II SA/Wr 759/02

II SA/Wr 759/02 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2004-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Jerzy Krupiński /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała Po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi N. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących N. i H. K. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42, art. 43 i art. 46 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, [poz. 139 ze zm.), Prezydent Miasta [...] odmówił skarżącym N. i H. K. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego z garażem, na działce nr a, przy ul. [...] w O.
W uzasadnieniu podniesiono, że w obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] teren wnioskowanej inwestycji znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 48.1 jako obszar możliwych zmian funkcjonalnych na wniosek dysponującego terenem: obecnie dominująca funkcja (rolnicza) może być zamieniona na nową funkcję dominującą mieszkaniową z towarzyszącymi usługami, urządzeniami i zielenią. Ustalenia te mogą być realizowane pod warunkami określonymi w § 49 tekstu planu, tj. pod warunkami wykonania przez dysponującego terenem bądź na jego koszt, chyba, że Zarząd Miasta postanowi inaczej:
1.a) uzupełniającej procedury formalno-prawnej dotyczącej zgody na zmianę terenu rolnego na cele nierolnicze,
b) opracowania projektu regulacji lokalnej uwzględniającej warunki budowania i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem obecnych i przyszłych interesów władających sąsiednimi terenami (m.in. problemy przyszłych dojazdów, warunków wyposażenia w infrastrukturę itp.),
c) w przypadku złożenia wniosków wywołujących inwestowanie w większą liczbę obiektów, opracowania uproszczonego budź szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta,
2.a) warunkujących zamierzoną, budowę dróg,
b) warunkującego zamierzoną budowę wyposażenia w infrastrukturę techniczną.
Na wnioskowanym terenie obecnie dominującą funkcją jest funkcja rolnicza, otwarte tereny upraw rolnych, łąk, łęgów itp. Wynika to z rysunku planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, na którym to rysunku wszystkie tereny o funkcji rolniczej oznaczone są kolorem żółtym, a na przedmiotowym terenie oznaczonym symbolem 48.1 kolorem żółtym z naniesionymi brązowymi paskami (jako możliwość zmiany obecnie dominującej funkcji na funkcję mieszkaniową). Ponadto obecnie dominująca funkcja rolnicza tego terenu wynika z opracowanej w ramach planu miejscowego inwentaryzacji obejmującej stan istniejący użytkowania terenu, na której to inwentaryzacji wnioskowany teren znajduje się na obszarze oznaczonym kolorem żółtym z literą R - co zgodnie z legendą mapy oznacza "pola uprawne". Na rolniczą funkcję wnioskowanego terenu wskazuje również oznaczenie tego terenu jako rolnego na mapie zasadniczej, a także znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów. Warunkiem zmiany obecnej funkcji dominującej - rolniczej na funkcję mieszkaniową z towarzyszącymi usługami, a więc na funkcję objętą wnioskiem, jest opracowanie przez wnioskodawcę projektu regulacji lokalnej uwzględniającej między innymi warunki budowania i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem obecnych i przyszłych interesów władających sąsiednimi terenami. Takim interesem władającego sąsiednim terenem, o którym mowa w cyt. wyżej zapisie planu miejscowego, który należy uwzględnić przy zmianie funkcji terenu, jest ustanowiona dla Zakładów A SA w O. decyzją ostateczną Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. z dnia 23 sierpnia 1973 r. nr [...], strefa ochronna szerokości 500 m. Ustanowienie strefy ochronnej związane jest z uciążliwością jak i możliwością wystąpienia zagrożeń dla życia ludzi w związku z działalnością Zakładów. Wynika to z "Oceny oddziaływania na środowisko istniejących obiektów budowlanych [...] Zakładów A S.A." opracowanej w 1997 r. przez mgr inż. B. D. - rzeczoznawcę Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w zakresie oceny oddziaływania inwestycji oraz obiektów budowlanych na środowisko, który stwierdził, że o uciążliwości [...] Zakładów A dla środowiska poza granicami zakładu decyduje:
- zagrożenie skażenia środowiska amoniakiem w przypadku powstania nadzwyczajnego zagrożenia środowiska, przy czym zasięg śmiertelnego stężenia może wynieść ponad 500 m,
- przekroczenie dopuszczalnych stężeń dwutlenku siarki, formaldehydu i kwasu octowego,
- emisja hałasu do środowiska.
Ponadto z oceny wynika, że przy obecnie stosowanej technologii brak jest możliwości zmiany granic i zasięgu istniejącej 500 m strefy ochronnej. Decyzją Wojewody [...] z dnia 7 listopada 1997 r. nr [...] umarzającą postępowanie dot. zmiany lub likwidacji strefy ochronnej wokół Zakładów A potwierdzono konieczność utrzymania strefy ze względu na obecnie stosowaną technologię i istniejące oprzyrządowanie Zakładów. Teren zamierzonej inwestycji znajduje się w odległości około 200 m od głównego budynku produkcyjno - magazynowego Zakładów, a więc znajduje się na terenie ustanowionej strefy ochronnej. Nie jest więc możliwym przeznaczenie tego terenu pod zabudowę przeznaczoną na pobyt ludzi. Wprawdzie plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość przeznaczenia tych terenów na funkcję mieszkaniową ale warunkiem tego, zgodnie z zapisem planu, jest uwzględnienie interesów władających sąsiednimi terenami. Przeznaczenie takie jest możliwe po modernizacji Zakładów A i po związanym z tym ograniczeniem wielkości niezbędnej strefy ochronnej. Przy zmianie istniejącej funkcji dominującej na nową funkcję dominującą, którą to możliwość dopuszczają ustalenia planu, niezależnie od wątpliwości natury formalnej, jako że strefa ochronna nie została zamieszczona w obecnie obowiązującym planie miejscowym - muszą być wzięte pod uwagę występujące rzeczywiście uciążliwości i zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi związane z działalnością Zakładów A, z których to uciążliwości wynikła konieczność ustanowienia i dalszego utrzymania strefy ochronnej - chociażby w związku z przepisem § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140) stanowiącym, iż budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem uciążliwości określonych w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowiska. Tym samym brak jest możliwości spełnienia warunków określonych w cytowanym wyżej zapisie planu miejscowego, po spełnieniu których możliwa jest zmiana istniejącej dominującej funkcji wnioskowanego terenu na funkcję mieszkaniową z usługami towarzyszącymi. Wobec tego organ nie żądał od wnioskodawcy wymaganego zapisem planu miejscowego opracowania projektu regulacji lokalnej w zakresie wymaganym ustaleniami planu, gdyż byłoby to niecelowe i mogłoby narazić wnioskodawcę na nieuzasadnione poniesienie kosztów takiego opracowania. Obowiązujący plan miejscowy dla terenów upraw rolnych, łąk i łęgów zakazuje inwestowania w funkcje nierolnicze dopuszczając lokalizację budynków i urządzeń wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Tak więc wnioskowana inwestycja obejmująca budynek mieszkalny z usługami jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego w zakresie funkcji istniejącej terenu. Wnioskowane zamierzenie jest – sprzeczne zarówno z przepisami prawa, tj. z cytowanym wyżej przepisem § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., jak i z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu skarżący zarzucili, iż w zapisach planu brak jest zakazu zabudowy lub szczególnych warunków inwestowania, a postanowienia wskazywanej w uzasadnieniu organu I instancji decyzji dotyczącej strefy ochronnej nigdy nie zostały do tego planu wprowadzone i nie mogą być podstawą odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej. Podniesiono też, że decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej nastąpi po ich zabudowie, a organ planistyczny musiał posiadać odpowiednie uzgodnienia, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Teren przyszłego inwestowania jest w pełni uzbrojony, sąsiaduje z istniejącą działką siedliskową i drogą publiczną, a zatem nie występuje jakakolwiek kolizja z interesem osób trzecich. Odwołujący się podnieśli dodatkowo, iż w okresie obowiązywania decyzji o ustaleniu strefy ochronnej wydano szereg pozwoleń budowlanych, tereny sąsiednie nie są wykorzystywane rolniczo a projekt regulacji lokalnej ograniczałby się wyłącznie do planu zagospodarowania działki, gdyż pozostałe warunki dotyczące drogi dojazdowej, dostępu do wodociągu i elektryczności zostały spełnione.
Decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu wskazano, iż ze zgromadzonych materiałów dowodowych sprawy wynika, że wnioskowana pod budowę działka jest gruntem rolnym. W załączniku graficznym do decyzji Wojewody [...] z dnia 3 listopada 1993 r., nr [...] o zgodzie na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze działka ta została wykazana jako leżąca w granicach terenów "aktualnie zainwestowanych", co oznacza, że uzyskano taką zgodę na etapie planów wcześniejszych i wobec tego spełniony jest jeden z warunków planu dotyczących możliwości zmiany obecnej funkcji tego terenu na funkcję mieszkaniową (art. 16 § 49 pkt 1 lit. "a" planu). Rozważając pozostałe określone w planie warunki dopuszczalności zabudowy terenu podzielono stanowisko organu I instancji o konieczności uwzględnienia strefy ochronnej zakładów A i wynikających z tego ograniczeń dotyczących lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Istnienie tej strefy jest interesem właścicieli sąsiednich gruntów, który musi być brany pod uwagę w niniejszej sprawie w myśl ustaleń § 49 pkt 1 lit. "b" planu. Przedmiotowa strefa ochronna ustanowiona została decyzją ostateczną z dnia 23 sierpnia 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania Zakładów A wraz z ustaleniem strefy ochronnej 500 m i nie została nigdy zmieniona ani uchylona. Strefa ochronna, ustanowiona zgodnie z ówczesnymi przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym i wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych, pomyślana była jako obszar wydzielony z normalnego korzystania, spełniający funkcje izolacyjne w zakresie ochrony środowiska. Szczegółowe granice strefy oraz dopuszczalne sposoby zagospodarowania jej terenu określone zostały w projekcie z 1974 r. Zgodnie z tym opracowaniem na obszarze strefy ochronnej przewidziano zakaz wznoszenia nowych budynków mieszkalnych oraz obiektów użyteczności publicznej. Istniejące budynki mieszkalne pozostawiono do czasu zużycia technicznego. Pominięcie tej strefy w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta z 1993 r., a uwidocznionej w planie wcześniejszym z 1986 r., wynikło prawdopodobnie stąd, że w 1990 r. instytucja stref ochronnych uległa zasadniczej zmianie wskutek nowelizacji art. 71 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. nr 3, poz. 6 ze zm.), dokonanej ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i ustawy - Prawo wodne (Dz. U. nr 26, poz. 139) oraz ustawą z dnia 10 maja 1990 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i ustawy - Prawo wodne (Dz. U. nr 39, poz. 222), skutkiem czego z przyczyn formalnych i merytorycznych utraciły moc prawną również rozporządzenia wykonawcze dotyczące tworzenia stref ochronnych (rozporządzenie RM z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych - Dz. U. nr 24 poz. 92 i zarządzenie MAGTiOŚ z dnia 9 listopada 1982 r. w sprawie szczegółowych zasad wyznaczania granic i obszarów stref ochronnych oraz orientacyjnych wskaźników ich szerokości – MP nr 27, poz. 241). Nie zamieszczenie w planie przedmiotowej strefy, ustanowionej decyzją administracyjną, nie oznacza, że decyzja ta nie obowiązuje i że nie muszą być brane pod uwagę występujące na terenie strefy uciążliwości i zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Podobnie wyznaczenie w planie strefy, bez ustanowienia jej decyzją administracyjną, nie oznacza, iż projektowany lub istniejący zakład dla którego ją wyznaczono, faktycznie posiada utworzoną strefę. Oznaczenie w planie strefy miało bowiem na celu zapewnienie rezerwy terenu izolacyjnego niezbędnego w razie istotnej potrzeby jej ustanowienia. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego przy ustalaniu warunków zabudowy byłoby konieczne uwzględnienie ustanowionej strefy w związku z istniejącymi na jej terenie uciążliwościami i zagrożeniami, z mocy powołanego w decyzji § 11 rozporządzenia MGPiB (w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) jako przepisu szczególnego, w myśl którego budynek z pomieszczeniami dla ludzi może być wznoszony tylko poza zasięgiem uciążliwości określonych w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowiska, a w ich zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości do poziomu określonego w tych przepisach oraz w Polskich Normach. W omawianej sprawie ta możliwość nie może być obecnie rozważona.
W skardze N. i H. K. domagali się uchylenia decyzji odwoławczej, zarzucając naruszenie przepisów art. 6, 7 i 8 KPA oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji nie wskazały żadnego przepisu prawa materialnego, który sprzeciwiałby się ich zamierzeniu. Ich działka leży w strefie terenów aktualnie zainwestowanych i przeczy to twierdzeniom organu I instancji, że dominującą funkcją terenu jest funkcja rolna. Badaniu organów winna podlegać jedynie treść obowiązującego planu, a rozszerzająca wykładnia przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalna, jako że własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i ustawą Kodeks cywilny. Decyzja dotycząca ustanowienia strefy ochronnej wokół Zakładów A nie została wprowadzona do ustaleń planu, a w okresie jej obowiązywania wydano wiele pozwoleń budowlanych. Interes przedsiębiorstwa w utrzymywaniu tej strefy jest jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym, gdyż decyzja o ustanowieniu strefy nie ma waloru przepisu prawa, a organy nie wykazały, jaki przepis prawa lub zapis planu sprzeciwia się zabudowie działki. Źródłem ochrony interesów osób trzecich musi być przepis prawa lub planu, natomiast dopiero przy braku planu można by było sięgać do przepisów szczególnych (np. techniczno budowlanych, na które powołuje się Kolegium).
Kolegium wnosiło o oddalenie skargi, powołując się na dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).
W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma również to, że w toku jej rozpoznania po raz pierwszy doszło do wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. II SA/Wr 611/99 uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia 11 marca 1999 r. i wskazał w uzasadnieniu kierunek dalszego postępowania organów, a przede wszystkim zawarł wykładnię przepisów art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.).
W szczególności Sąd stwierdził, iż w ramach przedmiotowego postępowania organ orzekający w sprawie zobowiązany jest kompleksowo ocenić zamierzenie inwestycyjne strony w oparciu o zapisy prawa miejscowego. Decyzja pozytywna w tym zakresie jest wynikiem porównania przedsięwzięcia inwestora z planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego i winna ona w sposób jasny wskazywać czy inwestycja jest zgodna z prawem miejscowym. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja zapadła na skutek lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia w strefie ochronnej, podczas, gdy ustalenia planu nie uwzględniają tej strefy. W takim stanie rzeczy znaczenie prawne mieć będzie wyłącznie ustalenie dominującej funkcji terenu i spełnienie przez skarżącego pozostałych przesłanek wynikających z planu.
Po myśli art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta wiązała organy administracji także przed tą datą, a to z mocy art. 30 ustawy z dna 11 maja 1995 r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.).
W orzecznictwie zakres związania oceną prawną traktowany był jednoznacznie, a o jego charakterze przesądzającym dla dalszego rozpoznania sprawy świadczą dwa wyroki NSA. W pierwszym z nich z dnia 1 października 2001 r., nr II SA/Rz 434/00 (Palestra z 2002 r., nr 9-10, str. 199) stwierdzono iż z mocy art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniu sądowym, może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej. W drugim z dnia 6 września 2001 r., nr III SA 3377/00 (zb. LEX nr 54000) wskazano trafnie, że sformułowana w artykule 30 ustawy o NSA zasada, w myśl której "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ" oznacza, że także w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, będą one związane oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ona uchylona w prawem określonym trybie i oczywiście o ile nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła taka zmiana stanu prawnego, ani w zakresie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani w zakresie przepisów planu zagospodarowania przestrzennego, która upoważniałaby do uznania, iż pogląd prawny wyrażony w wyroku z dnia 19 kwietnia 2001 r. nie jest wiążący.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy, określa:
1) rodzaj inwestycji,
2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony,
3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych,
4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,
6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali,
7) okres ważności decyzji.
Zakres kognicji organu administracyjnego w przypadku rozpatrywania wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu określa przepis art. 43 ustawy, który stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1. W stosunku do stanu prawnego obowiązującego w dacie poprzedniego wyrokowania przez NSA przepis ten uzupełniono o możliwość badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa.
W orzecznictwie NSA dominują poglądy skłaniające się do ścisłej wykładni tego przepisu, a w związku z tym kwestionujące możliwość badania już na tym etapie procesu inwestycyjnego dalszych uwarunkowań związanych z wymogami prawa budowlanego, czy też szeroko rozumianymi stosunkami cywilnoprawnymi (np. sąsiedzkimi). W wyroku z dnia 23 maja 2000 r., nr II SA/Gd 526/98 (LEX nr 44167) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że "stosownie do treści art. 43 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, określającej zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania, organ orzekający nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie było sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu".
Z kolei w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., nr IV SA 2325/96 (LEX nr 45713) przyjęto, iż "wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego poprzedzającym kolejne postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest oczywistym, iż w każdym z tych odrębnych postępowań administracyjnych ustawodawca nałożył na organy badanie różnego zakresu przedmiotowego procesu inwestycyjnego, a więc i różnego zakresu badania ochrony interesów osób trzecich. Nie do przyjęcia byłoby bowiem, aby zakresy tych postępowań nakładały się na siebie, skoro prowadziłoby to do badania tych samych okoliczności faktycznych lub prawnych w dwu różnych postępowaniach administracyjnych".
Podobne stanowisko zajęto w wyroku z dnia 23 stycznia 2001 r., sygn. IV SA 2709/98 (LEX nr 53357) oraz z dnia 29 grudnia 1998 r., nr II SA/Gd 1330/97 (LEX nr 44223).
Wyrażane przez organy obu instancji obawy, że planowany budynek naruszał będzie interes prawny osób trzecich są przedwczesne, bowiem zagwarantowanie ochrony interesów osób trzecich w tej mierze należy do etapu opracowania i zatwierdzenia projektu budowlanego w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane.
Nie stanowi o niezgodności z prawem fakt zamiaru inwestowania na terenie strefy ochronnej, jeżeli strefa ta została ustanowiona wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej – nota bene nie załączonej do akt sprawy. Brak tej decyzji oraz innych decyzji na które powoływał się w swoim uzasadnieniu organ odwoławczy uniemożliwia Sądowi ocenę, czy spełniona została przesłanka z art. 71 ust. 3 a ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., nr 49, poz. 196 ze zm.), wprowadzonego nowelizacją z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. nr 133, poz. 885). Przepis ten wymaga by obszar ograniczonego użytkowania tworzył wojewoda w drodze prawa miejscowego i tylko w takim wypadku należałoby rozważać, czy zamierzona lokalizacja nie koliduje z przepisami prawa.
Decyzje administracyjne, o których jest mowa w art. 8 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z 29 sierpnia 1997 r. – o ile nie stanowią przepisów prawa miejscowego – nie mogą stanowić podstawy odmowy wskazania lokalizacyjnego, zgodnego prawem miejscowym – jako akty nie wymienione w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, tym bardziej, że przy ich stanowieniu nie stosowano reguł i obostrzeń wynikających z przepisów dotyczących stanowienia prawa miejscowego. W orzecznictwie NSA znaleźć można ponadto pogląd, że akt prawny wojewody o ustanowieniu stref ochronnych skierowany jest do organów uchwalających plany zagospodarowania przestrzennego aby kształtowały odpowiednio treść tych planów, nie zaś do indywidualnych właścicieli nieruchomości (wyrok z dnia 14 lutego 2000 r., nr IV SA 2402/97 – nie publ.).
W sprawie organ odwoławczy nie zwrócił dostatecznej uwagi na jeszcze jeden aspekt sprawy. W odwołaniu znalazły się twierdzenia, że pod rządami tych samych przepisów doszło do wydania szeregu decyzji lokalizacyjnych dla właścicieli innych działek na spornym terenie, w tym także na działce sąsiadującej, na której wzniesiono budynek mieszkalny. Tym samym należało w sposób szczegółowy wyjaśnić, uzasadnić i wykazać przyczyny, dla których doszło do tego rodzaju sprzecznych rozstrzygnięć administracyjnych, w przeciwnym wypadku naruszona została zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 8 KPA) oraz zasada równości wobec prawa, ustanowiona w art. 32 Konstytucji RP. Na potrzeby sprawy niniejszej poprzestać można na stwierdzeniu, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą przynależną im osobiście (w tym wypadku chodzi o obywateli legitymujących się prawem własności terenu) winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Zasada ta nie wyklucza różnego traktowanie podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości. Jednozdaniowe skwitowanie tej okoliczności w uzasadnieniu, w dodatku bez jakiejkolwiek podstawy dowodowej, nie czyni zadość wymogom art. 8 i 107 § 3 KPA.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, przyjmując, iż w sprawie doszło zarówno do naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.