II SA/Wr 762/23

II SA/Wr 762/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 33 par. 2 pkt 5,  art. 34 par. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2023 r. 899/2023 w przedmiocie oddalenia zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
M. S. i R. O. pismem datowanym na 5 maja 2023 r. skierowali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w związku z tytułami wykonawczymi nr [...] i nr [...]. Jako podstawę zarzutu wskazali art. 33 §2 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podnosząc wypełnienie obowiązku (w postaci przedłożenia protokołu z kontroli przewodów kominowych), i prosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem nr 1192/2023 z dnia 16 czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (dalej PINB) oddalił zarzut M. S. oraz R. O. w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław – Fabryczna na podstawie tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych nr [...] i [...] z 21 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 862/2020 z 24 września 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB nr 1460/2020 z 9 lipca 2020 r. o nałożeniu grzywien w celu przymuszenia. Postępowanie sądowe (najpierw przed WSA we Wrocławiu a następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sygn. akt II OSK 2028/21) przyniosło oddalenie skargi. Celem nałożenia grzywien w celu przymuszenia w wysokości po 10 000 zł na osobę było przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym związanym z nieruchomością przy ul. [...] we W. (znajdującym się na niej budynkiem mieszkalnym), polegającego na przeprowadzeniu kontroli przewodów kominowych wraz z protokołem oraz sporządzeniu ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny stropu nad pomieszczeniem lokalu nr [...] – odnoszącej się do stanu konstrukcji stropu, izolacji, odwodnienia tarasu, przyczyn zalewania pomieszczenia usytuowanego pod tarasem. Opracowaniem należało objąć także wentylację pomieszczeń budynku z urządzeniami gazowymi oraz pomieszczeń, które powinny posiadać wentylację, załączając inwentaryzacje przewodów kominowych. Termin wyznaczony postanowieniem o nałożeniu grzywien upłynął 31 sierpnia 2020 r., jednak obowiązek o charakterze niepieniężnym nie został wykonany, zaś grzywny nie zostały zapłacone. W rezultacie, w dniu 24 kwietnia 2023 r. PINB wystawił na skarżących tytuły wykonawcze stosowany w egzekucji należności pieniężnych nr [...] i nr [...], w którym wskazał należności z tytułu grzywien w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł oraz wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław – Fabryczna o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Grzywny zostały uiszczone.
Pismem z dnia 15 maja 2023 r. organ administracji skarbowej przekazał zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów nr [...] i [...], którego podstawą jest wygaśnięcie obowiązków o charakterze pieniężnym wobec wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Po przedstawieniu adekwatnych regulacji prawnych (art. 33 u.p.e.a.) PINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, postanowienia, z których wynikają obowiązki są prawomocne, a do dnia przygotowania postanowienia organ nie otrzymał kompletu właściwie wykonanych dokumentów, które świadczyłyby o wypełnieniu obowiązku. Sprecyzował, że nadal brakuje prawidłowo wykonanego protokołu z kontroli przewodów kominowych w budynku, który spełniałby wymagania stawiane takiemu dokumentowi.
We wniesionym zażaleniu zarzucono, że organ wszczął postępowanie egzekucyjne wyłącznie wobec zażalających się, gdy powinien je wszcząć wobec wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Ponadto obowiązek został wykonany wyłącznie ich staraniem. Zażalący się podkreślają, że zostały wykonane stosowne ekspertyzy i została wykonana kontrola przewodów kominowych, a PINB bezpodstawnie kwestionuje protokół nr [...] z 19 sierpnia 2020 r. podpisany przez mistrza kominiarskiego K. S. Zażalający się podnoszą, że nie rozumieją przyczyn nieakceptowania przez organ kontroli przewodów kominowych. Wskazują, że pisma nawiązujące do nieprawidłowości protokołu kierowano wyłącznie do nich (z pominięciem pozostałych współwłaścicieli), a ponadto w dacie wykonania protokołu nie obowiązywały przepisy nakładające na osoby dokonującej przeglądów w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego sporządzenia protokołu według ścisłego wzoru.
Postanowieniem nr 899/2023 z dnia 28 września 2023 r. DWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że nie mamy do czynienia z wygaśnięciem obowiązku podlegającego egzekucji, ponieważ wygaśnięciem obowiązku byłaby sytuacja, w której umorzono by grzywnę w celu przymuszenia w rezultacie wykonania obowiązku, co jednak w sprawie nie nastąpiło. Kwestia wszczęcia postępowania w stosunku do pozostałych osób zobowiązanych nie stanowi kwestii rozpatrywanej na skutek wniesionego zarzutu do tytułu wykonawczego. Pozostały opis stanu faktycznego sprawy związanej ze stanem technicznym przedmiotowej nieruchomości nie miał znaczenia przy rozpoznawaniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to znaczy art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności tego, że: 1) wykonano nałożone obowiązki, 2) złożono wniosek o umorzenie grzywien, który nie został rozpatrzony. Skarżąca zwróciła się o uchylenie wydanych w sprawie postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty stwierdziła, że przedłożyła żądane ekspertyzy techniczne, złożyła wyjaśnienia, zaś w dniu 19 sierpnia 2020 r. w budynku przeprowadzono kontrolę przewodów kominowych. Ze wskazanej kontroli przedłożyła protokół nr [...] z dnia 19 sierpnia 2020 r. Skarżąca podtrzymuje stanowisko, ze obowiązek został wykonany w 2020 r. Uważa także, że do dnia wszczęcia egzekucji nie zostało wydane postanowienie (w odpowiedzi na wniosek złożony 31 października 2020 r.) odmawiające umorzenia grzywien celem przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie pozostając przy wcześniejszej argumentacji.
W piśmie datowanym na 29 lutego 2024 r. skarżąca zwraca uwagę, że w aktach sprawy brakuje wniosku o umorzenie grzywien z dnia 30 października 2019 r., a wniosek ten nie został przez organ rozpatrzony. Pozbawiło to skarżącą możliwości wykazania, że wykonano obowiązek. Zwraca także uwagę skarżąca, że w aktach sprawy brak protokołu nr [...] okresowej kontroli przewodów kominowych, gdy tymczasem PINB dysponował tym dokumentem. W jej ocenie wszystkie nałożone obowiązki zostały wykonane do 31 grudnia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się nieusprawiedliwiona.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie PINB o oddaleniu zgłoszonego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Materialnoprawną podstawę wydanego orzeczenia administracyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479), dalej u.p.e.a., w szczególności art. 34§2 pkt 1 w związku z art. 33§2 pkt 5. Przepis art. 34 § 2 pkt 1 stanowi: wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Z kolei art. 33 § 2 enumeruje podstawy zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.
Zgodnie z art. 33§1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Z tego prawa skorzystała skarżąca, wskazując jako podstawę zarzutu egzekucyjnego wygaśnięcie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.). W jej ocenie obowiązek o charakterze pieniężnym wygasł wskutek wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Przepis art. 33 §5 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych. Tego terminu dochowano w świetle akt sprawy, i jest to okoliczność niesporna.
Relewantny w sprawie obowiązek o charakterze pieniężnym to uiszczenie grzywien. Obowiązek o charakterze niepieniężnym, którego niezrealizowanie doprowadziło do nałożenia grzywien w celu przymuszenia to przeprowadzenie kontroli przewodów kominowych wraz z protokołem oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny stropu nad pomieszczeniem lokalu nr [...] – odnoszącej się do stanu konstrukcji stropu, izolacji, odwodnienia tarasu, przyczyn zalewania pomieszczenia usytuowanego pod tarasem (decyzja PINB nr 573/2019 z dnia 25 marca 2019 r.). W ocenie organów do wykonania obowiązków nie doszło, ponieważ nie przedstawiono właściwych dokumentów – brakuje prawidłowo wykonanego protokołu z kontroli przewodów kominowych w budynku. Zdaniem skarżącej przedłożony protokół z dnia 19 sierpnia 2020 r. jest wystarczający, zaś przepisy nie precyzją dokładnie formy i treści tego dokumentu.
Trzeba przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 2028/21) uwzględnił skargę kasacyjną organu na wyrok Sądu Wojewódzkiego (sygn. akt II SA/Wr 542/20) i przesądził o pozostawieniu w obrocie prawnym postanowienia DWINB nr 862/2020 z dnia 24 września 2020 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Konsekwencją tych faktów prawnych są tytuły wykonawcze nr [...] i nr [...], a następnie wyegzekwowanie wskazanych kwot pieniężnych.
Według art. 33§4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. W realiach sprawy sprowadza się to twierdzenia skarżącej, że doszło do wykonania obowiązku niepieniężnego, co ma powodować wygaśnięcie obowiązku pieniężnego. Spór ogniskuje się na przedłożonym przez skarżących dokumencie - opinii "kominiarskiej", która według organów nadzoru budowlanego nie spełnia wymogów prawnych.
W pierwszej kolejności należy zatem zweryfikować ocenę organu.
Według art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). W trakcie kontroli należy dokonać sprawdzenia wykonania zaleceń z poprzedniej kontroli (art. 62 ust. 1a). Kontrolę stanu technicznego przewodów kominowych, o której mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c, powinny przeprowadzać: osoby posiadające kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim - w odniesieniu do przewodów dymowych oraz grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych; osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności - w odniesieniu do przewodów kominowych, o których mowa w pkt 1, oraz do kominów przemysłowych, kominów wolno stojących oraz kominów lub przewodów kominowych, w których ciąg kominowy jest wymuszony pracą urządzeń mechanicznych (art. 62 ust. 6 pkt 1 i 2). Kontrolę obiektu budowlanego, w tym kontrole przewodów kominowych winien wieńczyć protokół, na co literalnie wskazuje art. 64 ust. 3 Prawa budowlanego.
O kontrolach okresowych budynków mieszkalnych stanowi także Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, w §4 ust. 4 precyzując treść protokołów sporządzanych w wyniku kontroli okresowych (określenie stanu technicznego elementów objętych kontrolą, określenie rozmiarów zużycia lub uszkodzenia, określenie zakresu robót i kolejności ich wykonywania, metod i środków użytkowania elementów budynku narażonych na szkodliwe oddziaływania, zakresu nie wykonanych robót wcześniej zaleconych do realizacji). Z dniem 19 września 2020 r. wszedł w życie art. 62a Prawa budowlanego precyzujący treść protokołu kontroli okresowej.
Dokument z 19 sierpnia 2020 r. podpisany przez mistrza kominiarskiego, na który powołuje się skarżąca, zatytułowany jest jako "opinia". Zawiera stwierdzenie pewnych faktów (zakrycie kominów blachą, rysunkowa inwentaryzacja kominów) i formułuje zalecenie (wykonanie otworów). W piśmie z dnia 24 listopada 2020 r. PINB informuje szczegółowo, dlaczego przedłożony dokument nie spełnia wymogów, wskazując elementy, które powinien obejmować. W korespondencji do organu datowanej na 18 grudnia 2020 r. skarżąca polemizuje z organem co do treści protokołu "kominiarskiego" i wskazuje, że z dokumentów nie wynika zły stan instalacji. Pismem datowanym na 29 grudnia 2020 r. PINB ponownie informuje o potrzebie przedłożenia protokołu kominiarskiego, akcentując, ze przedłożona opinia kominiarska nie może go zastąpić. Następnie, pismem z dnia 24 stycznia 2021 r. skarżąca informuje, że to nie ona, a firmy kominiarskie tworzą protokoły, na co organ odpowiada pismem z dnia 3 marca 2021 r. pozostając przy uprzedniej argumentacji i wyjaśnieniach.
Zdaniem Sądu, w świetle przywołanych przepisów prawnych nie można przypisać dokumentowi - opinii kominiarskiej z 19 sierpnia 2020 r. koniecznych znamion protokołu z kontroli przewodów kominowych. Informacje podawane przez organ na temat wymaganego kształtu takiego dokumentu są jasne, czytelne, i koherentne ze wskazanymi przepisami prawnymi. Sąd uwzględnił, że po dniu sporządzenia przedmiotowego dokumentu, z dniem 19 września 2020 r. weszła w życie nowela do Prawa budowlanego (art. 62a), uszczegóławiająca treść protokołu z kontroli technicznej, jednak i w świetle wcześniejszego, adekwatnego stanu prawnego twierdzenia skarżących nie mają oparcia. Tylko ubocznie można jeszcze uwypuklić, że nie tylko treść, ale i sam tytuł dokumentu: "opinia" nie jest tożsamy z wymaganym przez ustawodawcę stanowiskiem kominiarskim w formie protokołu. Dlatego w perspektywie akt sprawy nie można przyjąć, że obowiązek niepieniężny został wykonany, i ocena organów w tym zakresie jest trafna. Brak wykonania obowiązku niepieniężnego czyni bezzasadnym zarzut egzekucyjny celujący w prawidłowość obowiązku pieniężnego. Reasumując, nie można przyjąć, wbrew temu co twierdzi skarżąca, że wykonano obowiązki nałożone decyzją, w związku z czym Sąd nie dopatrzył się, aby organ nie wyjaśnił w tym względzie okoliczności dla sprawy istotnych. Brak też argumentów aby przyjąć, że organ uchybił zasadzie zaufania, bezstronności i równego traktowania, jak też innym przepisom procedury administracyjnej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniosek o umorzenie grzywien, o którym mowa w skardze, trzeba widzieć w świetle wskazanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz ustaleń organów związanych z oceną przedłożonego przez skarżących dokumentu "kominiarskiego". Jak stanowi art. 125 u.p.e.a, który to przepis powołują skarżący, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z sytuacją wskazaną w hipotezie przepisu nie mamy do czynienia, ponieważ obowiązek określony w tytule wykonawczym wykonany nie został, mając na względzie najpierw "pierwotny" obowiązek niepieniężny, a następnie, wskutek braku jego realizacji, egzekucję grzywny. Stąd nie można przyjąć, jak uważa skarżąca, aby zaktualizowało się jej prawo do umorzenia grzywien. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 listopada 2023 r. (sygn. akt II GZ 420/23), skoro z akt sprawy nie wynika, że nałożona na stronę grzywna została umorzona, to zgodnie z art. 125 u.p.e.a., oznacza to, że nie zostały wyeliminowane wynikające z tego postanowienia skutki prawne i określone konsekwencje dla sfery praw i obowiązków strony. W tym świetle dodatkowe uwagi wniesione przez skarżącą w piśmie z dnia 29 lutego 2024 r. nie mogły wywrzeć pożądanego przez nią skutku, podobnie jak artykułowane wcześniej relacje sąsiedzkie, też w kontekście ewentualnych działań organów administracji wobec odrębnych podmiotów prawa.
Z podanych powodów Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.