II SA/Wr 760/23

II SA/Wr 760/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 293/24 - Postanowienie NSA z 2024-06-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi H. L. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2023 r. nr 917/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, DWINB), zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 października 2023 r. (nr 917/2023), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez H. K. (dalej: skarżąca) odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Głogowie (dalej: PINB) z dnia 31 marca 2022 r. (nr 04/22) nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości K., na działce nr [...] (obecnie dz. Nr [...]), obręb [...], jedn. ew. gmina K.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że opisana decyzja PINB z dnia 31 marca 2022 r., skierowana do skarżącej na podany przez nią adres, którym posługuje się także aktualnie, została skutecznie doręczona w ramach trybu przewidzianego w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w następstwie dwukrotnego jej awizowania: w dniu 1 kwietnia 2022 r. oraz 11 kwietnia 2022 r.
Wraz ze złożonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. odwołaniem od wskazanej decyzji, skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do jej wniesienia, argumentując, że decyzja PINB nigdy nie została jej doręczona. Wyjaśniła, że nie kojarzy, aby w okresie od marca do kwietnia 2022 r. pozostawione zostały w skrzynce pocztowej awiza. Skarżąca wskazała ponadto, że nie otrzymała pouczeń wynikających z art. 10 k.p.a., które dałyby jej wiedzę o toczącym się postępowaniu. O wydanej decyzji dowiedziała się z tytułu wykonawczego doręczonego w dniu 14 sierpnia 2023 r.
Organ odwoławczy, odmawiając przywrócenia terminu, wyjaśnił, że skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Samo bowiem powołanie się na rzekomy brak doręczenia decyzji, wynikający z braku świadomości jej wydania, nie świadczy o tym, aby zaistniały przesłanki określone w art. 58 k.p.a. W ocenie DWINB, okoliczność doręczenia decyzji w trybie zastępczym oraz brak innych dowodów uprawdopodobniających, że przesyłka nie została awizowana, świadczą o tym, iż skarżąca nie dochowała należytej staranności w celu uniknięcia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Wynika to z tego, że będąc świadomą, iż toczy się postępowanie z uwagi na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją DWINB z dnia 3 grudnia 2021 r. (nr 1290/2021), skarżąca nie odbierała kolejnych korespondencji, pomimo kierowania jej na właściwy adres.
W skardze do tutejszego Sądu, wnosząc o jej uwzględnienie i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 31 marca 2022 r. (nr 04/22), a także zasądzenie kosztów postępowania skarżąca zarzuciła postanowieniu DWINB naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki warunkujące przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu skargi – ponawiając argumentację zawartą we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – wyjaśniła, że decyzja PINB z dnia 31 marca 2022 r. nigdy nie została jej doręczona, a o jej treści dowiedziała się dopiero z tytułu wykonawczego doręczonego w dniu 14 sierpnia 2023 r. Skarżącą, powołując orzecznictwo sądowe, wskazała także, że jeśli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania spełnia wymogi formalne, ale nie zawiera danych, które pozwalają na jego merytoryczną ocenę, tj. okoliczności potwierdzających lub nie, uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminu, obowiązkiem organu jest wezwanie strony do wskazania okoliczności, o których mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Podkreśliła także, że ustawodawca przewidział jedynie obowiązek uprawdopodobnienia, nie zaś udowodnienia tych okoliczności.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 5 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania decyzji PINB z dnia 31 marca 2022 r. Z kolei, na skutek wywiedzionego od niego zażalenia skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 25 czerwca 2024 r. (sygn. akt II OZ 293/24), zażalenie to oddalił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakresem kognicji sądów administracyjnych, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., objęte są m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia DWINB z dnia 5 października 2023 r., stwierdził, że nie narusza ono prawa.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 58 k.p.a. Zgodnie z jego § 1, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a.).
Z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie w przypadku, gdy strona w sposób przekonujący zaprezentuje argumentację uprawdopodobniającą brak swojej winy w niedochowaniu terminu, a przy tym wskaże, że niezależna od niej przyczyna niedochowania terminu istniała przez cały czas aż do wniesienia wniosku o jego przywrócenie. Zatem ustawodawca nie wymaga udowodnienia tych okoliczności, tylko ich uprawdopodobnienia.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Wymaganie uprawdopodobnienia zamiast udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu świadczy o intencji ustawodawcy odformalizowania i uproszczenia postępowania w tym przedmiocie, tak aby ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji i na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie zbyt pochopnie drogi do obrony jej praw. Tym niemniej przywrócenie terminu uzasadnia tylko podanie przez wnioskodawcę takich obiektywnych i niezależnych od niego okoliczności, które wskazują na to, że nawet pomimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, nie mógł dokonać czynności w terminie. O zaistnieniu przesłanki "należytej staranności w dochowaniu terminu" można zasadnie mówić wówczas, gdy wnioskodawca uprawdopodobni okoliczności wskazujące na brak jakiejkolwiek jej winy, choćby w postaci niedbalstwa, w uchybieniu terminu - a zatem, gdy przedstawi okoliczności wskazujące, że nie miał możliwości dokonania czynności w wyznaczonym terminie. Przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają bowiem wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2550/17 oraz z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1247/16 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę argumentację skarżącej wyrażoną we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, szczególnego znaczenia nabiera kwestia prawidłowości podjętej przez PINB próby doręczenia przesyłki zawierającej decyzję z dnia 31 marca 2022 r. nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości K., na działce nr [...] (obecnie dz. Nr [...]), obręb [...], jedn. ew. gmina K., a konsekwencji braku jej doręczenia - przyjętej przez ten organ skuteczności doręczenia stronie decyzji w trybie doręczenia zastępczego.
Na wstępnie należy zauważyć, że doręczenia dokonywane przez organy administracji w trakcie postępowania administracyjnego winny znajdować swe umocowanie w przepisach k.p.a., a w szczególności w art. 42-44 k.p.a. Skuteczne doręczenie nastąpi wówczas, gdy dokonane zostanie z zachowaniem wszystkich warunków określonych normami prawa dla danego, wykorzystanego w praktyce przez organ sposobu doręczenia. Ocena skuteczności doręczenia pisma zależy zatem od wypełnienia ściśle określonych przepisami k.p.a. warunków formalnych, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1288/17).
Jak wynika z akt sprawy, przesyłka zawierająca decyzję PINB z dnia 31 marca 2022 r. została nadana na prawidłowy adres strony w G. przy ul. [...]. Przesyłka była awizowana po raz pierwszy w dniu 1 kwietnia 2022 r., natomiast zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Powtórne awizowanie miało miejsce 11 kwietnia 2022 r., zaś przesyłka została zwrócona do nadawcy 19 kwietnia 2022 r. Zatem w odniesieniu do tej przesyłki można stwierdzić, że ww. pismo było przechowywane w placówce pocztowej przez okres co najmniej czternastu dni. Na kopercie zawierającej decyzję, jak również we wpisach zawartych w informacji o doręczeniu przesyłki udostępnionej PINB przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej za podstawie § 31 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1026 z późn. zm.) umieszczono wszelkie adnotacje o podjętych próbach doręczenia przesyłki, umieszczeniu zawiadomienia o możliwości jej odbioru w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, jak również zwrocie przesyłki nadawcy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wszelkie adnotacje poczty na zwróconej przesyłce - zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru - mają walor dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą (wiarygodności) twierdzeń w nim zawartych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 123/11 oraz z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 11/11; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I FZ 419/10). Podobny walor należy przypisać wpisom wynikającym z informacji o doręczeniu przesyłki udostępnionej organom administracji przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, o której mowa w przepisach cytowanego rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego.
Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że przesyłka została nadana na właściwy adres, Sąd uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego uregulowane w art. 44 § 1-4 k.p.a.
Przechodząc z kolei do oceny spełnienia wymogów przywrócenia terminu określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., Sąd wskazuje, że początek biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wyznacza dzień faktycznego powzięcia wiadomości o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, i to niezależnie od źródła, z którego informacja pochodzi. Zaznaczyć przy tym należy, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji w trybie art. 44 k.p.a.
Ze stanowiska skarżącej wynika, że o treści wydanej decyzji PINB dowiedziała się w dniu 14 sierpnia 2023 r. po doręczenie jej tytułu wykonawczego, zaś wniosek w przedmiotowej sprawie wraz z odwołaniem od wskazanej decyzji nadała listem poleconym w dniu 21 sierpnia 2023 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu w terminie określonym w ustawie oraz dopełniła wnioskowanej czynności.
W niniejszej sprawie szczególną uwagę należy więc poświęcić analizie, czy skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nastąpiło bez jej winy.
Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Oznacza to, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca w ogóle nie uprawdopodobniła, aby uchybienie terminu do złożenia odwołania spowodowane było okolicznościami, za które nie ponosi winy. Choć w złożonym wniosku skarżąca argumentowała, że nie otrzymała decyzji, z akt sprawy bezspornie wynika, iż było to skutkiem braku odebrania przez nią przesyłki pocztowej. Ponadto, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w konsekwencji wydania przez organ odwoławczy kasacyjnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 3 grudnia 2021 r. (nr 1290/2021), postępowanie toczyło się ponownie przed organem pierwszej instancji, który – wykonując zalecenia zawarte w powołanej decyzji – zwrócił się do stron postępowania z zawiadomieniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Także i w tym przypadku przesyłka pocztowa zawierająca wspominanego zawiadomienie, skierowana na prawidłowy adres, nie została doręczona skarżącej, lecz pozostała w aktach spawy ze skutkiem doręczenia w myśl art. 44 § 4 k.p.a. Z tej przyczyny zawarte w skardze stanowisko o braku świadomości prowadzonego postępowania, jako podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uznać należy za chybione.
I wreszcie, jako nieprzystające do realiów sprawy uznać należy stanowisko skarżącej wyartykułowane za orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczące sanowania braków w uzasadnieniu wniosku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez wezwanie do wskazania okoliczności, o których mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca powołał takowe okoliczności, z których wywodziła następnie brak winy w uchybieniu terminu. Dopiero ich merytoryczna ocena, nie natomiast brak ich wskazania w treści wniosku, doprowadziła organy do prawidłowej konkluzji o braku zaistnienia w sprawie przesłanek umożliwiających przywrócenie uchybionego terminu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.