II SA/Wr 754/23

II SA/Wr 754/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 39 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T.S.A. z/s w K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 października 2023 r. nr IF-O.7841.4.2023.MS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu rozbiórki budynku sprężarkowni oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez T. S.A. z siedzibą w K. (dalej – skarżąca, spółka) jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego, (dalej - Wojewoda, organ II instancji) z dnia 20 października 2023 r., nr IF-O.7841.4.2023.MS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu rozbiórki budynku sprężarkowni. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
W dniu 27 czerwca 2023 r. do Starosty Powiatu Wrocławskiego wpłynął wniosek skarżącej spółki o zatwierdzenie projektu rozbiórki budynku sprężarkowni zlokalizowanej przy ul. [...] w S., na działce nr [...], AM-[...], obręb S., jednostka ewidencyjna S.-miasto. Organ I instancji przedmiotowy wniosek w trybie art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840, dalej - u.o.z.) przekazał do uzgodnienia Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Organ konserwatorski w dniu 27 lipca 2023 r. wydał postanowienie nr 393/2023, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 89 pkt 2 u.o.z. oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej – k.pa.), odmówił uzgodnienia zamierzenia budowlanego polegającego na rozbiórce budynku sprężarkowni. W uzasadnieniu postanowienia wskazano w szczególności, że przedmiotowy budynek ze względu na pełnioną funkcję stanowi integralną część zabytkowego Z., ujętego w wykazie zabytków proponowanych do ujęcia w Gminnej i Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, a także w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, wyznaczonej w obowiązującym MPZP, dla której ustalono wymóg konsultowania i uzgadniania ze Służbą Ochrony Zabytków wszelkich działań inwestycyjnych w zakresie budowy nowych obiektów kubaturowych, zmiany historycznie ukształtowanych wnętrz urbanistycznych i prowadzenia wszelkich prac ziemnych.
Po przekazaniu wskazanego wyżej postanowienia organowi administracji architektoniczno-budowlanej Starosta Powiatu Wrocławskiego w dniu 7 sierpnia 2023 r. wydał decyzję nr 1371/2023, którą odmówił zatwierdzenia projektu rozbiórki sprężarkowni. Jako podstawę odmowy uwzględnienia projektu wskazano odmowę jego uzgodnienia przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W odwołaniu od decyzji opisano okoliczności dotyczące lokalizacji sprężarkowni na terenie głównego punktu zasilania jakim jest czynna stacja energetyczna 110 kV zaliczana do infrastruktury krytycznej oraz jej kolizji z przyszłą rozbudową stacji energetycznej 110 kV. Podniesiono, że budynek sprężarkowi jest obecnie wyłączony z eksploatacji i nie spełnia żadnej funkcji użytkowej, w znacznym stopniu utrudnia niezbędną ochronę i monitoring czynnej stacji energetycznej 110 kV. Kluczowe jednak były twierdzenia dotyczące faktu, że budynek sprężarkowni nie jest, zdaniem odwołującej, się obiektem objętym ochroną, gdyż nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków i nie figuruje w ewidencji zabytków (także w wykazie zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 25 sierpnia 2016 r., a także znajduje się poza terenem zabytkowego Z. (tj. poza strefą oznaczoną symbolem [..]MW tworzącej "charakterystyczny zespół budynków z początku XX wieku" - zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., a także poza Z. - zgodnie z wykazem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu).
W dniu 20 października 2023 r. Wojewoda Dolnośląski wydał wskazaną na wstępie decyzję nr IF-O.7841.4.2023.MS, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po opisaniu stanu sprawy oraz treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w ramach własnych rozważań organ II instancji wskazał na przepisy prawa materialnego traktujące o załącznikach do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, pośród których znajdują się też pozwolenia i uzgodnienia wynikające z przepisów odrębnych ustaw. Wojewoda wskazał, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 27 lipca 2023 r. nr 393/2023 odmówił uzgodnienia zamierzenia budowlanego polegającego na rozbiórce budynku sprężarkowni. W toku postępowania odwoławczego uzyskano informację, że przedmiotowe postanowienie jest ostateczne. Po przedstawieniu poglądów judykatury dotyczących związania organu administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem organu współdziałającego Wojewoda podał, że negatywne stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stanowi podstawę odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, a wręcz udzielenie takiego pozwolenia wyklucza.
Względem zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda przyjął, iż rozstrzygnięcie podjęte przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie może zostać zakwestionowane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku sprężarkowni z uwagi na brak właściwości rzeczowej do rozpatrzenia tej sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym, postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie może stać się przedmiotem weryfikacji w postępowaniu przed Wojewodą Dolnośląskim.
W skardze na decyzję drugoinstancyjną działający w imieniu spółki profesjonalny pełnomocnik wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy organ nie zbadał prawidłowości stanu faktycznego zawartego w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu co do faktu czy budynek sprężarkowni jest częścią zabytkowego Z., co uzasadniałoby wydanie uzgodnień konserwatorskich w zakresie rozbiórki sprężarkowni, podczas gdy budynek sprężarkowni nie jest i nie był objęty ochrona konserwatorską, w tym nie jest i nie był nigdy wpisany do gminnej ewidencji zabytków i dlatego nie było obowiązku uzgadniania jego rozbiórki i ingerowania w prawa właścicielskie skarżącej tym bardziej, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. wprost potwierdził, że budynek sprężarkowni "nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków i nie figuruje w ewidencji zabytków oraz nie jest zlokalizowany na terenie historycznego układu ruralistycznego miejscowości S.", a następnie ten sam Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 27 lipca 2023 r. wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia rozbiórki sprężarkowni. Budynek dawnej sprężarkowni, który nie jest objęty żadną ochroną konserwatorską, będący w złym stanie technicznym znajduje się w pobliżu czynnej stacji energetycznej zaliczanej do infrastruktury krytycznej i jest w kolizji z przyszłą rozbudową stacji energetycznej 110 kV.
2. Naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom: tj. pismu z dnia 5 sierpnia 2019 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który wskazywał wprost, że "nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków i nie figuruje w ewidencji zabytków oraz nie jest zlokalizowany na terenie historycznego układu ruralistycznego miejscowości S." tj. ewidencja zabytków dla miejscowości S. wskazująca brak objęcia ochroną konserwatorską budynku sprężarkowni; miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazujący brak objęcia ochroną konserwatorską budynku sprężarkowni, podczas gdy ten sam Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 27 lipca 2023 r. bezprawnie ingerując w prawo własności skarżącej wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia rozbiórki sprężarkowni i na tej podstawie Starosta Powiatu Wrocławskiego niezasadnie wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu rozbiórki budynku sprężarkowni, a w konsekwencji Wojewoda Dolnośląski oceniając dowody utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty, podczas gdyby organ wnikliwie zbadał sprawę to winien na tej podstawie uchylić decyzję nr 1371/2023 i orzec co do istoty względnie uchylić decyzję i poddać sprawę do ponownego rozpoznania.
3. Naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania przez organ w mocy decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego odmawiającej zatwierdzenia projektu rozbiórki budynku sprężarkowni jedynie poprzez stwierdzenie swojej niewłaściwości do rozpatrywania postanowień Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków podczas gdy, przedmiotem zaskarżenia nie było objęte postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tylko decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego odmawiająca zatwierdzenia projektu rozbiórki budynku sprężarkowni, a gdyby organ dostatecznie zbadał sprawę stwierdziłby, że budynek sprężarkowni nie jest objęty ochroną konserwatorską i Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie miał prawa zajmować stanowiska, ingerować w prawo własności skarżącej i odmówić uzgodnień konserwatorskich w sprawie rozbiórki starej sprężarkowni.
4. Naruszenie art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji przez organ z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i dokonywanie kontroli zaskarżonej decyzji
5. Naruszenie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez organ i bezzasadne utrzymanie w mocy zaskrzonej decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego, który działając bez podstawy prawnej uzależnił swoją decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu rozbiórki sprężarkowni od uprzedniego bezprawnego stanowiska Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podczas gdy wobec braku objęcia ochroną konserwatorską budynku sprężarkowni brak było przepisu, który by uzależniał wydanie decyzji Starosty o rozbiórce sprężarkowni od uprzedniego wydania uzgodnień konserwatorskich, a organ winien na tej podstawie uchylić decyzję nr 1371/2023 wydaną przez Starostę Powiatu Wrocławskiego odmawiającą zatwierdzenia projektu rozbiórki budynku sprężarkowni, podczas gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie poddanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zarzucając w skardze naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy strona skarżąca wskazała na:
1. Naruszenie art. 7, art. 18 i art. 19 u.o.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie przez organ, że budynek ten został rzekomo ujęty w wykazie zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie ww. ustawy, podczas gdy budynek sprężarkowni nigdy nie został ujęty w żadnym wykazie zabytków tj. ani w rejestrze zabytków, ani na liście Skarbów Dziedzictwa, a nadto jego ochrona nie została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego przez co nie podlega ochronie, jest w złym stanie technicznym i jednocześnie stanowi zagrożenie dla czynnej stacji energetycznej zaliczanej do infrastruktury krytycznej i jest w kolizji z przyszłą rozbudową stacji energetycznej 110 kV mającej strategiczne znaczenie dla interesu społecznego i w konsekwencji mimo powyższego uznanie, że budynek dawnej sprężarkowni nie może podlegać rozbiórce.
2. Naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowalne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Starosta Powiatu Wrocławskiego nie mógł wydać decyzji o rozbiórce starego budynku sprężarkowni pomimo jego złego stanu technicznego i jego kolizji ze strategiczną inwestycją o istotnym znaczeniu dla interesu społecznego i obywateli oraz musiał przed wystąpieniem z wnioskiem o rozbiórkę budynku sprężarkowni uzyskać odpowiednie uzgodnienie konserwatorskie w postaci postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podczas gdy taki obowiązek dotyczył i dotyczy tylko i wyłącznie budynków objętych ochroną konserwatorską, w tym budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, natomiast budynek sprężarkowni nie jest i nie był objęty ochroną konserwatorską, w tym nie jest i nie był nigdy wpisany do gminnej ewidencji zabytków i dlatego nie było obowiązku uzgadniania jego rozbiórki, a tym samym prawa do ingerowania w prawa właścicielskie skarżącej i w konsekwencji uzależniania wydania pozwolenia na rozbiórkę tej sprężarkowni od postanowienia konserwatora tym bardziej, że sprężarkownia ze względu na swój zły stan techniczny stanowi zagrożenie dla czynnej stacji energetycznej zaliczanej do infrastruktury krytycznej i jest w kolizji z przyszłą rozbudową stacji energetycznej 110 kV mającej strategiczne znaczenie dla interesu społecznego.
3. Naruszenie art. 39 ust. 4 ustawy Prawo budowalne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków był obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o rozbiórkę budynku sprężarkowni i miał prawo ingerować w prawa właścicielskie skarżącej, podczas gdy taki obowiązek dotyczył tylko budynków objętych ochroną konserwatorską, w tym budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, natomiast budynek sprężarkowni nie jest i nie był objęty ochroną konserwatorską, w tym nie jest i nie był nigdy wpisany do gminnej ewidencji zabytków i Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie miał obowiązku zajmowania stanowiska w tej sprawie i tym samym nie miał prawa ingerowania i ograniczania praw właścicielskich skarżącej poprzez bezprawną odmowę rozbiórki sprężarkowni, która jest w złym stanie technicznym i stanowi zagrożenie dla czynnej stacji energetycznej zaliczanej do infrastruktury krytycznej i jest w kolizji z przyszłą rozbudową stacji energetycznej 110 kV mającej strategiczne znaczenie dla interesu społecznego.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono szeroką argumentację przemawiającą za podniesionymi zarzutami i wnioskami. W szczególności zwrócono uwagę na zły stan techniczny przedmiotowego budynku oraz kolizję z planowaną inwestycją polegającą na rozbudowie stacji energetycznej 110kV, mającą strategiczne znaczenie dla interesu społecznego. Nadto wedle strony budynek ten nie jest objęty jakąkolwiek ochroną. Nie jest on wpisany do rejestru zabytków indywidualnie, nie znajduje się w ewidencji zbytków w ramach historycznego układu ruralistycznego. Jest umiejscowiony poza strefą oznaczoną [...]MW tworzącą "charakterystyczny zespół budynków z początku XX wieku" zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. Znajduje się też poza Z. zgodnie z wykazem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu.
Zaznaczono również, iż o braku objęcia ochroną konserwatorską budynku sprężarkowni spółka została poinformowana przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na etapie planowania inwestycji przebudowy stacji. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie nr [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r. wskazywał, że budynek dawnej sprężarkowni nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, nie figuruje w ewidencji zabytków oraz nie jest zlokalizowany na terenie historycznego układu ruralistycznego miejscowości S. W piśmie tym nie zostały wskazane ograniczenia lub inne wytyczne konserwatorskie stanowiące przeciwwskazania dla przeprowadzenia prac rozbiórkowych. Wobec opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przedmiotowy budynek, niespełniający obowiązujących norm technicznych i eksploatacyjnych, został przewidziany do likwidacji w programie funkcjonalno-użytkowym stanowiącym podstawę dalszej realizacji całej inwestycji. Obecne stanowisko konserwatorskie pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi uzgodnieniami i jest wydane bez podstawy prawnej.
Wedle skarżącej doszło też do naruszenia zasad postępowania administracyjnego w tym zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz orzekania na podstawie całokształtu tego materiału dowodowego. Organ miał również obowiązek zbadać jednakowo wszystko na okoliczność tego, co zostało w nich urzędowo potwierdzone i wydając rozstrzygnięcie w sposób precyzyjny wyjaśnić stronom postępowania, dlaczego organ utrzymał mocy zaskarżoną decyzję Starosty mimo, iż wydana została z naruszeniem prawa.
Organ nie zastosował się do żadnego ze wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, a nawet nie podjął rzeczywistej próby rozpatrzenia przedłożonych mu przez skarżącą dowodów z dokumentów wskazujących wprost, że stary budynek sprężarkowni nie jest w ogóle objęty ochroną konserwatorską, a zamiast tego nie zbadawszy sprawy w całości, w sposób nieuzasadniony przyjął wydane bez podstawy prawnej uzgodnienia konserwatorskie i wydaną na ich podstawie decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego i w ten sposób organ bezprawnie ograniczył prawa właścicielskie skarżącej ze szkodą dla interesu społecznego i interesu obywateli, którego organ ma obowiązek bronić.
Co do naruszenia norm prawnomaterialnych wskazano na naruszony zdaniem skarżącej art. 7 u.o.z., co miało polegać na tym, że organ nie sprawdził czy budynek sprężarkowni został ujęty w wykazie zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie ustawy, podczas gdy budynek sprężarkowni nigdy nie został ujęty w żadnym wykazie zabytków tj. ani w rejestrze zabytków ani na liście Skarbów Dziedzictwa, a nadto jego ochrona nie została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, przez co nie podlega ochronie konserwatorskiej, jest w złym stanie technicznym i jednocześnie stanowi zagrożenie dla czynnej stacji energetycznej zaliczanej do infrastruktury krytycznej i jest w kolizji z przyszłą rozbudową stacji energetycznej 110 kV mającej strategiczne znaczenie dla interesu społecznego.
Spółka powołała się też na poglądy judykatury odnośnie związku wpisu obiektu w odpowiednim rejestrze w kontekście uznania go za zabytek, uwzględniania przy wydawaniu pozwolenia na rozbiórkę zapisów planu miejscowego oraz możliwości ujęcia w planie miejscowym dodatkowych ustaleń ochrony z zaznaczeniem, że wpis obiektu do odpowiedniego rejestru jest najwyższym reżimem ochrony.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że nie znalazł podstaw do uchylenia swojego rozstrzygnięcia.
Na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. pełnomocnicy skarżącej i organu podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Uwzględnienie skargi na decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną do oceny stanu faktycznego sprawy stanowił przepis art. 28 Prawa budowlanego, który wprowadza generalną zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez "roboty budowlane" należy rozumieć natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowalnego, budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Zasada określona w art. 28 Prawa budowalnego obowiązuje zatem również w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, albowiem rozbiórka jest możliwa jedynie poprzez przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych. Rozbiórka nie wymaga pozwolenia w odniesieniu do wyraźnie wymienionych w art. 31 Prawa budowlanego obiektów budowlanych, do których jednak nie należy budynek sprężarkowni objęty wnioskiem strony skarżącej.
W niniejszej sprawie nie jest problematyczny sam fakt konieczności zajęcia stanowiska w formie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej lecz to, że organy obu instancji tj. Starosta Powiatu Wrocławskiego jak i Wojewoda Dolnośląski orzekli wbrew oczekiwaniom spółki. Oceniając legalność zapadłych decyzji w pierwszym rzędzie należy wskazać, że Prawo budowlane wprowadzając jako zasadę obowiązek uzyskania decyzji przed rozpoczęciem robót budowlanych, polegających zarówno na budowie jak rozbiórce, nie przewiduje w odniesieniu do każdego z rodzajów robót budowlanych, wymienionych w art. 3 pkt 7, odrębnych zasad postępowania o udzielenie takiego pozwolenia, przewidując tryb postępowania określony w art. 35 Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu organ sprawdza m.in. zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Nie bez znaczenia są także regulacje ujęte w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, nota bene przyjęte jako podstawa prawna decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego, traktujące o konieczności uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków pozwolenia na rozbiórkę obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
W niniejszej sprawie najwięcej zarzutów prawnomaterialnych jak i procesowych oscyluje wokół podjęcia przez Starostę Powiatu Wrocławskiego działań nakierowanych na uzgodnienie przedłożonego łącznie z wnioskiem spółki projektu rozbiórki z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zasadniczo skarżąca spółka wszelkie naruszenia wskazanych przepisów procesowych i prawa materialnego wyprowadza z założenia, że zarówno sam budynek sprężarkowni jak i teren, na którym jest on zlokalizowany nie zostały objęte żadną formą ochrony, stąd brak było podstaw do uzgadniania projektu rozbiórki z właściwym miejscowo organem konserwatorskim. W konsekwencji stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nawet negatywne dla wnioskodawcy, nie mogło być uwzględnione przy rozpoznawaniu wniosku.
Podążając za zarzutami skargi należy zanegować prawidłowość twierdzeń spółki odnoszących się do faktu, że organ konserwatorski w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. wypowiedział się w sposób wiążący co do faktu, że budynek dawnej sprężarkowni nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest zlokalizowany na terenie historycznego układu ruralistycznego miejscowości S. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków zajął więc wedle strony nieuprawnione stanowisko w postanowieniu z dnia 27 lipca 2023 r., nr 393/2023. W ocenie Sądu z dwóch przyczyn skarżąca niezasadnie z pisma z dnia 5 sierpnia 2019 r. wyprowadza korzystne dla siebie skutki prawne. Przede wszystkim rzeczone pismo nie stanowiło i nie może stanowić uzgodnienia wydanego w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego i z tej przyczyny nie może być ono traktowane jako wiążące stanowisko organu konserwatorskiego. Po wtóre postanowienie z dnia 27 lipca 2023 r., co prawda prezentuje odmienne stanowisko względem pisma z 2019 r., ale też wyczerpuje prawem przewidzianą formę dla uzgodnienia i ponadto może być nawet traktowane jako zmiana stanowiska odnośnie przedmiotowego obiektu budowlanego. Ze względu na znaczny upływ czasu pomiędzy pismem z 2019 r. a postanowieniem ,,uzgodnieniowym" nie można żadną miarą wykluczyć, że organ konserwatorski w sposób odmienny podchodzi do zagadnienia ochrony przedmiotowego obiektu budowlanego.
Spółka w wywiedzionej skardze odwołuje się do poglądów judykatury, które to skład orzekający Sądu w pełni podziela. Otóż niewątpliwie forma ochrony zabytków polegająca na wpisie obiektu do rejestru zabytków stanowi najwyższy reżim ochrony przewidziany u.o.z. Dodatkowo nie ma podstaw do przyjęcia, że w postanowieniu o pozwoleniu na rozbiórkę można ignorować ustalenia planu miejscowego w zakresie ochrony konserwatorskiej. Dodać do przytoczonych twierdzeń trzeba, że obowiązek uwzględnienia przez organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na rozbiórkę, stosownych unormowań planu miejscowego, wynika z samej istoty uwzględniania dyspozycji norm materialnoprawnych.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają, według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, moc powszechnie obowiązującą na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Nadto, obowiązek uwzględnienia norm w zakresie ochrony konserwatorskiej wynika z samego brzmienia art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten ustanawia, w odniesieniu do m.in. budynków objętych ochroną konserwatorską, obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Zgodnie zaś z art. 7 pkt 4 ustawy do form ochrony zabytków należą ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia ochronne stanowią nie tylko przesłankę decydującą o wymogu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, jak to wynika a contrario z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Posłużenie się w tym przepisie pojęciem ochrony konserwatorskiej opiera się na założeniu, że ustalenia ochronne zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są normami powszechnie obowiązującymi (art. 7 pkt 4 ustawy). Analizę tę dopełnia spostrzeżenie, że według art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 729/18)
Dla oceny legalności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć niezbędne będzie wskazanie okoliczności, na które wskazał organ konserwatorski odmawiając uzgodnienia projektu rozbiórki oraz zapisów planu miejscowego obowiązującego dla terenu, na którym zlokalizowana jest sprężarkowania. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia 27 lipca 2023 r. wyjaśnia swoje zamiary co do wzmożenia ochrony przedmiotowego obiektu podając, że ze względu na pełnioną funkcję stanowi on integralną część Z. ujętego w wykazanie zabytków proponowanych do ujęcia w Gminnej i Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Zgodzić należy się w tym miejscu ze stroną skarżącą, że przedmiotowy budynek nie jest jednostkowo ujęty w żadnej ze wskazanych ewidencji. Nadto nawet zamiar organu konserwatorskiego, co do ujęcia go w takich ewidencjach nie jest tożsamy z rodzącym skutki prawne wpisem do rejestru zabytków. Skarżącej spółce umknęła jednak dalsza część stanowiska Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedstawiona w postanowieniu, gdzie odnośnie lokalizacji sprężarkowni podano, że ,,(...), a także w strefie B ochrony konserwatorskiej, wyznaczonej w obowiązującym mpzp, dla której ustalono wymóg konsultowania i uzgadniania ze służbą ochrony zabytków wszelkich działań inwestycyjnych w zakresie budowy nowych obiektów kubaturowych, zmiany historycznie ukształtowanych wnętrz urbanistycznych i prowadzenia wszelkich prac ziemnych".
W tym stanie rzeczy należy poddać analizie zapisy uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 25 sierpnia 2016 r., nr [...]. W § 7 uchwały określono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W § 7 pkt 10 uchwały znalazł się zapis traktujący o ustaleniu strefy ,,B" ochrony konserwatorskiej, w której obowiązują wymogi konserwatorskie z zastrzeżeniem ustaleń pkt 10 odnoszących się do terenów oznaczonych symbolami [...]PU i [...]PU. Z kolei wymogi konserwatorskie dla terenów oznaczonych jako [...]PU i [...]PU opisano w pkt 10 uchwały. Dalej w § 7 ust. 5 pkt 1 lit. a planu wskazano obiekty ujęte w ewidencji zabytków, w tym historyczny układ ruralistyczny w granicach strefy ,,B" ochrony konserwatorskiej. Integralną część mpzp stanowi rysunek planu. Planowana do realizacji inwestycja zlokalizowana jest na działce nr [...] AM-[...] w planie miejscowym oznaczonej jako [...]PU. W legendzie do rysunku planu przerywaną linią niebieską oznaczono granicę strefy ,,B" ochrony konserwatorskiej i analiza rysunku planu prowadzi do niepodważalnego wniosku, że działka zainwestowania mieści się w obszarze objętym ochroną konserwatorską.
Wobec ujęcia działki nr [...] w S. zapisami planu miejscowego określającymi strefę ochrony konserwatorskiej, w której ochronie podlega także historyczny układ ruralistyczny, należy wykluczyć słuszność twierdzeń skargi związanych z naruszeniem przepisów u.o.z., a to art. 7, art. 18 i 19 oraz art. 39 ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane wyprowadzanych z braku jakiejkolwiek ochrony konserwatorskiej względem terenu, na którym jest zlokalizowany budynek sprężarkowni. Uzupełniająco w tym miejscu trzeba przypomnieć, że w judykaturze dominujące jest stanowisko, zgodnie z którym wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, czy zespołu budowlanego (art. 3 pkt 12 i pkt 13 u.o.z.) oznacza, że również budynek znajdujący się na tym obszarze jest objęty ochroną wynikającą z wpisania do rejestru zabytków jednego z ww. rodzajów zabytków nieruchomych. Dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Zatem rozbiórka budynku w zabytku jakim jest układ urbanistyczny wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie budynek sprężarkowni został objęty jedną z form ochrony przewidzianej w ustawie, a mianowicie przewidzianą w miejscowym planie ochroną konserwatorską. W niniejszym postępowaniu nie może być też mowy o możliwości podważenia legalności aktu prawa miejscowego w zakresie przyjętej tam ochrony konserwatorskiej, gdyż może to zostać jedynie przeprowadzone w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.), a nie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę.
Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia słuszności zarzutów skargi dotyczących braku podstaw do występowania przez Starostę Powiatu Wrocławskiego o uzgodnienie wniosku jak też zajmowania stanowiska w sprawie przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skoro, jak to wyżej wskazano, z zapisów planu miejscowego wynika, że w ewidencji zabytków został ujęty historyczny układ ruralistyczny strefy ochrony konserwatorskiej ,,B", w której zlokalizowana jest sprężarkownia to organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do zastosowania art. 39 Prawa budowlanego i wystąpienia o uzgodnienie do organu konserwatorskiego. Bardzo trafnie względem uznania organów ochrony zabytków w zakresie dokonania uzgodnienia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2021 r., (sygn. akt II OSK 2342/18) podając, że ,,Przepisy prawa, a w szczególności art. 39 ust. 3 i ust. 4 p.b., nie określają w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organów ochrony zabytków, które dysponują specjalistyczną wiedzą w tej dziedzinie, zwłaszcza, że urzędnicy tych organów posiadają wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie, pozwalające na określenie charakteru zabytkowego obiektu.", patrz - LEX nr 3279759. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 maja 2021 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1901/20) analizując problematykę celu instytucji uzgodnienia z konserwatorem zabytków słusznie przyjął, że ,,Uzgodnienie z konserwatorem zabytków, dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 p.b., ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno budowlanej stanowiska profesjonalnego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności takich robót budowlanych, w wyniku których zabytek wpisany do gminnej ewidencji zabytków przestanie istnieć; ulegnie całkowitej likwidacji." - LEX nr 3181234. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, zarzuty skarżącej w kwestii dokonania niewłaściwego wystąpienia przez Starostę do organu konserwatorskiego o uzgodnienie są pozbawione prawnego znaczenia.
Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące przyjęcia przez organy obu instancji jako wiążącego stanowiska wyrażonego przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postanowieniu z dnia 27 lipca 2023 r., nr 393/2023 należy zaznaczyć, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, jest stanowiskiem innego organu, od którego przepis prawa uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Uzgodnienie ma charakter stanowczy, a nie opiniodawczy, tak w zakresie orzeczenia pozytywnego oraz określonych w nim warunków jak i orzeczenia negatywnego. Wydanie pozwolenia na budowę nieuwzględniającego stanowiska organu konserwatorskiego skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tak kształtujących się relacjach pomiędzy organem orzekającym merytorycznie w sprawie, a organem uzgadniającym, odmowa uzgodnienia rozbiórki sprężarkowni przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażona w postanowieniu z dnia 27 lipca 2023 r., nr 393/2023 musiała skutkować wydaniem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu rozbiórki przez Starostę Powiatu Wrocławskiego.
Wobec zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej należy zgodzić się ze skarżącą spółką, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji istotnie nie są zbyt obszerne. Niemniej jednak, wobec jednoznaczności stanowiska organu konserwatorskiego, zarówno Starosta Powiatu Wrocławskiego jak i Wojewoda Dolnośląski w stopniu dostatecznym ujęli ziszczenie się wszelkich przesłanek przemawiających za kierunkiem rozpoznania wniosku. Dostrzec przy tym trzeba, że nie miały miejsca tego rodzaju naruszenia przepisów, które skutkować by musiały eliminacją zapadłych w sprawie aktów administracyjnych z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.