II SA/Wr 756/06

II SA/Wr 756/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Julia Szczygielska /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 657/07 - Wyrok NSA z 2008-06-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7,  art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 36 ust. 4,  art. 37 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 18 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości W. M., oznaczonej jako działka nr [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
W dniu 13 marca 2006 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. wydał na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy P. z dnia 12 października 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej – jako zmiany planu ogólnego gminy P. - działka nr [...], wieś W., obręb W. M. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 22 z dnia 16 marca 2001 r.) decyzję Nr [...], którą naliczono dla J. S. jednorazową opłatę w wysokości 6.063 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej ustaleniem i zatwierdzeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] położonej w miejscowości W. obręb W. M., a przeznaczonej na cele zabudowy mieszkaniowej rekreacyjno-letniskowej, o powierzchni 0,3294 ha, w związku z jej zbyciem.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w § 7 uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy P. z dnia 12 października 2000 r. ustalona została stawka jednorazowej opłaty w wysokości 30 % od wzrostu wartości nieruchomości na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej – jako zmiany planu ogólnego Gminy P. Podstawę prawną dla ustalenia jednorazowej opłaty stanowi, jak wskazał organ, art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią: jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4). Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1). Opłata ta staje się wymagalna niezwłocznie po zbyciu nieruchomości.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł J. S., wskazując, że decyzja ta jest niezgodna ze stanem faktycznym oraz prawem.
Decyzją z dnia 18 lipca 2006 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zagadnieniem, które należy wyjaśnić w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności jest zakres temporalny obwiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Uchwała Nr [...] Rady Miasta i Gminy P. z dnia 12 października 2000 r., jak wskazał organ odwoławczy, została określona jako podjęta "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej - jako zmiany planu ogólnego gminy P.".
W ocenie Kolegium, w/w uchwała Rady Miasta i Gminy P. jest samodzielnym planem miejscowym niepodlegającym derogacji na mocy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Po pierwsze dlatego, że przewiduje ona kompleksowe unormowania, ustalając w sposób pełny przeznaczenie (tj. zabudowa mieszkaniowa, rekreacyjno-letniskowa, łąki, tereny rolne) i zasady zagospodarowania terenu objętego planem (tj. warunki ochrony środowiska, warunki ochrony wartości kulturowych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji). Po drugie dlatego, że przewiduje ona, iż dotychczasowe ustalenia przewidziane w poprzednio obowiązującym ogólnym planie miejscowym tracą moc (zob. § 8 uchwały). Twierdzenie takie znajduje potwierdzenie w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), na podstawie której przyjęto uchwałę Nr [...]. Zgodnie z jej art. 8 ust. 2 w uchwale rady gminy wskazuje się sporządzone wcześniej miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dotyczące obszaru objętego planem, które zachowują moc obowiązującą i które tracą moc. Skoro zatem, jak stwierdził organ II instancji, uchwała z dnia 12 października 2000 r. ma samodzielny byt prawny, organ mógł podjąć kroki zmierzające do ustalenia, czy plan ten wpłynął na wartość nieruchomości. Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej stanowią przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl tych przepisów wzrost wartości nieruchomości, jako następstwo uchwalonego lub zmienionego planu zagospodarowana przestrzennego, stanowi podstawę do obciążenia właściciela lub użytkownika wieczystego zbywającego nieruchomość jednorazową opłatą na rzecz gminy. Powstanie obowiązku uiszczania opłaty zależne jest od zaistnienia następujących przesłanek: zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, zbycia nieruchomości i wystąpienia przez gminę z "roszczeniem" o wniesienie opłaty przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu lub jego zmiany. Zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Gminy P. z dnia 11 lutego 1982 r. i zmianami tego planu zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] z dnia 15 grudnia 1994 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod uprawy polowe. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy P. z dnia 12 października 2000 r. (Dz. Urz. Województwa D. z dnia 16 marca 2001 r. Nr 22), dla opisanej nieruchomości gruntowej ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, rekreacyjno-letniskową dla rekreacji indywidualnej z zakazem lokalizacji obiektów dla funkcji gospodarczych, rolnych i produkcyjnych. Zdaniem organu doszło zatem do zmiany - wskutek uchwalenia nowego planu miejscowego – przeznaczenie opisanej nieruchomości. Organ zauważył także, iż w dniu uchwalenia planu i w dniu jego wejścia w życie, tj. 14 kwietnia 2001 r. istniała jedna nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T.
Nadto organ odwoławczy podkreśliło, że w sprawach dotyczących ustalenia opłaty jednorazowej podstawowym obowiązkiem organu pierwszej instancji jest niebudzące wątpliwości ustalenie wysokości wzrostu wartości nieruchomości. Podstawowym środkiem dowodowym na tę okoliczność jest opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Od ustalonej w opinii wartości nieruchomości uzależniona jest wysokość opłaty jednorazowej. Z operatu szacunkowego jednoznacznie musi wynikać, że to wyłącznie zmiana przeznaczenia terenu, przewidziane w nowo uchwalonym planie, miała wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Reguły zaś szacowania nieruchomości zostały ściśle określone w: ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) i Standardach Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych uchwalonych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, stanowiących normy zawodowe w dziedzinie wyceny nieruchomości.
Organ zauważył, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w procesie szacowania przedmiotowej nieruchomości gruntowej zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze - w myśl przepisów art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami – polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Konieczność występowania podobieństwa nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównania wynika z przepisu § 5 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, a także z obowiązujących standardów zawodowych, a dokładnie ze standardu III.7 pkt 3.2. "Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego", do stosowania których zobowiązuje rzeczoznawców majątkowych przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości.
W rozpatrywanej sprawie ustalenie opłaty jednorazowej na rzecz J. S. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie W. M., gmina P. (działka nr [...] o powierzchni 0,3294 ha), wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej sprzedaży jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika jednoznacznie, że zmiana przeznaczenia terenu, dokonana w nowo uchwalonym planie, miała wpływ na wzrost wartości nieruchomości.
Badanie rynku nieruchomości gruntowych przeprowadzono na terenie powiatu T. i gminy P., analizując transakcje, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługi oraz na cele rolne, zawarte w okresie od stycznia 2003 r. do kwietnia 2004 r. Dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego analiza wykazała, iż w badanym okresie notuje się nadwyżkę podaży nad popytem oraz stabilizację cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Podano, że ceny jednostkowe nieruchomości gruntowych niezabudowanych, podobnych do nieruchomości wycenianej wahały się w granicach od 1,67 do 10,97 zł/m2. Natomiast lokalny rynek nieruchomości rolnych niezabudowanych o charakterze zbliżonym do nieruchomości wycenianej jest dobrze rozwinięty, notuje się tam nadwyżkę popytu nad podażą. Ceny transakcyjne dla tych nieruchomości kształtowały się w granicach od ok. 2.687 zł do 11.111 zł/ha w zależności od lokalizacji, dostępności komunikacyjnej, powierzchni, klasy bonitacji. Przy wycenie nieruchomości gruntowej przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca majątkowy – do ostatecznych porównań - przyjął trzy transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych rolnych niezabudowanych o cechach cenotwórczych najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości poddanej wycenie. Różnice w cechach wpływających na wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości gruntowej uwzględniono poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników korygujących. W procesie wyceny, jak wskazał organ, wzięto pod uwagę średnio atrakcyjną lokalizację nieruchomości, przeciętny dostęp komunikacyjny, korzystny kształt działki, słabą klasę bonitacji. Największy wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości gruntowej miała jej lokalizacja (35 %), klasa bonitacji (30 %), dostępność komunikacyjna (15 %), powierzchnia i kształt (10 %) oraz poziom kultury rolnej (5 %). Na tej podstawie rzeczoznawca majątkowy ustaliła cenę jednostkową (za 1 ha) wycenianej nieruchomości gruntowej w wysokości 9.126,75 zł.
Organ II instancji zauważył ponadto, że - jak wynika z operatu szacunkowego - przy wycenie przedmiotowego gruntu po uchwaleniu planu miejscowego dobór materiału porównawczego jest także właściwy. Rzeczoznawca majątkowy do ostatecznych porównań przyjął trzy nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe i usługi o cechach cenotwórczych najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości poddanej wycenie. Różnice w cechach wpływających na wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości gruntowej, uwzględniono poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników korygujących. W procesie wyceny uwzględniono średnio atrakcyjną lokalizację nieruchomości i jej przeciętną dostępność komunikacyjną, uzbrojenie (w,e), korzystny kształt, otoczenie i sąsiedztwo. Największy wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości gruntowej miała jej lokalizacja (40 %), uzbrojenie (25 %), dojazd (15 %), powierzchnia i kształt (10 %) oraz otoczenie i sąsiedztwo (10 %). Na tej podstawie rzeczoznawca ustaliła cenę jednostkową (za 1 m2) wycenianej nieruchomości gruntowej w wysokości 7,05 zł.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem obowiązujących reguł wyceny, zatem można na jego podstawie ustalić wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Także pierwszoinstancyjne postępowanie, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu oraz poinformowano ją o przysługujących jej uprawnieniach względem operatu szacunkowego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. S., wskazując że nie uwzględnia ona poniesionych przez skarżącego nakładów tj. na wykonanie drogi dojazdowej o długości 300 m (art. 37 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Powyższe kwestie, jak wskazała strona, podnoszone były w pismach do Urzędu Gminy, ale nie udzielono na nie żadnej odpowiedzi. Również organ odwoławczy nie zajął się tą kwestią, jak i nie poinformował go o toczącym się postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie odniosło się do naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. i pozbawienia go prawa złożenia opinii dotyczącej operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego bezzasadne jest nadto twierdzenie organu pierwszej instancji , że powyższe wynikało z koniczności przyspieszenia rozpatrzenia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Ponadto organ stwierdził, że z dniem 22 września 2004 r. na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) zmianie uległ m.in. przepis art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w którym uchylono ust. 2. Stanowił on, iż opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Powyższy przepis uchylono z dniem 22 września 2004 r. Jednocześnie powołana ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. nie przewidywała regulacji przejściowych pozwalających na zakończenie spraw wszczętych jeszcze podczas obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem tego przepisu. Oznacza to, że organ pierwszej instancji orzekając w dniu 13 marca 2006 r. o ustaleniu wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla J. S., nie mógł uwzględnić żadnych nakładów, choćby nawet udokumentowanych przez stronę. Żaden z obowiązujących przepisów nie dawał mu już takiej możliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja
narusza przepis prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.
Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego.
Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji.
Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności.
Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji.
Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie.
Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
I tak stosownie do art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 17 października 2005 r. Pismem z dnia 18 stycznia 2006 r. poinformowano stronę o możliwości wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego dla potrzeb decyzji operatu szacunkowego oraz o prawie przedstawienia, na własny koszt i zlecenie, drugiej wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego.
Już w piśmie z dnia 27 stycznia 2006 r., skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy P., skarżący wniósł o uwzględnienie nakładów przez niego poniesionych w latach 2000-2001 w celu przygotowania przedmiotowych działek do sprzedaży, tj. na wyrównanie drogi (ok. 300 m) oraz podziałów geodezyjnych, wskazując, że prace te wykonał zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Ponadto wniósł o przesłanie kopii operatu szacunkowego celem przedstawienia go Stowarzyszeniu Rzeczoznawców.
Również podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 14 lutego 2006 r., w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, skarżący stwierdził, że poniósł nakłady związane z przygotowaniem przedmiotowych nieruchomości do sprzedaży, a w związku z tym żąda ich uwzględnienia.
Nadto oświadczył, że złożył wniosek do Organizacji Rzeczoznawców majątkowych celem sprawdzenia operatu szacunkowego. Wniósł również o powołanie biegłego w celu ustalenia czy można uznać nakłady poniesione przez niego w latach 2000-2001 zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Decyzją z dnia 13 marca 2006 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. naliczył dla J. S. jednorazową opłatę w wysokości 6.063 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej ustaleniem i zatwierdzeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] położonej w miejscowości W. obręb W. M., a przeznaczonej na cele zabudowy mieszkaniowej rekreacyjno-letniskowej, o powierzchni 0,3294 ha, w związku z jej zbyciem. W uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się do przywołania treści przepisów będących podstawą jej podjęcia oraz szczegółowego opisu przebiegu postępowania. W końcowej zaś części wskazano, iż Burmistrz rozstrzygając jak w sentencji decyzji wziął pod uwagę, że w dniu 31 marca 2006 r. mija pięcioletni termin, w okresie którego, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy orzec o naliczeniu opłaty, a dalsze przedłużanie postępowania może doprowadzić do tego, że ze względu na upływ terminu stanie się ono bezzasadne.
Istotne jest przy tym, że w opisanej wyżej decyzji, brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez organ I instancji do kwestii podnoszonych przez skarżącego w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, a dotyczących żądania odliczenia przy ustalaniu wysokości jednorazowej opłaty poczynionych przez J. S. nakładów na przedmiotową nieruchomość.
Niewątpliwe jest w sprawie, że art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został uchylony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie 22 września 2004 r.
Art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu sprzed 22 września 2004 r.) - stanowił, że opłatę, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości.
Lektura akt sprawy wskazuje zaś, że wartość nieruchomości oceniana była przez rzeczoznawcę na dzień 28 kwietnia 2004 r., czyli gdy obowiązywał jeszcze w/w art. 37 ust. 2. Nadto na str. 24 operatu szacunkowego, w pkt 2 części IV zatytułowanej "Wnioski końcowe", stwierdzono, że na wyliczoną wartość przedmiotowej nieruchomości wpływ miał m.in. dojazd do nieruchomości.
Powyższej kwestii również nie wyjaśnił organ II instancji, jak i nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wprawdzie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zawiera szersze uzasadnienie niż decyzja pierwszoinstancyjna, jednakże rozważania, które zostały zawarte w odpowiedzi na skargę wskazują, iż wnikliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy zostało poczynione dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Odpowiedź na skargę nie może jednak stanowić uzupełnienia decyzji administracyjnej wydawanej w toku postępowania toczącego się przed organami administracji publicznej.
Nierozważenie zaś w zaskarżonej decyzji twierdzeń strony skarżącej, jak również uzasadnianie rozstrzygnięcia sprawy na etapie postępowania sądowoadministracyjnego stanowi naruszenie powyżej wskazanych zasad postępowania administracyjnego, jak i art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Należy również zaznaczyć, iż wprawdzie organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji, może on jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.), które ma szczególne znaczenie w razie, jeżeli strona w toku postępowania (jak w niniejszej sprawie) kwestionuje ustalenia istotnych okoliczności faktycznych (tu poczynione nakłady przez stronę skarżącą celem przygotowania do sprzedaży nieruchomości) mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzasadnia rozstrzygnięcie sprawy.
Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Oznacza to dla organu odwoławczego w myśl art. 136 k.p.a. - obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc także dopuszczenia nowych dowodów, jeżeli przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy lub też, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie zaś do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał odwodowy.
Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ II instancji. Treść uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, iż podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Powyższe stanowi naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a., jako, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo /por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/85 – ONSA 1986 Nr 2, poz. 43/.
Organ II instancji rozpatrując ponownie niniejszą sprawę winien zatem ocenić, czy braki postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji w kwestii możliwości uwzględnienia przy naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości W. M., oznaczonej jako działka nr [...], poczynionych przez J. S. nakładów będą mogły zostać usunięte poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania /art.136 k.p.a./, czy też nie, co oznaczałoby wówczas przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W kontekście podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. i pozbawienia go prawa złożenia opinii rzeczoznawcy o sporządzonym operacie szacunkowym, a który stał się podstawą podjęcia w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, należy zaznaczyć, iż skoro Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, to tym samym orzeczenie to umożliwia J. S. złożenie takiej opinii (oceny).
W tym stanie faktycznym i prawnym, stwierdzić należy, że wskazane uchybienia dają podstawę do przyjęcia, że w sprawie naruszone zostały przepisy procedury administracyjnej, a ze względu na swój charakter uchybienia te mogły mieć istotny wypływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji.