II SA/Wr 76/09

II SA/Wr 76/09 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2009-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek (spraw.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 1 grudnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego oddala skargę.
Uzasadnienie
W wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] złożonego przez A. M. - Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] (nr [...]) zmienił swą decyzję z dnia [...] (nr [...]) dotyczącą ustalenia na rzecz A. M. warunków zabudowy terenu położonego w Gminie P., na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], [...] obręb P., dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego służącego wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, w następujący sposób:
- Pkt 2.1. usytuowanie projektowanej inwestycji dotyczącej budowy stawu rybnego na działkach nr: [...],[...],[...] [...], [...], [...] obręb P. ustalono w granicach określonych kolorem czerwonym w załączniku granicznym do nin. decyzji otrzymał brzmienie:
- usytuowanie projektowanej inwestycji dotyczącej budowy stawu rybnego na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb P. ustala się w granicach określonych kolorem czerwonym w załączniku granicznym do niniejszej decyzji. Nie ulegnie zmianie załącznik graficzny nr l do decyzji. Pozostałe warunki zawarte w decyzji nr [...] nr B [...] z dnia [...] pozostają bez zmian.
Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpiła K. K., która wniosła o uchylenie decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] Strona wskazała, że sprzeciwia się dołączeniu w pkt 2.1 decyzji pierwotnej z dnia [...] do terenu przewidzianego pod realizację planowanej inwestycji - również działki nr[...] Jak dalej wyjaśnia, działka ta stanowi ciek wodny ( rów) , oddzielający działkę skarżącej o nr [...]oraz działkę należącą do inwestora A. M. o nr [...]i pozostawała we władaniu Urzędu Gminy. Jej zdaniem okoliczność powyższa spowodowała, iż K. K. nie została uznana za stronę, w kolejnych decyzjach o warunkach zabudowy wydawanych na rzecz A. M. W chwili obecnej wątpliwości strony skarżącej budzi fakt przekazania działki nr [...] przez Gminę inwestorowi A. M. Jej zdaniem organ nie posiada żadnych dokumentów wymaganych prawem, które pozwalałyby na takie działanie.
Analizując całość materiałów sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, że stosownie do regulacji prawnej zawartej w przepisie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Istotą postępowania określonego w przepisie art. 155 KPA jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zatem decyzja wydana w tym trybie może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych.
Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych wyżej wymogów procedury administracyjnej organ odwoławczy wskazał, iż prowadzone przez organ I instancji postępowanie w trybie art. 155 KPA, w sposób istotny narusza jej warunki. Przede wszystkim organ nie uzyskał zgody na zmianę decyzji innej strony postępowania tj. K. K. Wskazać w tym miejscu należy, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 KPA na zmianę bądź uchylenie decyzji ostatecznej nie wystarczy tylko zgoda strony zainteresowanej (w omawianym przypadku A. M. - inwestora i adresata decyzji), lecz również innych stron postępowania, których naruszenia interesu prawnego może dotyczyć zmiana bądź uchylenie takiej decyzji. W niniejszym postępowaniu na takie właśnie naruszenie interesu prawnego wskazuje treść odwołania złożonego przez K. K. Dlatego też, w ocenie organu II instancji, przed wydaniem decyzji w trybie art. 155 KPA należało uzyskać zgodę również innej strony postępowania tj. K. K.
Poza tym, jak to już podkreślono na wstępie - decyzja wydana w tym trybie może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, a nie kwestii nowych, niemieszczących się w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego sprawy. Tymczasem, na co wskazuje materiał dowodowy, teren nieruchomości przeznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy do zagospodarowania został poszerzony o cztery dodatkowe działki gruntu o numerach ewidencyjnych:[...], [...],[...]i [...] Wskazuje to na istotną zmianą stanu faktycznego sprawy poprzez wprowadzenie nowych kwestii. Bez znacznia w tej sytuacji jest twierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż - "działki te stanowią integralną część planowanej inwestycji, zaś wnioskowane zmiany nie naruszają wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.)".
W ocenie organu odwoławczego, rozszerzenie granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (o dodatkowe 4 działki), wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego, zaś ustaleń dokonanych w decyzji ostatecznej Wójta Gminy P. z dnia [...] nie można zmienić w trybie art.155 KPA. Z tego też względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego złożył A.M. W swej skardze wniósł o nieuwzględnienie odwołania K. K. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...], zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] dotyczącej ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy w Gminie P. na działkach nr[...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego służącego wyłącznie dla potrzeb rolnictwa i jej zmianę oraz utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]., ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania w całości od organu na rzecz skarżącego.
Z ostrożności procesowej, na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zaskarżył również w całości niezaskarżalne postanowienie z [...] Wójta Gminy w P. (nr[...]) wszczynające postępowanie w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]. o warunkach zabudowy wydanej skarżącemu i postanowienia z dnia [...] Wójta Gminy P. w przedmiocie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Uzasadniając swą skargę A.M. podniósł, że postanowieniem z dnia [....] Wójt Gminy P., wszczął postępowanie w tej sprawie. Wydając to postanowienie Wójt z mocy prawa przyznał K. K. prawa strony w postępowaniu o uchylenie ww. decyzji z dnia [...] i prawa strony w postępowaniu o zmianę tej decyzji, a w konsekwencji przyznał jej prawo do wniesienia środka zaskarżenia na tę decyzję.
W ocenie skarżącego powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Wójt Gminy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] odmawiającej wznowienia i uchylenia powyższej decyzji z dnia [...], stwierdził, że "szczególnego podkreślenia wymaga także okoliczność, że w świetle cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Pani K. K. nie została uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowych warunków zabudowy stawu rybnego. Stanowisko to jest aktualne i w niniejszym postępowaniu".
W ocenie skarżącego, mając na uwadze to ustalenie organu l instancji, które nastąpiło jeszcze w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy stawu rybnego, organ ten powinien konsekwentnie wydać decyzję, której prawną podstawę stanowił art. 149 § 3 KPA. Tymczasem organ wydał niezaskarżalne postanowienie na podstawie art. 149 §1 KPA, uniemożliwiając skarżącemu jego zaskarżenie. Wydając to postanowienie niejako automatycznie nadano K. K. uprawnienia strony, nie tylko w tym postępowaniu o wydanie warunków zabudowy lecz i w postępowaniu o ich zmianę.
Konsekwencją wydania przez Wójta Gminy P. w dniu [...] decyzji odmawiającej wznowienia i uchylenia przedmiotowej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] było odwołanie K. K. z dnia [...] do Kolegium w L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję z dnia [...] Wójta Gminy P. i zwrócił temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji zwrócono uwagę, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić tylko z trzech przyczyn : podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 KPA.; podanie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 KPA; w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 §1 KPA.
Z powyższym poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się Wójt Gminy P. i po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...], organ ten odmówił K. K. wznowienia postępowania. Jednakże organ ten nie dokonał żadnej czynności, którą by wyeliminował z obrotu prawnego swoje własne postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ l instancji wskazał, że "w pierwotnym jak i w obecnym postępowaniu o odmowie wznowienia postępowania występuje ewidentny brak interesu prawnego strony względnie obowiązku wynikającego z takiego postępowania K. K.".
Z decyzją tego organu nie zgodziła się K. K. , która odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Organ ten w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...], uchylającej ww. decyzję Wójta Gminy P. i przekazującej ją do ponownego rozpoznania wskazał, że " Kolegium w sposób szczegółowy omówiło zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie wznowieniowym na podstawie art. 145 §1 p. 1-8 (i następne) KPA" oraz, że "organ I instancji nie poczynił żadnych rozważań w tym względzie. W dalszym ciągu podtrzymuje, że K. K. nie wykazała swojego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie stawu rybnego przez inwestora A. M.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, że jeżeli " w istocie skarżąca nie wskazała we wniosku podstaw do wznowienia postępowania organ prowadzący postępowanie winien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku".
Skarżący podkreśla, że Sąd dokonując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie winien zważyć, iż na tym etapie sprawy w obrocie prawnym nadal pozostaje postanowienie z dnia [...] Pomimo twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., że szczegółowo omówiło zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, to jednak organ ten nie wskazał sposobu Wójtowi Gmina P. wyeliminowania z obrotu prawnego wydanego przez ten organ postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast SKO wskazało, że Wójt Gminy P. winien wezwać K. K. do uzupełnienia jej wniosku o wznowienie postępowania i wykazania przez nią istnienia interesu prawnego.
Skarżący zwraca uwagę , że uprawdopodobnienie istnienia interesu prawnego K. K. pojawiało się dopiero w jej kolejnych odwołaniach, lecz jego brak był już w jej wniosku, co nie pozwalało organowi l instancji na wydanie postanowienia w dniu [...] o wszczęciu postępowania. Sąd winien zważyć, że interes prawny musi być rzeczywisty i bezsporny, a ponadto wynikać z przepisu prawa materialnego. Mając na uwadze uzasadnienie decyzji z dnia [...] SKO w L. zmusiło organ l instancji do uznania K. K. za stronę. Skutkiem tego "wymuszenia" było postanowienie z dnia [...] Wójta Gminy P., o wznowieniu postępowania w sprawie wydania skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym, aktualnie w obrocie prawnym znajdują się dwa postanowienia o tej samej treści i obydwa niezaskarżalne. W ocenie skarżącego fakt uchylenia samej decyzji nie skutkuje uchyleniem wszystkich czynności i aktów administracyjnych wydanych w toku instancji, a które były podejmowane w celu wydania decyzji. Stąd w ocenie skarżącego w obiegu prawnym są dwa postanowienia o tej samej treści, co jest w jego ocenie rażącym naruszeniem prawa.
W dniu [...] Wójt Gminy P. decyzją nr [...] odmawia K. K. uchylenia dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy.
Następnie SKO w L. decyzją z dnia [...] decyzję Wójta uchyla i przekazuje do ponownego rozpatrzenia i nadal stoi na stanowisku, że K. K. posiada interes prawny lecz Wójt powinien się skupić na sprawdzeniu czy istnieją przyczyny wznowienia , o których mowa w art. 148 KPA.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia [...] odmawia uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy P. z dnia [...], od której odwołała się K. K.
W konsekwencji na skutek odwołania K. K. SKO w L. decyzją z dnia [...] w jej pkt. 1 uchyliło w całości zaskarżoną decyzję, a w pkt. 2 stwierdziło, iż decyzja Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...], została wydana z naruszeniem prawa. Przy czym Sąd winien zauważyć, że pkt. 2 tej decyzji pozostaje w sprzeczności z jej uzasadnieniem faktycznym i prawnym. SKO stwierdziło, że przedmiotowa decyzja Wójta nie narusza prawa materialnego.
Skarżący, mając na uwadze korzystną (?) dla siebie ww. decyzję SKO w L. wystąpił o jej zmianę, wnosząc o wydanie warunków zabudowy dla swojej inwestycji na innych, oprócz już wymienionych w tej decyzji, działkach stanowiących jego własność.
Od decyzji Wójta z dnia [...], K. K. odwołała się do SKO w L., który decyzję Wójta decyzją z dnia [...] uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Podstawę uchylenia decyzji Wójta Gminy P. stanowił fakt, że w ocenie SKO w L. skoro K. K. była stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to także jest stroną w postępowaniu o zmianę tej decyzji. Ponadto organ ten stwierdził, że w sprawie winna zostać wydana nowa decyzja a nie decyzja zmieniająca.
W ocenie skarżącego K. K., z przyczyn wskazanych wyżej, także nie jest stroną w postępowaniu o zmianie decyzji o warunkach opartego na przepisie art. 155 KPA. Jego zdaniem wydanie postanowienia o wznowienie postępowania nie czyni jej automatycznie stroną, gdyż elementem przesądzającym o tym, czy jest się stroną w rozumieniu art. 28 KPA jest istnienie przepisu prawa materialnego lub istnienie obowiązku. Skarżący nie zgadza się także z tym twierdzeniem Kolegium, że w przedmiotowej sprawie winna zostać wydana nowa decyzja. Planowana inwestycja będzie prowadzona w takim samym rozmiarze i w tym samym miejscu, co zostało już wskazane w decyzji z dnia [...] Jedynie dotychczasowe numery ewidencyjne działek gruntu uległy zmianie na skutek podziału niektórych z nich. Jedynie działka oznaczona ewidencyjnie, nr [...] stanowiąca rów melioracyjny została pominięta w decyzji o warunkach zabudowy , co było niezgodne z wnioskiem. Stąd inwestor w swoim wniosku występował jedynie o uzupełnienie i sprostowanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] o aktualne informacje dotyczące tej działki i działek, które w międzyczasie zostały podzielone i nadano im nowe numery ewidencyjne. Stąd, w ocenie skarżącego, Kolegium myli się co do tego, że inwestycja będzie prowadzona w innych niż dotychczas planowanych granicach i w innych granicach niż zostało to określone w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] i w tym stanie sprawy skarga jest konieczna i uzasadniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn, zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.
Mając na uwadze przedstawione powyżej kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli kwestionowanej decyzji, uznał, że odpowiada ona prawu i tym samym zasadne jest oddalenie skargi.
Na wstępie uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia należy zważyć, iż zaskarżona decyzja kasacyjna, jako zgodna z prawem, nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, tak jak tego domaga się strona skarżąca.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny była kwestia prawidłowości zastosowania przepisu art. 155 KPA przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wadliwie zastosował wskazany wyżej przepis do zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego służącego wyłącznie dla potrzeb rolnictwa. We wskazanym trybie doszło do zmiany decyzji lokalizacyjnej, poprzez zmianę (rozszerzenie) terenu, na którym miałaby być realizowana przedmiotowa inwestycja. Organ odwoławczy uznał, iż wbrew dyspozycji art. 155 KPA nie uzyskano zgody wszystkich stron postępowania albowiem pominięta została w tym zakresie K. K., która w ocenie tego organu posiadała atrybut strony w tym postępowaniu.
Sąd rozpatrując skargę A. M. w pełni podziela stanowisko i argumentację organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji.
Jak to wskazano w decyzji organu odwoławczego przepis art. 155 KPA przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że każde rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek - ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabyła prawo", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą. Oznacza to więc także, że ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki i może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 KPA, jednakże zmiana taka lub uchylenie może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony, a uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Z redakcji przepisu art. 155 KPA wynika, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy (użycie wyrażenia: "może"). Uchylenie lub zmiana decyzji pozostawione jest więc uznaniu organu orzekającego (por. niepubl. wyrok NSA z 23.03.2001r., IV SA 1515/96). W tym kontekście podkreśla się, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy do tych decyzji, do których stosuje się art. 155 KPA (por. niepubl. wyrok NSA z 11.12.2003r., IV SA 1855/02).
Istotą postępowania określonego w przepisie art. 155 KPA jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zatem decyzja wydana w tym trybie może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Zwraca się na tę okoliczność w orzecznictwie sądowym wskazując, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej (por. niepubl. wyrok WSA w Warszawie z 28.09.2007r., IV SA/Wa 990/07). W innym wyroku NSA podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 155 KPA może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Istotą postępowania w trybie art. 155 KPA jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 KPA uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 KPA nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. niepubl. wyrok NSA z 15.01.2007r., I OSK 586/06).
W rozpatrywanej sprawie w decyzji zmienionej w trybie art. 155 KPA nie został zachowany wskazany wyżej warunek tożsamości stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia w decyzji pierwotnej o ustaleniu warunków zabudowy. Jak to bowiem przyznaje sam skarżący decyzja zmieniająca objęła inne działki, aniżeli decyzja pierwotna. To oznacza istotną zmianę stanu faktycznego i może rzutować na krąg podmiotów, które posiadają atrybut strony. Wobec tego już ta okoliczność uniemożliwiała dokonanie zmiany pierwotnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie przepisu art. 155 KPA.
Drugą istotną przesłanką warunkującą zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 KPA jest zgoda stron. Jak się wskazuje w orzecznictwie przez zgody strony, o której mowa w art. 155 KPA, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 KPA (por. niepubl. wyrok NSA z 8.04.2008r., II OSK 367/07). Podkreśla się przy tym, że zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 kpa i nie może być ona dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona (por. niepubl. wyrok NSA z 28.03.2002r., IV SA 1305/00). W konkluzji wskazuje się, że ochrona praw nabytych jest zapewniana przez uzyskanie obowiązku wyrażenia zgody strony na wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Brak zgody jest więc kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (por. niepubl. wyrok WSA w Gdańsku z 19.10.2005r., II SA/Gd 574/04).
W rozpatrywanej sprawie, w świetle zgromadzonych dokumentów oraz rozstrzygnięć organów administracji publicznych, K. K., jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej, posiadała atrybut strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, dla planowanej przez skarżącego, inwestycji. Dlatego też ewentualna zmiana decyzji lokalizacyjnej w trybie art. 155 KPA wymagała jej zgody. Jak już wskazano wyżej brak takiej zgody winien być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej istotne uchybienia, których dopuścił się organ I instancji przy zmianie w trybie art. 155 KPA decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, uzasadniały decyzję organu odwoławczego o wyeliminowaniu przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego.
Dlatego też Sąd, wbrew sugestiom skarżącego, nie musi zajmować się poprawnością rozstrzygnięć, które związane były z wydaniem wcześniejszej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i uznaniu K. K. za stronę w tym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze, stosowanie do postanowień art. 151 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.