II SA/Wr 757/03

II SA/Wr 757/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-07-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała /przewodniczący/
Bogumiła Kalinowska /sprawozdawca/
Jerzy Strzebińczyk
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
OSK 1832/04 - Wyrok NSA z 2005-07-28
Skarżony organ
Inne
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
art. 19
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie WSA Jerzy Strzebińczyk, Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia 24 lutego 2003 r. Nr V/33/2003 w przedmiocie likwidacji Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Dzierżoniowie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
ygn. akt 3 II SA/Wr 757/03
UZASADNIENIE
Wojewoda Dolnośląski w dniu 9 kwietnia 2003 roku złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu -wnosząc na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
0 samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592.) o stwierdzenie
nieważności uchwały Rady Powiatu Dzierżoniowskiego nr V/33/2003 z dnia 24
lutego 2003 r. w sprawie likwidacji Powiatowego Samodzielnego Publicznego
Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Dzierżoniowie.
Na poparcie skargi organ nadzoru podniósł, iż Rada Powiatu Dzierżoniowskiego w dniu 24 lutego 2003 r. podjęła m.in. uchwałę nr V/33/2003 w sprawie likwidacji Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Dzierżoniowie. Zgodnie z art. 43 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 91, poz. 408, z późn. zm.) rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. Projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część. Przepisy te stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu
1 udzielanych świadczeń zdrowotnych. Stosownie do treści przepisu art. 60 ust. 4b
ustawy o zakładach opieki zdrowotnej uchwała organu, który utworzył zakład
opieki zdrowotnej, o likwidacji winna zawierać:
1) określenie zakładu podlegającego likwidacji,
2) oznaczenie dnia otwarcia likwidacji,
3) określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi
i niematerialnymi,
4) wskazanie podmiotu, który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego
zakładu oraz określenie zakresu tych praw i zobowiązań,
5) oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych.
Jak wskazał dalej organ nadzoru - uchwała zawiera wszystkie elementy wymagane przez ustawę o zakładach opieki zdrowotnej, jednak w toku badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdzono, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 19 ustawy o związkach zawodowych. (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854). Zgodnie bowiem z art. 19 ust 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych
Sygn. akt 3 II SA/Wr 757/03
organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Nie przedstawienie opinii we wskazanym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji państwowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego. Związkom zawodowym przysługuje prawo wyrażania publicznie opinii na temat założeń lub projektów,
0 których mowa w ust. 1, w środkach masowego przekazu, w tym także w radio
1 telewizji.
Na podstawie dokumentacji zebranej w trakcie badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru ustalił, iż nie została ona przesłana do zaopiniowania reprezentatywnym organizacjom związkowym, a protest Rady Powiatowej Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych dotyczący braku skonsultowania z tą organizacją projektu uchwały nie został przez Powiat uwzględniony. W tym świetle, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, brak przeprowadzenia określonej w ustawie o związkach zawodowych procedury konsultacyjnej niewątpliwie należy uznać za istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Powiat Dzierżoniowski wniósł o oddalenie skargi wywodząc , iż na tle art. 19 ustawy o związkach zawodowych obowiązek konsultowania ze związkami zawodowymi dotyczy projektów uchwał rady powiatu i zarządu powiatu, jeżeli treść tych aktów prawnych pozostaje w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych , a zatem podstawowe znaczenie dla oceny zasadności skargi organu nadzoru ma ustalenie, co oznacza sformułowanie zawarte w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych: "w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych". Powołując się uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. (U I PZP 2/93 OSNC 1994/1/1) podjętą w składzie 7 sędziów , w której m. in. sformułowano tezę, że obowiązek konsultacji aktów podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego ze związkami zawodowymi dotyczy tylko tych aktów prawnych, których treść odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych - strona przeciwna zauważyła , że wprawdzie uchwała ta została podjęta przed nowelizacją art. 19 przedmiotowej ustawy, jednakże jej przedmiotem jest definicja tej części przepisu, która pozostała niezmieniona. Przedmiot działalności związków zawodowych określony w tych przepisach to: reprezentowanie
Sygn. akt 3 II SA/Wr 757/03
i obrona ludzi pracy, ich interesów zawodowych, socjalnych, materialnych, moralnych oraz współuczestniczenie w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Zaskarżona uchwała nie odnosi się w przekonaniu strony przeciwnej wprost do wskazanych wyżej zadań związków zawodowych bowiem jej przedmiotem jest likwidacja powiatowej jednostki organizacyjnej, a nie sprawy pracownicze, które dopiero mogą być skutkiem tej uchwały. W związku z tym -w konkluzji wywodów strona przeciwna stwierdziła , że projekt tej uchwały nie wymagał konsultacji ze związkami zawodowymi.
Z ostrożności procesowej wskazano także na okoliczność , iż zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368 ze zmianami), jeśli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten stosuje się także w przypadku wniesienia skargi organu nadzoru na uchwałę organu powiatu (Postanowienie NSA z 30 czerwca 2000 r. NSA U I S.A. 2476/99 ONSA 2001/3/138). Wojewoda Dolnośląski przed złożeniem skargi w niniejszej sprawie nie wyczerpał opisanego w art. 34 ust. 3 ustawy trybu przedskargowego, co uzasadniałoby w przekonaniu strony przeciwnej odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje :
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy.
Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych
Sygn. akt 3 II SA/Wr 757/03
kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu , o których mowa w treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 . W świetle art. 147 § 1 Prawa
0 postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na
taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo
stwierdza , że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny
wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako
następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju
naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że
podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia
prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo
- w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej
do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu
prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury
podejmowania uchwał etc.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała dotknięta jest taką wadliwością z racji
- jak słusznie wywiódł organ nadzoru - niedochowania w procesie
legislacyjnym trybu konsultacji jej projektu lub założeń z reprezentatywnymi
organizacjami związkowymi , o którym mowa w treści art. 19 ustawy z dnia 23
maja 1991 roku o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 853
z późn. zm.).
W świetle art. 19 ust 1. powołanej ustawy , organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń
1 projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków
zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu
ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.
Dokonując wykładni literalnej przedmiotowego przepisu trzeba stwierdzić, iż do przesłanek warunkujących wdrożenie przewidzianego trybu konsultacji ( opiniowania) należy ustalenie , czy założenia i projekt dotyczą aktu prawnego, czy przyszły akt prawny odnosi się do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych oraz , czy dana organizacja związkowa , która ma uczestniczyć w tej formie w wydawaniu aktu prawnego jest reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości , iż zaskarżona uchwała , na mocy której ( w § 1 ust. 1) Rada Powiatu Dzierżoniowskiego postanowiła zlikwidować powiatową jednostkę organizacyjną pod nazwą " Powiatowy Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w Dzierżoniowie " stanowi akt prawny , o jakim mowa w treści przepisu art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Zakres znaczeniowy pojęcia aktu prawnego powinien być bowiem rozumiany szeroko - a zatem dotyczy przede wszystkim każdego aktu normatywnego.
Sygn. akt 3 II SA/Wr 757/03
Przedmiotowa uchwała została podjęta na mocy delegacji ustawowej zawartej w przepisach art. 12 pkt 8 lit.i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 200lr. Nr 142 , poz. 1592 z późn. zm.), art. 36, art. 43 ust.l i art. 60 ust. 3 i ust. 4b ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm. ). Zgodnie z art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej tworzenie , przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje m.in. w drodze
uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego , chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. W świetle art. 43 tej ustawy rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. W wykonaniu dyspozycji ostatniej z przytoczonych norm prawnych przedmiotowa uchwała Rady Powiatu w Dzierżoniowie stanowi w § 2 ust. 1 lit. A i B, że mieszkańcom Powiatu korzystającym dotychczas ze świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu zapewnione zostaną świadczenia zdrowotne oferowane w sposób nieprzerwany i bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków i jakości przez Samodzielny Publiczny Szpital Powiatowy w Dzierżoniowie oraz inne uprawnione podmioty, z którymi Dolnośląska Kasa Chorych zawarła kontrakty na udzielenie świadczeń zdrowotnych - określając zarazem ściśle zakres świadczeń. Oceniając wobec powyższego charakter prawny zaskarżonej uchwały należy przypisać jej walor aktu prawa miejscowego , jako że ma ona w tej części charakter generalny i abstrakcyjny , stanowi bowiem nie tylko akt normujący ( w pozostałych jej postanowieniach) wewnętrzne sprawy likwidowanej jednostki, lecz w głównej mierze - zważywszy na materię objętą regulacją w przywołanym § 2 uchwały -jest aktem skierowanym na zewnątrz , do ogółu adresatów ( mieszkańców powiatu), korzystających na tym terenie ze świadczeń zdrowotnych, dotykając bezpośrednio sfery ich praw w zakresie opieki zdrowotnej w sposób nie jednorazowy, lecz powtarzalny.
Analizując następnie treść przepisu art. 19 ustawy o związkach zawodowych w kontekście drugiej , spornej przesłanki, tzn. objęcia przedmiotu regulacji danego aktu prawnego - zadaniami związków zawodowych, należy zauważyć , iż przepis ten zawiera w istocie generalne odesłanie w pierwszym rzędzie do rozdziału 1 " Przepisy ogólne" ustawy o związkach zawodowych , tj. art. 1 ust.l, art. 4 i art. 6, w których zostały zamieszczone normy prawne określające zadania związków zawodowych. W tej zaś materii w art.l ust. 1 postanowiono, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw , interesów
Sygn. akt 3 II SA/Wr 757/03
zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe w myśl art. 4 reprezentują pracowników i inne osoby , o których mowa w art. 2 (a zatem również emerytów, rencistów, osoby bezrobotne) , a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Nadto - współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Wskazać należy, iż stosownie do art. 8 na zasadach przewidzianych w tej ustawie oraz w ustawach odrębnych związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników , emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin.
W przedstawionym kształcie obowiązujących rozwiązań ustawowych nie sposób podzielić poglądu strony przeciwnej przyjmując, że ramy zadań związków zawodowych w art. 19 - w znaczeniu podmiotowym przedmiotowym - zostały ograniczone jedynie do wąsko rozumianych spraw pracowniczych na terenie danego zakładu pracy, wynikających z indywidualnych stosunków pracy. Na tle przytoczonych unormowań prawnych brak jest podstaw do przyjęcia takiej wykładni zawężającej, a ochrona praw i interesów wchodząca w zakres działalności związkowej musi być rozumiana szeroko, także jako reprezentacja ogółu zbiorowości, a wobec tego uprawnienia związków dotyczą sfery reprezentowania i obrony nie tylko indywidualnych interesów ludzi pracy , lecz i zbiorowych, przy czym przedmiotowy krąg tych interesów - w ujęciu konstrukcji szczególnie normy art. 4 - obejmuje sprawy zatrudnienia , np. zachowania dotychczasowych miejsc pracy w likwidowanym zakładzie pracy, albowiem wpływa to w oczywisty sposób na warunki chociażby materialne osób wymienionych w art. 2 ustawy o związkach zawodowych, mieszcząc się tym samym w zakresie przedmiotowym norm art. 1 ust. 1 i art. 4 ustawy o związkach zawodowych. Zarzut strony przeciwnej należy uznać za chybiony również z tego względu , że ustawa o związkach zawodowych wyraźnie rozgranicza kompetencje generalne związków zawodowych ( o czym mowa wyżej) od realizowanych w indywidualnych sprawach pracowniczych uprawnień zakładowych organizacji związkowych, działających na terenie danego zakładu pracy (por. art. 26 ustawy).
Ochrona praw i interesów na niwie działalności związkowej realizowana jest na różnych szczeblach , w tym i lokalnym , jeśli dany akt prawny stanowiony przez jednostkę samorządu terytorialnego dotyczy materii leżącej w kręgu celów i zadań związków realizowanych na tym poziomie. W przedstawionym świetle należy więc skonstatować , iż związki zawodowe mają uprawnienia do opiniowania projektów i założeń aktów prawnych stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, jeśli ich treść odnosi się do praw i interesów osób wymienionych w art. 2 ustawy jako części lokalnej społeczności. Wobec tego uchwała w sprawie likwidacji powiatowej jednostki organizacyjnej powinna być poddana procedurze konsultacji , o której mowa w art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Dotyczy to również zaskarżonej
Sygn. akt 3 II SA/Wr 757/03
uchwały Nr V/33/2003 z dnia 24 lutego 2003 roku w sprawie likwidacji Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Dzierżoniowie.
Nawiązując do zarzutu strony przeciwnej o nie wyczerpaniu przez organ nadzoru opisanego w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 , poz. 368 z późn. zm.) trybu przedskargowego co skutkowałoby odrzuceniem skargi w przekonaniu strony przeciwnej , wskazać wypada , że przepis art. 90 a) ustawy o samorządzie powiatowym stanowił - w dacie składania skargi będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania — że w sprawach z zakresu nadzoru nad działalnością powiatu nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Złożenie skargi przez organ nadzoru nie musiało być wobec powyższego poprzedzone wezwaniem do usunięcia prawa.
W tym stanie rzeczy po myśli art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.