II SA/Wr 756/25

II SA/Wr 756/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 września 2025 r., nr IF-O.7840.1.457.2024.MS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 08.09.2025 r. (nr IF-O.7840.1.457.2024.MS) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") ‒ po rozpatrzeniu odwołania M. S. (zwanego dalej także jako: "skarżący") od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z 19.09.2024 r. (nr 1957/2024) odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlany oraz udzielenia - na rzecz skarżącego - pozwolenia na budowę zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących, oznaczonych na rysunku zagospodarowania terenu symbolami [...]-[...], wraz z infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu, na działce nr [...], obręb K., jednostka ewidencyjna K.(1) - uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia oraz akt administracyjnych, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Dnia 26.10.2022 r. do Starostwa Powiatu Wrocławskiego wpłynął wniosek M. S. o pozwolenie na budowę opisanego powyżej zespołu budynków (zwanego też dalej" "inwestycją"). W toku w ten sposób zainicjowanego postępowania Starosta Powiatu Wrocławskiego (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji") zobowiązał skarżącego – postanowieniem z 22.11.2022 r. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w złożonej dokumentacji. Po przedłożeniu w dniu 15.12.2023 r. uzupełnionych dokumentów Starosta stwierdził, że zawierają one nadal nieprawidłowości, dlatego postanowieniem z 21.12.2022 r. ponownie nałożono na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji. Uzupełniony projekt wpłynął do organu w dniu 19.01.2023 r. Następnie pismem z 23.01.2023 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zamiarze wydania decyzji, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, oraz zmieniono krąg postępowania administracyjnego poprzez wyłączenie z tego postępowania osoby, która utraciła status strony w tym postępowaniu. Dnia 14.02.2023 r. spółka R. S.K.A., będąca stroną postępowania, złożyła zastrzeżenia wobec planowanej inwestycji wraz z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania. Pomimo przedstawionego stanowiska decyzją z 16.02.2023 r. (nr 283/2023) Starosta zatwierdził przedłożony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowalny i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji.
W wyniku odwołania od tej decyzji wywiedzionego przez spółkę R. S.K.A., decyzją z 22.12.2023 r. (nr IF-O.7840.1.81.2023.MS) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem wydania przez organ odwoławczy takiej decyzji było między innymi stwierdzenie, że inwestor, pomimo prób podjętych przez organ I instancji, nie doprowadził przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami MPZP – zgodnie z § 11 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...].03.2002 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi K., gmina K.(1), dla obszaru położnego w granicach określonych na rysunku planu stanowiącym załącznik graficzny do uchwały. Zgodnie z tym przepisem, projektowanym budynkom należy nadać gabaryty jednej kondygnacji, z dopuszczeniem drugiej w poddaszu. Jednoczenie organ odwoławczy stwierdził po analizie przedłożonego projektu budowlanego, w tym sprawdzeniu powierzchni użytkowej zarówno pierwszej jaki i drugiej kondygnacji, że wnioskowane budynki zostały zaprojektowane niezgodnie z ustawieniami szczegółowymi MPZP. Tym samym organ I instancji został zobowiązany przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do wezwania inwestora od doprowadzenia projektowanych obiektów budowlanych do zgodności z ustaleniami MPZP. Ponadto inwestor winien przedstawić stosowną analizę zabudowy istniejącej w miejscowości K., celem wykazania, że projektowana inwestycja jest z nią zgodna. Nadto za kwestę wymagającą wyjaśnienia organ odwoławczy uznał sposób zapewnienia dostępu terenu zainwestowania do drogi publicznej. W tym zakresie wskazał na wątpliwości wynikające z treści PZT. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że z akt sprawy nie wynika czy działka nr [...], będąca terenem zainwestowania, została wyłączona z produkcji rolniczej. Wskazał także na konieczność przedłożenia stosownej zgody organu władzy konserwatorskiej dotyczącej robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji wydanej na rzecz inwestora oraz nakazał organowi I instancji rozpatrzeć, przed wydaniem decyzji, wniosek R. S.K.A. o zawieszenie postępowania w kodeksowo określonej formie. Za kolejny istotny aspekt wymagający wyjaśnienia organ odwoławczy uznał zagadnienie legitymowania się przez inwestora aktualnym prawem do dysponowania nieruchomości na cele budowlane.
W powtórzonym postępowaniu, postanowieniem z 09.02.2024 r., Starosta zobowiązał skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w załączonych do wniosku projektach, poprzez:
1) wykazanie aktualności załączonego do wniosku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż występuje rozbieżność pomiędzy tym oświadczeniem a ewidencją gruntów i budynków i księgą wieczystą, w których skarżący nie jest ujawniony jako dysponent nieruchomości;
2) przedłożenie 3 egzemplarzy projektów doprowadzonych do zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane, tj. poprzez sporządzenie projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 34b u.p.b., umożliwiającej weryfikację zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami MPZP (uchwała nr [...]);
3) doprowadzenie projektów do zgodności z MPZP dla obszaru położonego w granicach określonych na rysunku planu stanowiącym załącznik graficzny do uchwały w zakresie: a) kondygnacji projektowanych budynków - tj. zaprojektowania drugiej kondygnacji w poddaszu i uzupełnienia projektów o analizę zabudowy wsi K. (§ 11 pkt 7 MPZP), b) zaprojektowania miejsc postojowych na terenie własnym posesji, w ilości wynikającej z potrzeb, uzupełniając projekt o stosowną analizę w tym zakresie (§ 11 pkt 13 MPZP),
4) doprowadzenie inwestycji do zgodności z § 14 i 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie dostępu do drogi publicznej (prawnego i faktycznego) i zaprojektowania odpowiedniego dojazdu do budynków,
5) przedłożenie ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów działki nr [...] z produkcji rolniczej (wraz z załącznikiem graficznym) albowiem teren ten chroniony jest na mocy ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 11 ust. 4 tej ustawy);
6) przedłożenie ostatecznej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wydanej na rzecz inwestora wraz ze wszystkimi załącznikami, umożliwiającymi prawidłową ocenę przedłożonych dokumentów, zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.b.;
7) doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu do zgodności z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez sporządzenie (w sposób czytelny) części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu z uwzględnieniem wszystkich obiektów i urządzeń na terenie inwestycji, w tym miejsc postojowych, miejsc gromadzenia odpadów i innych obiektów istniejących i projektowanych na terenie tej działki, wszystkich wymiarów i odległości istotnych z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych (w tym szerokości dojść), charakterystycznych rzędnych terenu (istniejących i projektowanych rzędnych dojść, dojazdów, rzędnych pokryw i dna zbiorników), układu komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do układu komunikacji zewnętrznej istniejącej i projektowanej wraz z przekrojami oraz profilami tego układu, oraz ograniczeń wynikających z MPZP, zgodnie z § 15 ust 2 ww. rozporządzenia. Powyższe informację muszą potwierdzać zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi w szczególności z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Ponadto organ I instancji zobowiązał inwestora do przedstawienia na projekcie zagospodarowania terenu całego zamierzenia budowlanego inwestora, lokalizowanego na terenie opisanym w MPZP symbolem MJw i w jego sąsiedztwie, zgodnie z art. 33 ust 1 u.p.b. Należało również przedstawić zestawienie wykazujące, że całe zamierzenie budowlane nie wymaga uzyskania dodatkowych decyzji i uzgodnień.
Wydanym w tym samym dniu postepowaniem nr 237/2024 organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania
W celu umożliwienia skarżącemu wywiązania się z tego obowiązku, organ I instancji przedłużył termin jego wykonania. Dnia 02.09.2024 r. skarżący uzupełnił złożony wiosek. Po zawiadomieniu z 11.09.2024 r. o zebraniu nowych dowodów i zamiarze wydania decyzji w terminie do dnia 19.09.2024 r., w którym jednocześnie poinformowano skarżącego, że obowiązek określony w punkcie 4 postanowienia z 09.02.2024 r. nie został wypełniony i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, przywołaną na wstępie decyzją z 19.09.2024 r. (nr 1957/2024) Starosta odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlany oraz udzielenia - na rzecz skarżącego - pozwolenia na budowę zespołu jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących, oznaczonych na rysunku zagospodarowania terenu symbolami [...]-[...] wraz z infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu, na działce nr [...].
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił Staroście naruszenie:
1) art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b. poprzez przyjęcie, że nie usunął on w wyznaczonym terminie obowiązku wynikającego z postanowienia stwierdzającego nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w zakresie dostępu do drogi publicznej, w szczególności nie przedłożył stanowiska zarządcy drogi o zapewnieniu skomunikowania terenu zainwestowania z drogą publiczną oraz nie wykazał aby budowa dróg wewnętrznych została zakończona, w sytuacji gdy skarżący odpowiedział na postanowienie organu wzywającego go do usunięcia nieprawidłowości, w tym szczegółowo wyjaśnił z czego wywodzi dostęp prawny i faktyczny do drogi publicznej dla terenu objętego planowaną inwestycją;
2) art. 34 ust. 3 pkt 4 u.p.b. poprzez domaganie się przedłożenia do sprawy stanowiska zarządcy drogi o zapewnieniu skomunikowania terenu zainwestowania z drogą publiczną w sytuacji gdy przesłanka tego przepisu stanowi o uzupełnieniu projektu budowlanego - w zależności od potrzeb - oświadczeniem właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, bowiem ul. [...] i ul. [...] są gminnymi drogami wewnętrznymi ogólnodostępnymi (bez statusu drogi publicznej), które to ulice łączą się z drogą publiczną - ul. [...], która to droga jest drogą powiatową, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ o istnieniu takiego obowiązku;
3) § 14 i 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że budynki planowane na działce objętej inwestycją budowlaną nie mają dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy skarżący w odpowiedzi na postanowienie do usunięcia naruszeń wskazał z czego wywodzi prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej, a dostęp do drogi jest realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych;
4) art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dokonuje wiążącej organ pierwszej instancji oceny i stanowiska odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, co skutkowało odmową zatwierdzenia przedłożonego w niniejszej sprawie projektu budowlanego i domaganiem się przez organ pierwszej instancji przedłożenia decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę dróg wewnętrznych, dokumentacji potwierdzającej zakończenie budowy poszczególnych dróg oraz stanowiska zarządcy drogi o zapewnieniu skomunikowania terenu zainwestowania z drogą publiczną i odstąpieniem przez organ od weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego z § 14 i 15 rozporządzenia, w zakresie dostępu do drogi publicznej.
Na podstawie takich zarzutów odwołania jego autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę niniejszego zamierzenia budowlanego.
Uchylając decyzję Starosty i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia ‒ przywołaną na wstępie decyzją z 08.09.2025 r. (nr IF-O.7840.1.457.2024.MS), po przychyleniu się do zarzutów odwołania - Wojewoda wyjaśnił w jej uzasadnieniu, że legalną podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może być nieuzupełnienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 35 ust. 3 u.p.b. wskazanych w postanowieniu wydanym w trybie tego przepisu, lecz tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy rzeczone nieprawidłowości mają oparcie w materialnoprawych podstawach zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanych w art. 35 ust. 1 u.p.b. Wobec tego organ odwoławczy wskazał, że podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji było niewypełnienie przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty z 09.02.2024 r., dotyczącego "doprowadzenia inwestycji do zgodności z § 14 i 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie dostępu do drogi publicznej (prawnego i faktycznego) i zaprojektowania odpowiedniego dojazdu do budynków". W ocenie organu pierwszej instancji, projektowana inwestycja nie posiadała dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor wskazał, że dostęp wnioskowanego zamierzenia budowlanego do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez działki nr [...] (własność spółki Z. sp. z o.o. sp. j.), nr [...] (służebność gruntowa), nr [...] (służebność gruntowa), nr [...] (służebność gruntowa) oraz nr [...] (ogólnodostępny teren drogi dojazdowej będący własnością gminy). Następnie przejazd odbywać się będzie poprzez istniejące ulicę [...] oraz ulicę [...] (drogi wewnętrzne gminne), łączące się z drogą publiczną.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami MPZP (uchwała nr [...]), działki na których obecnie nie zrealizowano drogi, tj. działki nr [...],-[...], [...], [...] zostały oznaczone symbolem KD[...], a więc zostały przeznaczone pod tereny ulicy dojazdowej klasy "D" (§ 17 pkt 1 Mpzp). Wobec powyższego organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Powołując się z kolei na orzecznictwo sądów administracyjnych organ ten wskazał, że planowana inwestycja winna mieć zapewniony dojazd z realną, a nie wyłącznie warunkową możliwością wykorzystania go do celów obsługi komunikacyjnej zamierzenia budowlanego (wyrok NSA z 11.03.2020 r., sygn. akt II OSK 1189/18). Nadto, dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. W przypadku niespełnienia wskazanych przesłanek, w tym sytuacji gdzie istniejący dostęp pośredni nie odpowiada wymogom prawa, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Gdańsku z 23.05.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 99/18). Jednocześnie organ odwoławczy zastrzegł, że dostęp do drogi publicznej może być zrealizowany na trzy odrębne sposoby: 1) poprzez bezpośredni dostęp terenu zainwestowania do drogi publicznej, tj. przyleganie wskazanego terenu do pasa drogi publicznej; 2) poprzez dostęp za pomocą drogi wewnętrznej; 3) poprzez dostęp za pomocą działki na której została ustanowiona odpowiednia służebność drogowa. Uwzględniając przedstawione stanowisko Wojewoda ocenił, że z uwagi na wyjaśnienia przedłożone przez inwestora, zaistniał w sprawie brak podstaw do uznania, aby wnioskowane zamierzenie budowlane nie posiadało dostępu do drogi publicznej. Z tego powodu uznał, że zaskarżoną decyzję za nieprawidłową. Wskazał, że inwestor przedstawił cały układ komunikacyjny od terenu zainwestowania po działkę, na której usytuowana jest droga publiczna. Nadto wykazał, że te tereny stanowią istniejące ogólnodostępne drogi wewnętrzne lub działki przeznaczone - zgodnie z ustaleniami MPZP - pod tereny dróg wewnętrznych (do których inwestor posiada tytuł prawny). W stosunku do projektowanego układu komunikacyjnego organ odwoławczy podkreślił, że teren zainwestowania graniczy bezpośrednio z działką nr [...], która podobnie jak teren zainwestowania (działka nr [...]) stanowi własność Z. sp. z o.o. sp. j. Nadmienił również, że skoro inwestor realizuje przedsięwzięcie budowlane na działce nr [...], to tym bardziej może zaprojektować dojazd poprzez działkę nr [...], niezbędną do skomunikowania terenu zainwestowania a będącą w posiadaniu tego samego podmiotu. W dalszej kolejności układ komunikacyjny sytuuje się na działkach nr [...], [...] oraz [...], obciążonych służebnością drogową na rzecz właściciela działki wchodzącej w skład terenu zainwestowania, co potwierdzają księgi wieczyste (dostęp prawny). Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę na przeznaczenie tych działek oraz ich kształt. Tym samym brak jest potrzeby przedstawienia dodatkowych dokumentów, potwierdzających dostęp prawny i faktyczny terenu zainwestowania do działki publicznej. Następnie, projektowany układ komunikacyjny odbywa się poprzez ogólnodostępną działkę gminną (nr [...]) przeznaczoną pod drogę dojazdową, łączącą się z wewnętrznymi drogami gminnymi (ul. [...], ul. [...]), które w dalszej kolejności prowadzą bezpośrednio do drogi publicznej. Z uwagi na ogólnodostępny charakter dróg wewnętrznych gminnych oraz działek gminnych przeznaczonych pod drogę dojazdową zgodnie z ustaleniami MPZP, według organu odwoławczego, brak jest podstaw do wymagania jakiejkolwiek dokumentacji w ich zakresie. Inwestor nie musi legitymować się zezwoleniami pozwalającymi na korzystanie z ogólnodostępnych dróg gminnych. Tym samym ze względu na ogólnodostępny charakter dróg wewnętrznych, ustalenia MPZP, a także tytuły prawne inwestora do dysponowania nieruchomościami nie ma konieczności przedstawiania w niniejszym postępowaniu decyzji administracyjnych zezwalających na realizację wyszczególnionych dróg lub dokumentacji potwierdzającej zakończenie ich budowy. Według Wojewody, organ I instancji nie powinien kwestionować możliwości realizacji dróg wewnętrznych na działkach, do których inwestor ma tytuł prawny. Ponadto brak jest podstaw do kwestionowania możliwości połączenia omawianych wewnętrznych dróg z ogólnodostępnymi, gminnymi terenami przeznaczonymi pod drogi dojazdowe. Dodatkowo, kwestie połączenia dróg wewnętrznych gminnych z drogami publicznymi nie powinny być badane na etapie niniejszego pozwolenia na budowę.
Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na poprzednie rozstrzygnięcie, które podjął w sprawie - decyzja z 22.12.2023 r. (nr IF-0.7840.1.81.2023.MS). Dokonując z tej perspektywy oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, Wojewoda stwierdził, że organ ten nie ocenił zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami MPZP, przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi przepisami powszechnie obowiązującymi. Wobec powyższego z uwagi na konieczność zapewnienia prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, wynikającego z art. 15 k.p.a., niezbędnym jest uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przy ponownej analizie zgromadzonej dokumentacji organ I instancji winien pamiętać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny weryfikować zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami MPZP i innymi aktami prawa miejscowego, wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Wojewoda wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji powinien w sposób rzetelny zgromadzić i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy w sprawie, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze zasady ogólne procedury administracyjnej oraz treść regulacji ustawy prawo budowlane. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie. Wydanie decyzji reformatoryjnej nie byłoby zatem dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane jest w art. 136 k.p.a.
Sprzeciw od opisanej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M. S., reprezentowany przez pełnomocnika, który zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w sytuacji gdy w sprawie nie pozostał żaden zakres sprawy do wyjaśnienia mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, jak również nie naruszono przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji, co uzasadnia twierdzenie, że organ II instancji winien wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy kończąc tym samym postępowanie w toku postępowania administracyjnego.
Na podstawie takich zarzutów sprzeciwu jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu złożonego sprzeciwu podkreślono, że Starosta wydał decyzję z 19.09.2024 r. (nr 1957/2024) w wyniku postępowania, które prowadził w związku z decyzją kasatoryjną Wojewody z 22.12.2023 r. (nr IF- 0.7840.1.81.2023.MS). W wyniku wydania podjęcia tej decyzji Starosta nałożył na inwestora – postanowieniem z 09.02.2024 r. - obowiązek dostosowania przedłożonego projektu budowlanego do obowiązujących norm, a dostrzeżone przez organ I Instancji nieprawidłowości wynikały z zapisów MPZP, norm prawa powszechnie obowiązującego, w tym prawa budowlanego, norm ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również przepisów techniczno-budowlanych takich jak rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, z treści uzasadnienia do decyzji Starosty z 19.09.2024 r. wynika, że po przedłożeniu przez inwestora poprawionych projektów budowlanych wraz z pismami wyjaśniającymi i załącznikami, ten organ dokonał ponownej oceny przedłożonych dokumentów i ustalił, że jedynie obowiązek określony w punkcie 4 postanowienia z 09.02.2024 r. nie został spełniony. Wobec powyższego, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, który w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ I instancji nie ocenił zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami MPZP, przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi przepisami powszechnie obowiązującymi. Skarżący podkreślił, że to właśnie na skutek treści tych przepisów wydano postanowienie nakładające na inwestora obowiązek dostosowania projektu do obowiązujących norm. Ponadto, treść postanowienia z 09.02.2024 r., wydano z uwzględnieniem treści decyzji Wojewody z 22.12.2023 r. Autor sprzeciwu podkreślił przy tym, że inwestor od 2022 stara się o wydanie na jego rzecz pozwolenia na budowę. Raz jeszcze opisując przebieg dotychczasowego postępowania skarżący wskazał, że nie kwestionuje wniosków Wojewody odnośnie dostępu do drogi publicznej, sprzeciwia się natomiast wydaniu przez ten organ decyzji kasatoryjnej zamiast decyzji reformatoryjnej orzekającej co do istoty sprawy. Nie sposób zgodzić się z tym, że w sprawie naruszono przepisy postępowania, bądź też, że w sprawie pozostał jakikolwiek zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, który miałby istotny wpływ na wydanie decyzji. W zaskarżonym orzeczeniu, organ II instancji powołuje się na ogólną zasadę dwuinstancyjności, która nie jest naruszona, przy czym w ocenie skarżącego, wydane w sprawie rozstrzygnięcie skutkuje naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania. Wojewoda niesłusznie zarzuca organowi I instancji brak dokonania oceny projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa w sytuacji, gdy sam nie dokonuje merytorycznej oceny projektu budowlanego, choć prowadzi postępowanie odwoławcze blisko rok czasu, a zakończone jest ono orzeczeniem takim jak w 2023 r.
W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z 30.08.2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Taki sprzeciw – od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 08.09.2025 r. (IF-O.7840.1.457.2024.MS) uchylającej, do ponownego rozpatrzenia, decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z 19.09.2024 r. (nr 1957/2024), odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlany oraz udzielenia - na rzecz skarżącego - pozwolenia na budowę zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących, oznaczonych na rysunku zagospodarowania terenu symbolami: [...]-[...], wraz z infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu, na działce nr [...] – został wniesiony w niniejszej sprawie przez inwestora M. S.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) - w skrócie "u.p.b.".
Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6").
Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie wskazuje się, że na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 27.07.2023 r., sygn. akt I OSK 1436/23).
Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji, przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.
Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji według przedstawionych wyżej reguł, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda w sposób uprawniony, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), uznał, że uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego, jakich dopuścił się organ I instancji przy wydaniu decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowalnego oraz udzielenia pozwolenia rzeczonego pozwolenia na budowę, uzasadniają jej uchylenie oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.
Wypada w tym miejscu zauważyć, że nie było sporne między stronami, że decyzja organu I instancji z 19.09.2024 r. nie była prawidłowa w zakresie oceny zapewnienia dla terenu zainwestowania dostępu – zarówno prawnego jak i faktycznego - do drogi publicznej. Spór dotyczył jedynie tego, czy Wojewoda, uchyliwszy decyzję Starosty, zasadnie przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy jednak ‒ jak twierdzi skarżący ‒ powinien był na mocy art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. wydać decyzję merytoryczną, tj. udzielić inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę.
Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zakres i waga wytkniętych przez ten organ uchybień, jakimi dotknięte było pierwszoinstancyjne postępowanie wyjaśniające i tym samym rozstrzygnięcie, w tym w zakresie braku jakiejkolwiek oceny kompletności i prawidłowości przedłożonych przez skarżącego projektów architektoniczno-budowlanego oraz zagospodarowania terenu, uzasadniały nie tylko uchylenie decyzji organu I instancji, ale również przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Przede wszystkim Wojewoda zasadnie wytknął organowi I instancji brak dokonania jakiejkolwiek oceny przedłożonego projektu budowlanego z perspektyw tych wszystkich zagadnień, które były przedmiotem postanowienia tego organu z 09.02.2024 r., a które wcześniej stanowiły powód, dla którego Wojewoda wydał decyzję kasacyjną z 22.12.2023 r. (nr IF-O.7840.1.81.2023.MS). Jest to uchybienie istotne w kontekście wymogu z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b u.p.b., w myśl którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b.); kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 43 u.p.b.), w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego. Weryfikuje również dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 (art. 35 ust. 1 pkt 3a u.p.b.).
Ze względu na kierunek rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, a więc wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, a także przyjęty przez ten organ powód wydania takiej decyzji, którym uczyniono wyłącznie kwestę braku należytego wyjaśnienia przez inwestora, że realizowana przez niego inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, organ ten zaniechał dokonania jakichkolwiek ocen wynikających z treści powołanego powyżej art. 35 ust. 1 u.p.b. Co więcej, Starosta uczynił tak, pomimo jasnych wytycznych wynikających z decyzji Wojewody z 22.12.2023 r. Słusznie zatem Wojewoda uznał, że brak zweryfikowania przez organ I instancji przedłożonej dokumentacji projektowanej z perspektywy ustaleń i wymogów wynikających z MPZP oraz przepisów techniczno-budowlanych, na co zwracał uwagę organ odwoławczy we wskazaniach co do dalszego postępowania zawartych w decyzji tego organu z 22.12.2023 r., mieści się w niewypełnieniu przez organ I instancji normatywnych obowiązków określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tzn. wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, przy koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy o istotnym wpływie na jej rozstrzygnięcie. Starosta winien to uczynić z zachowaniem zasad postępowania wyjaśniającego i dowodowego, czyli zgodnie z przepisem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co powinno zostać następnie ujęte w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł zatem zastąpić organu I instancji w zakresie pominiętych przez ten organ kluczowych dla udzielenia pozwolenia na budowę zagadnień, ponieważ naruszyłby w ten sposób zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadną organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Z lektury uzasadnienia decyzji Starosty z 19.09.2024 r. nie wynika, aby organ ten miał rozstrzygać chociażby w kwestii doprowadzenia przez inwestora przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami MPZP, chodzi o wymogi wynikające z § 11 pkt 7 oraz § 11 pkt 13 uchwały nr [...]. Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji wykazał, że organ I instancji nie odniósł się do całości zebranego materiału dowodowego. Wbrew przy tym zarzutom przedstawionym we sprzeciwie, nie można w sprawie domniemywać, że wobec wyeksponowania przez Starostę jedynie zagadnienia dotyczącego braku wykazania przez inwestora zapewnienia terenowi zainwestowania dostępu do drogi publicznej, w pozostałym zakresie organ ten dokonał milczącej oceny przedłożonych dokumentów i tym samym należało przyjąć, że nie stwierdził innych przeszkód do wydania korzystnej dla skarżącego decyzji. W ocenie Sądu, na tym właśnie polega istotna wadliwość decyzji organ I instancji. Organ ten powinien bowiem, nawet w przypadku wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, ocenić całościowo przedłożoną dokumentację, nie skupiając się tylko na kwestiach, które są powodem wydania niekorzystnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Powinien więc szczegółowo wskazać na wymogi wynikające z art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 oraz art. 35 ust. 1 u.p.b., które w jego ocenie zostały spełnione. Wówczas, gdyby na etapie postępowania odwoławczego, organ rozpoznający odwołanie wyraził odmienne stanowisko na temat powodów odmowy udzielania pozwolenia na budowę, mógłby, tak jak oczekuje tego skarżący, wydać decyzję merytoryczną, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zasada ta wymaga dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, przez co należy rozumieć samodzielne, wnikliwe, a przede wszystkim merytoryczne zbadanie sprawy przez organy obu instancji administracyjnych. Tym samym zgodzić się należało z Wojewodą, że w przedstawionych uwarunkowaniach procesowych miał on pełne uprawienie do wydania decyzji kasacyjnej. Ponadto realizacja w ogólnym postępowaniu administracyjnym zasady szybkości postępowania nie może odbywać się kosztem zasady prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odpowiada prawu. Dlatego i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd sprzeciw skarżącego oddalił. Wobec oddalenia sprzeciwu Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia Wojewodzie grzywny.