II SA/Wr 753/24

II SA/Wr 753/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Olga Białek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 49 e pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego pomostu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy nr [...] z dnia [...] r.; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (PINB, organ I instancji) decyzją nr 31/2024 z dnia 8 kwietnia 2024 r. opierając się na art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego nakazał P. Z. (skarżący, inwestor) rozbiórkę samowolnie wybudowanego pomostu, położonego na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...], w S., gm. K. Organ I instancji podkreślił, że wydana decyzja ma charakter związany, i jest konsekwencją niezłożenia wniosku o legalizację we wskazanym terminie.
W odwołaniu profesjonalnie reprezentowany inwestor zarzucił naruszenie art. 10§1 k.p.a. przez naruszenie prawa do wypowiedzenia się w ten sposób, że korespondencję skierowano pod niewłaściwy adres. Odwołujący wskazał adres zamieszkania: ul. [...], [...] O., zaś organ skierował pisma pod adres: ul. [...], L. W ocenie odwołującego naruszono także art. 7 k.p.a. przez brak należytego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 8 k.p.a. - naruszenie zasady zaufania.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 896/2024 z dnia 12 sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił podstawy prawne prowadzące do nakazu rozbiórki odnosząc je do stanu sprawy oraz wskazał, że analiza korespondencji nie uwidacznia innego adresu niż wskazany przez inwestora podczas oględzin dokonanych w dniu 13 lipca 2023 r., co jest odnotowane w protokole.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowany przez pełnomocnika inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się, 2) art. 42 § 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez organ odwoławczy błędnego oznaczenia adresu w korespondencji (postanowienie nr 88/2023 na adres [...] w L.), co uniemożliwiło złożenie stronie wniosku legalizacyjnego, 3) art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, 4) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania i równości wobec prawa, skoro prowadzono postępowanie niestarannie, 5) 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji PINB pomimo, że należało ją uchylić.
W rozwinięciu skarżący podkreślił nieodniesienie się do zarzutu pozbawienia prawa do wypowiedzenia się, co uniemożliwiło stronie zgłoszenie błędu w doręczeniu postanowienia nr 88/2023. Skarżący powtórzył argument o błędnym adresowaniu korespondencji na adres [...] w L., gdy tymczasem zamieszkuje pod adresem: [...], [...] O.
Skarżący wniósł o uchylenie wydanych decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić, chociaż nie z powodów, które w niej wskazano.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Podstawą materialnoprawną prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 49 e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) w brzmieniu: organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
W realiach sprawy okoliczność wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, a następnie brak reakcji skarżącego w zakresie skorzystania z uprawnień, jakie akt taki kreuje, nie jest sporna. Przedmiotem kontrowersji są wskazywane przez skarżącego wadliwości w doręczeniach, co ma stanowić naruszenie zasad k.p.a. w postaci zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania, zasady czynnego udziału w postępowaniu.
Zarzutów w tej postaci Sąd nie podzielił, ponieważ nie znajdują one potwierdzenia w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Mianowicie akta sprawy obrazują następujący tok korespondencji: 1) zawiadomienie o kontroli z 16 czerwca 2023 r. kierowane do P. Z. na adres [...] L., odebrana osobiście na poczcie 21 czerwca 2023 r., 2) protokół z kontroli 13 lipca 2023 r. obecny P. Z., wskazany adres (okazano dowód os.): [...], [...] O., powiat L., protokół podpisany przez P. Z., 3) zawiadomienie o wszczęciu postępowania, z 12 września 2023 r. kierowane do P. Z.- [...], O., 4) postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót z 12 września 2023 r. kierowane do P. Z.: [...], O., awizowane, nieodebrane w terminie, 5) decyzja rozbiórkowa PINB z 8 kwietnia 2024 r. kierowana do P. Z. [...], O., odebrana przez P. Z. 2 maja 2024 r., 6) odwołanie wystosowane przez pełnomocnika skarżącego, gdzie adres P. Z. to: [...], O., 7) decyzja DWINB z 9 sierpnia 2024 r. adresowana do pełnomocnika skarżącego. Taki przebieg korespondencji i oznaczenie adresata nie potwierdza, jakoby prawa skarżącego miałyby doznać jakiegokolwiek uszczerbku wskutek wadliwości w tym zakresie, których zresztą dokumentacja nie pokazuje.
Trzeba jednak podkreślić, że na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. nakazuje sądowi stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W kontrolowanej sprawie Sąd zauważył istotne naruszenie prawa procesowego poza treścią argumentów wskazanych przez skarżącego.
Trzeba przypomnieć, że decyzja "rozbiórkowa" dotyczy pomostu zlokalizowanego na dwóch działkach: nr [...] i nr [...]. Z akt sprawy (informacja z rejestru gruntów, oświadczenie skarżącego) wynika, że działka nr [...] obejmuje łąki trwałe (ŁVI) i grunty pod stawami (Wsr), i jest własnością skarżącego. Takich informacji nie sposób pozyskać analizując akta odnośnie działki nr [...], na której także znajduje się przedmiotowy pomost. Skoro nakaz zaskarżonej decyzji wskazuje czynności do realizacji na tych dwóch działkach (w ujęciu organu: "pomostu położonego na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...]"), to skarżący, aby wykonać nakaz, powinien dysponować możnością ich zrealizowania na obydwu nieruchomościach. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy tego nie potwierdza – mamy do czynienia z sytuacją, w której organ nie zweryfikował i nie zobrazował w aktach sprawy stanu prawnego działki nr [...]. W takim stanie rzeczy nałożenie obowiązku rozbiórki na skarżącego w zakresie nieruchomości, wobec której jego status inwestora ani właściciela nie został potwierdzony, jest niedopuszczalne, a co najmniej przedwczesne. Na deficyt ustaleń w tym zakresie wskazuje zawiadomienie i wezwanie z dnia 16 czerwca 2023 r. wskazujące kontrolę wyłącznie na działce nr [...], a zatem druga działka - nr [...] - została bezpodstawnie pominięta, wyłączona spod kontroli. Dokumentacja fotograficzna z kontroli dokonanej w dniu 13 lipca 2023 r. dotycząca pomostu zawiera jedno zdjęcie obrazujące jego kształt oraz pokazujące, że pomost dotyka brzegu, i dalej sięga w teren pokryty wodą. Jasnych, miarodajnych danych w powyższym zakresie nie dostarcza także "wydruk z systemu IntraEwid", ani protokół z kontroli, literalnie wskazujący powiązanie pomostu wyłącznie z działką nr [...] (oznaczony jako obiekt nr 3). Wprawdzie w protokole z dnia 13 lipca 2023 r. znajduje się oświadczenie strony, że posiada akty notarialne dotyczące działki oraz udziału w zbiorniku wodnym, niemniej jest to nawiązanie do działki nr [...], zaś o działce nr [...] nie ma tam mowy. Poprzestanie organu na takim oświadczeniu ze strony inwestora (skarżącego) nie jest wystarczające, zważywszy zwłaszcza charakter i dolegliwość decyzji o rozbiórce, i uwzględniając możliwość jej wykonania.
Takie niepełne ustalenia faktyczne infekują najpierw postanowienie nr 89/2023 (wstrzymujące roboty budowlane), nieoprotestowane i ostateczne, a następnie leżą u podstaw decyzji "rozbiórkowej", powodując jej istotną wadliwość. Z treści art. 48a klarownie wynika krąg podmiotów, które po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu budowy – a więc postanowienia wydanego na podstawie art. 48 - mogą wystąpić z wnioskiem o legalizację. Jest to okoliczność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, która nie powinna być pozostawiana przez organ w sferze domniemania, przypuszczeń, a winna być stwierdzona jednoznacznie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Adresatem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 48 w związku z art. 48a Prawa budowlanego powinien być bowiem ten spośród trzech ustawowo wymienionych podmiotów – inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego – który ma faktyczną możliwość wnioskowania o legalizację obiektu.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak stanowi art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei z art. 80 k.p.a. nakazuje organowi administracji publicznej oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Status poszczególnych nieruchomości, objętych postanowieniem o wstrzymaniu robót, i ewentualnie decyzją o rozbiórce, jest niewątpliwie znaczącym elementem stanu faktycznego, dane w tym zakresie stanowią fragment materiału dowodowego, który powinien być zgromadzony i zbadany przez organ w kontekście wydawanej decyzji. Wskazanym wyżej przepisom k.p.a. organy uchybiły, ponieważ akta sprawy nie wskazują, aby dokonano koniecznych ustaleń wobec działki nr [...]. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), co zadecydowało o uwzględnieniu skargi. Zważywszy, że wadliwość ma charakter istotny i leży niejako "u źródła", skoro dotyka już wstępnej fazy postępowania, i kolejno dotyczy postanowienia "wstrzymującego", to Sąd za niewystarczające uznał wykluczenie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji o rozbiórce. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. w brzmieniu wcześniej wskazanym Sąd uchylił także postanowienie PINB z dnia 12 września 2023 r.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy usuną wskazane w wyroku uchybienia, przede wszystkim uzupełniając odpowiednio materiał dowodowy, co do położenia przedmiotowego pomostu, statusu nieruchomości na których jest posadowiony, w tym ustalenia czyją własność stanowi. Jednoznaczne ustalenie tych okoliczności jest konieczne ze względu na brzmienie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji PINB (pkt I sentencji) oraz uchyleniu postanowienia PINB (pkt II sentencji). O kosztach (pkt III sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.