sprawie istnieje konieczność wykonania odwodnienia na gruntach objętych inwestycją. Zdaniem strony skarżącej na etapie przygotowania inwestycji zarządca drogi nie może zakładać, że planowane roboty będą wymagały budowy odwodnienia. Skarżąca Spółka podkreśliła, iż ten tok rozumowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało w przypadku prac dotyczących odbudowy chodnika. Podnosząc, iż żaden z zarządców dróg w wydawanych warunkach umieszczenia w pasie drogowym sieci gazowych nie nakładał obowiązku odwodnienia wykopów poprzez zastosowanie poprzecznego drenażu i sączka Ø 60 do najbliższej studni kanalizacji deszczowej, strona skarżąca zaznaczyła, że technologia budowy sieci gazowych nie przewiduje budowy drenażu. Podkreśliła, iż w myśl § 9 pkt 3 i pkt 6.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 97, poz. 1055), w strefie kontrolowanej nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację sieci gazowej. Strefa kontrolowana jest obszarem po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu i dla sieci niskiego i średniego ciśnienia wynosi 1 m. Eksploatator sieci gazowej ma obowiązek podjęcia czynności w celu zapobieżenia działaniom mogącym mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację sieci gazowej. Z punktu widzenia strony skarżącej drenaż może być przyczyną, w sytuacji awaryjnej, bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i mienia.
Zgodzić się można ze stanowiskiem organu odwoławczego, że pod pojęciem przywrócenia poprzedniego stanu użyteczności pasa drogowego należy rozumieć nie tylko doprowadzenie do stanu poprzedniego poprzez dokonanie naprawy pasa drogowego nad jego powierzchnią, a właściwie na jego powierzchni, ale także pod jego powierzchnią, gdyż stan pod powierzchnią pasa drogowego ma również wpływ na stan jego użyteczności. Dlatego – co do zasady – określenie inwestorowi warunku wykonania odwodnienia na podstawie przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego jest możliwe, bowiem realizacja odwodnienia, jako zabezpieczenia przed zapadaniem się gruntu, mieści się w zakresie robót przywracających stan użyteczności pasa drogowego, jednak może to mieć miejsce tylko wówczas, gdy będzie to uzasadnione z technicznego punktu widzenia. Tymczasem analiza motywów zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy w realiach niniejszej sprawy wykonanie takiego odwodnienia jest rzeczywiście uzasadnione, czy też – jak twierdzi strona skarżąca – nie tylko nie jest uzasadnione, ale może być wręcz szkodliwe, niosąc zagrożenie – w sytuacji awaryjnej – bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i mienia.
Zauważyć wypada, że organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w istocie w ogóle nie uzasadnił potrzeby dokonania wspomnianego odwodnienia w sposób przez siebie określony. Stwierdzenie, iż uczyniono tak "celem ochrony pasa drogowego oraz zapewnienia właściwego jego odwodnienia", jest zbyt ogólne, by na jego podstawie można ocenić, czy nałożony warunek jest niezbędny do prawidłowego przywrócenia stanu użyteczności pasa drogowego. Tym bardziej nie uzasadnia ono, że odwodnienie powinno być dokonane poprzez zastosowanie poprzecznego drenażu i sączka Ø 60 do najbliższej studni kanalizacji deszczowej.
Organ odwoławczy w motywach swojego postanowienia również nie wyjaśnił należycie powyższych kwestii. Przywołane wyżej stanowisko organu II instancji, że pod pojęciem przywrócenia poprzedniego stanu użyteczności pasa drogowego należy rozumieć nie tylko doprowadzenie do stanu poprzedniego poprzez dokonanie naprawy pasa drogowego nad jego powierzchnią, ale także pod jego powierzchnią i dlatego realizacja odwodnienia, jako zabezpieczenia przed zapadaniem się gruntu, mieści się w zakresie robót przywracających stan użyteczności pasa drogowego, chociaż – jak już wyżej stwierdzono – co do zasady może być uznane za słuszne, nie jest wystarczające do oceny, czy omawiany warunek w realiach tej konkretnej sprawy jest uzasadniony.
W toku postępowania sądowego strona skarżąca przedłożyła opinię – raport w przedmiocie oceny warunków technicznych i prawnych wykonywania sieci gazowych w świetle wymogów odwodnienia drogi, sporządzoną przez dra inż. W.S. z Instytutu Inżynierii Lądowej Politechniki W. po wydaniu zaskarżonego postanowienia. W opracowaniu tym przedstawiono w szczególności szereg uwag krytycznych pod adresem nałożonego na stronę skarżącą obowiązku wykonania przedmiotowego odwodnienia, uzasadniając je względami technicznymi. Powyższe opracowanie, jako sporządzone po podjęciu zaskarżonego postanowienia, nie było oczywiście znane organom administracyjnym orzekającym w niniejszej sprawie, niemniej jednak poruszane w tym opracowaniu kwestie techniczne nie były w istocie przez te organy w ogóle rozważane. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono żadnych dowodów, aby kwestie te wyjaśnić. Tak więc chociaż wymienione wyżej opracowanie nie było znane organom i nie mogło być przez nie brane pod uwagę, to jednak świadczy ono o tym, iż faktycznie istnieją poważne wątpliwości, uzasadnione z technicznego punktu widzenia, co do zasadności nałożenia wspomnianego obowiązku w realiach niniejszej sprawy, przy czym wątpliwości tych nie wyjaśniono w należyty sposób w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kontrolowanych postanowień.
W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe postanowienia te, jako naruszające obowiązujące przepisy prawa, należało wyeliminować z obrotu prawnego.
Obowiązkiem organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jest wydanie zgodnych z prawem materialnym i procesowym, należycie uzasadnionych aktów administracyjnych, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, zebranym w taki sposób, aby była możliwa ewentualna kontrola ich zgodności z prawem. Konieczne jest prawidłowe, wyraźne i jednoznaczne uzasadnienie konieczności wykonania przez inwestora nakładanych na niego obowiązków.
W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.