II SA/Wr 751/23

II SA/Wr 751/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 824
art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 i c,. art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (sprawozdawca), , Protokolant: Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą we W. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 października 2023 r. nr 66/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku ujmowania wody infiltracyjnie tłoczonej w ilościach nieprzekraczających wartości wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym, z dnia 18 października 2023 r. (nr 66/2023), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ, DWIOŚ), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 824 ze zm., dalej u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 31 lipca 2023 r. do 15 września 2023 r. w M. S.A. we W. – Z., udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], zrządził: ujmować wody infiltracyjne tłoczone przez pompownię [...] oraz łącznie przez obie pompownie tj. [...] i [...] dla potrzeb Z. w ilościach nie przekraczających wartości dopuszczalnych, wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przez Starostę Powiatu W., decyzją nr 397/2015 z dnia 21 sierpnia 2015 r. i zakreślił termin realizacji niniejszego jako niezwłoczny. Nadto, wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 30 listopada 2023 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli, podczas analizy przesyłanych do organu wyników pomiarów ilości pobieranych wód infiltracyjnych dla potrzeb Z. poprzez pompownię [...] , w odniesieniu do wartości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, wykazano w 2022 roku przekroczenia. Wystąpiło przekroczenie w zakresie wartości średniej dobowej - wartość rzeczywista wyniosła w 2022 r. Qśr.d. = 77 177,5 m3/d przy dopuszczalnej Qśr.d. = 72730 m3/d, ale nie przekroczono wartości maksymalnej rocznej.
Nadto, w 2022 r. również sumaryczna średnia dobowa ilość wód tłoczonych przez dwie pompownie tj. [...] i [...] przekroczyła wartość w pozwoleniu wodnoprawnym określoną dla nich łącznie jako Qśr.d.= 80000 m3/d. Tymczasem wartość rzeczywista wyniosła Qśr.d.= 80205,5 m3/d.
Skargę na to zarządzenie wniosło M. S.A. z/s we W. (zw. dalej skarżącą, stroną), zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 128 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. t. jedn. 2015 poz. 469) oraz w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w następstwie ustaleń kontroli udokumentowanych protokołem kontroli, zgodnie z którym skarżący został wezwany do ujmowania wód infiltracyjnych w ilościach nie przekraczających wartości wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym podczas gdy z protokołu kontroli oraz poczynionych ustaleń nie sposób wywieść, aby skarżący przekraczał wartości dopuszczalne objęte pozwoleniem wodnoprawnym;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez zobowiązanie skarżącego, w wydanym zarządzeniu pokontrolnym do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 30 listopada 2023 r., podczas gdy z protokołu kontroli oraz poczynionych ustaleń nie sposób wywieść, aby skarżący przekraczał wartości dopuszczalne objęte pozwoleniem wodnoprawnym, wobec czego nie można uznać, że skarżący naruszył jego warunki.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że nie podważa ustaleń protokołu kontroli w zakresie ustalonego stanu faktycznego sprawy, opartego na przekazywanych przez skarżącego wynikach pomiarów, które zostały przekazane do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni we Wrocławiu wraz z pismem z dnia 24 lutego 2023 r. w wykonaniu zobowiązań skarżącego, wynikających z posiadanych decyzji - pozwoleń wodnoprawnych - w zakresie prowadzenia pomiarów ilości pobieranej wody oraz ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód w ujęciu rocznym - dla 2022 r. Skarżący kwestionuje natomiast zakwalifikowanie wyników zestawienia pomiarów dziennego poboru wód infiltracyjnych tłoczonych przez pompownię [...] oraz sumarycznej dobowej ilości wód tłoczonych przez dwie pompownie tj. [...] i [...] ujętych w tabeli znajdującej się na stronie 6 protokołu Kontroli jako wyników "średniodobowych" lub "średnich sumarycznych dobowych", które stanowiłyby o występowaniu przekroczeń wartości średnich dobowych wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym. W konsekwencji skarżący podnosi naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez stwierdzenie w zaskarżonym zarządzeniu naruszenia warunków tegoż pozwolenia w zakresie ilości wód infiltracyjnych tłoczonych przez pompownię [...] oraz sumarycznie przez obie pompownie [...] i [...] w ramach poborów średniodobowych.
Skarżący wyjaśnił, że posiada pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, tj.:
1. pobór wód powierzchniowych z rzeki O. ujęciem brzegowym C.,
zlokalizowanym w km [...], na starorzeczu O. - działka nr [...] obręb S., gm. S. (współrzędne geograficzne; [...], [...]) na potrzeby Z.(1) oraz zasilania sztucznej infiltracji zapewniającej pobór wód z ujęć wód infiltracyjnych przez Z., w ilości:
Q max.h= 10 416 m3/h
Q śr.dob. = 160 000 m3/d
Q max.a - 75 920 000 m 3/a
2. pobór wód powierzchniowych z rzeki O. rowami otwartymi:
RI w km [...] na lewym brzegu rzeki O.-działka nr [...] AM [...] obręb Ś., m. W. (współrzędne geograficzne: [...], [...]),
R2 w km [...] na prawym brzegu rzeki O.-działka nr [...] AM [..] obręb Ś., m. W. (współrzędne geograficzne: [...], [...]),
R3 w km [...] na lewym brzegu rzeki O.-działka nr [...] AM [...] obręb Ś.,
m. W. (współrzędne geograficzne: [...], [...]),
R4 w km [...] na lewym brzegu rzeki O. - działka nr [...] AM [...] obręb Ś., m. W. (współrzędne geograficzne: [...] [...]),
R5 w km [...] na lewym brzegu rzeki O. - działka nr [...] AM [...] obręb Ś., m. W. (współrzędne geograficzne: [...], [...]),
na potrzeby zasilania stawów infiltracyjnych I, V i VI grupy oraz części II grupy studni, w ilości:
Q max.h= 312,5 m3/h
Q śr.dob. = 3 750m3/d
Q max.a = 2 737 500 m3/a
3. pobór wód infiltracyjnych za pomocą dziewięciu grup studni infiltracyjnych o lokalizacji (podano współrzędne pierwszej i ostatniej studni z grupy):
Grupa I (studnia nr [...] – [...], [...], studnia nr [...] – [...], [...]),
Grupa II (studnia nr [...] – [...], [...], studnia nr [...] – [...], [...]),
Grupa III (studnia nr [...] – [...], [...], studnia nr [..] – [...], [...]),
Grupa IV (studnia nr [...] – [...], [...], studnia nr [...] – [...], [...]),
Grupa V (studnia nr [...] – [...], [...], studnia nr [...] – [...], [...]),
Grupa VI (studnia nr [...] – [...], [...], studnia nr [...] – [...], [...]),
Grupa VII (studnia nr [...] – [...], [...], studnia nr [...] – [...], [...]),
Grupa VIII (studnia nr [...] – [...], [...], studnia nr [...] – [...], [...]),
Grupa IX (studnia nr [...] – [...], [...] studnia nr [...] – [...], [...]),
dla potrzeb Z., w ilościach tłoczonych przez:
• pompownię [...] , zbierającą wodę z lewarów studni grup I - IX
Q max.h = 5000 m 3/h,
Q śr.dob. = 72 730 m3/d
Q max.a = 43 920 000 m3/a
• pompownię [...], zbierającą wodę z lewarów studni grup IV, V i VII
Q max.h = 560 m3/h
Q śr.dob. - 7 270 m3/d,
Q max.a- 4 392 000 m3/rok
łącznie;
Q max.h =5 560 m3/h
Q śr. dob. - 80 000 m3/d
Q max.a = 48 312 000 m3 /a
4. piętrzenie wody w rzece O. dla potrzeb poboru wody na cele pitne:
-jazem klapowym w km [...] rzeki O. - działka nr [...] obręb M., gm. S. (współrzędne geograficzne: [...], [...]) do rzędnej [...] mn.p.m.;
- jazem nr [...] w km [...] rzeki O. - działka nr [...] AM [...] obręb Ś., m. W. (współrzędne geograficzne: [...]; [...] do rzędnej [...] m n.p.m.
Dalej skarżący podkreślił, że w tabeli ujętej na stronie 6 protokołu kontroli DWIOŚ przedstawił "Zestawienie ilości pobieranej wody" m.in. na Pompowni [...] i Pompowni [...] (wiersze 10-12). Zestawienie to - w kolumnach oznaczonych w latach 2020, 2021 i 2022 jako "Q śr.d. m³/d" stanowi wyliczenie, które zostało oparte na danych pomiarowych prowadzonych przez skarżącego i które przedstawia - poza danymi przekazanymi - również średnie ilości dobowe przepływu tj, poboru wód w ramach ujęć (1 - z rzeki O. ujęcie brzegowe C., 2 - wód powierzchniowych z rzeki O. rowami otwartymi oraz 3 - dla potrzeb Z. poprzez Pompownię [...]. i Pompownię [...] ). Organ nie wskazał co prawda wprost w niniejszej tabeli, iż wartości uśrednione w niej dotyczą średniej arytmetycznej opartej na wartościach rzeczywistego poboru wody w poszczególnych dniach jednego roku kalendarzowego liczonego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia, niemniej jednak na podstawie prostych wyliczeń można domniemywać, iż w przedmiotowej tabeli w wierszach 10 i 12 (wartości pogrubione 77 177,5 oraz 80 205,50) zostały ujęte wartości wyliczone jako średnia arytmetyczna dla roku 2022 - która powstała poprzez wyliczenie ilorazu sumy dziennych poborów wody dla Pompowni [...] i Pompowni [...] oraz 366 dni w roku kalendarzowym. Sumy rzeczywistego poboru rocznego (bez wyliczania średniej arytmetycznej w skali roku) zostały bowiem przekazane przez skarżącego w wynikach pomiarów załączonych do pisma z dnia 24 lutego 2023 r. - skierowanego do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni we Wrocławiu.
Dane zawarte w tych dokumentach zostały przez DWIOŚ ujęte w tabeli na stronie 6 protokołu kontroli w kolumnach dotyczących roku 2022. Z tego wyliczenia organ wywiódł naruszenie, że w 2022 r. wystąpiło przekroczenie wskazane w zarządzeniu.
Zdaniem skarżącego nie istnieje jednak podstawa prawna ani uzasadnienie merytoryczne, na podstawie których należałoby przyjąć, iż wartości określone w pozwoleniu wodnoprawnym jako średnie przepływy dobowe "Q śr.dob." (średni pobór dobowy) powinny być rozumiane jako pobór dobowy ustalony jako średnia poboru rzeczywistego w ramach jednego roku kalendarzowego. Należy bowiem wskazać, iż wszelkie następstwa naruszeń wydanych aktów administracyjnych, w szczególności w przypadku przepisów o charakterze sankcyjnym, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie sposób więc wywodzić wystąpienia jakichkolwiek naruszeń w przypadku, gdy decyzja rozróżnia wyraźnie i jednoznacznie dane godzinowe i roczne, określając je jako ilości maksymalne, od danych dobowych - wskazując na ich ilości średnie w odpowiednim odcinku czasowym, który nie został jednakże doprecyzowany ani w treści samej decyzji ani w przepisach prawa.
Z uwagi na brak definicji ustawowej, pojęcie "średniodobowy" należy rozumieć zgodnie z jego powszechnym znaczeniem, tj. jako wartość średnia wyliczona w odpowiednim odcinku czasowym poprzez podzielenie sumy wartości przez ilość odpowiednich jednostek - w tym przypadku dób. Przepływ średni na jedną dobę oznacza zatem sumę określonych przepływów dobowych w określonym czasie podzieloną przez liczbę tych dób. Gdyby jednak ustawodawca chciał wyznaczyć w pozwoleniu wodnoprawnym wartości maksymalne w ramach wartości średnich dla odpowiednich odcinków czasowych, to w sposób jednoznaczny i tożsamy z wartościami godzinowymi i rocznymi, określiłby ilości średniodobowe jako przepływy maksymalne w odpowiedniej - wyraźnie wskazanej - jednostce czasu.
Dalej skarżący podniósł, że wprowadzenie do treści pozwoleń wodnoprawnych - średnich ilości m3 na dobę, nastąpiło jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne poprzez zmianę brzmienia przepisu art. 128, a podyktowane było wprowadzeniem Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej celem umożliwienia organom krajowym i unijnym wyznaczenia i monitorowania miejsc służących do poboru wód przeznaczonych do spożycia przez ludzi.
Aktualnie, nie istnieją jednolite wytyczne dotyczące sposobu określania średnio dobowej ilości przepływu dla danego obszaru i przedmiotu regulacji pozwoleniem wodnoprawnym. Ilości te ujmowane są w pozwoleniach wodnoprawnych - na podstawie operatów wyliczających ilości średniodobowe w oparciu o metodologię stosowaną w ramach danego przedmiotu regulacji. W realiach badanej sprawy, wartości te w operacie załączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zostały jednak – jak wskazał skarżący – przyjęte szacunkowo, w oparciu o dane historyczne z lat 2001 -2014 oraz o dane szacunkowe przewidywane dla lat 2015-2020, przy czym przykładowo wartość średniodobowa poboru wód O. systemem ujęć infiltracyjnych, wpisana w pozwoleniu, stanowiła wartość średnią i została wskazana jako szacowana na przyszłość średnia z okresu czterech lat kalendarzowych (na lata 2017-2020). Pobór średniodobowy w operacie wodnoprawnym był określany konsekwentnie jako przewidywana wielkość poboru wody w kolejnych latach, a nie jako wartości maksymalne lub dopuszczalne (graniczne) poboru w okresie jednej doby. Co więcej - szacunki dokonywane w operacie wodnoprawnym były czynione wyłącznie do 2020r.
Dalej strona podniosła, że Spółka uzyskała zgodę na pobór w ilościach maksymalnych godzinowych i rocznych, które nie są powiązane z ilościami średnio dobowymi, a powinny stanowić wyłączny wyznacznik ewentualnych przekroczeń lub naruszeń warunków pozwolenia. Wyjaśniono przy tym, że z wyliczeń przeprowadzonych dla średnich wartości objętych pozwoleniem wynika, że wartości przyjmowane dla średnich ilości dobowych poboru są oderwane od wartości określonych jako maksymalne godzinowe i maksymalne roczne.
Nadto, również ustawodawca w przepisach przejściowych do ostatnich zmian dotyczących opłat za usługi wodne i opłat podwyższonych nie umożliwił uprawnionym w okresie przejściowym dokonywania zmian w ilościach przepływów średniodobowych, albowiem przepływy te nie służyły wyznaczaniu dopuszczalnych wartości maksymalnych poboru, a za ich przekroczenie nie powinny obowiązywać sankcje.
W tak przedstawionych okolicznościach, Spółka oświadczyła, że nie dokonuje naruszeń warunków pozwolenia wodnoprawnego. Wyjaśniła, że w przedkładanym organowi raporcie przedstawia ilości rzeczywistych przepływów w ciągu danego dnia, a nie przepływy średniodobowe. Nie ma przepisu nakazującego wyliczać te średnie dla określonych odcinków czasowych. Co więcej, przyjęcie możliwości sankcjonowania jakichkolwiek przekroczeń uśrednionych wymagałoby istnienia przepisu wskazującego wyraźnie sposób wyliczania danych średnich, których przekroczenie mogłoby skutkować przyjęciem, iż warunki danej decyzji nie są przestrzegane. Ponadto, gdyby racjonalny ustawodawca chciał limitować przepływy dobowe, to nakazałby ich odpowiednie wyliczanie i następnie przestrzeganie jako maksymalnych przepływów średniodobowych. Istnieje przy tym racjonalne uzasadnienie logicznego ustawodawcy dla odróżnienia przepływów określonych jako maksymalne dobowe oraz roczne od uśrednionych przepływów dobowych.
Wreszcie skarżący podniósł, że DWIOŚ w ramach postępowania skutkującego wydaniem zaskarżonego zarządzenia nie przeprowadził odpowiedniego wnioskowania, opartego w pierwszej kolejności na ustaleniu sposobu wyliczenia średniej dobowej ujętej w pozwoleniu wodnoprawnym, a następnie na porównaniu otrzymanych wyników i ustaleniu prawnych podstaw wywodzenia sankcji z ewentualnych rozbieżności. Podstawa taka musiałaby zostać przy tym oparta na konkretnym przepisie prawa lub wypływać z wykładni decyzji, uwzględniającej wskazane w niniejszej skardze zasady interpretacji, począwszy od literalnego brzmienia decyzji (odróżniającej warunki poboru określone jako maksymalne oraz wartości uśrednionych), poprzez wykładnię historyczną (uzasadniającą wprowadzenie do pozwoleń wodnoprawnych wartości uśrednionych) i celowościową ujęcia w decyzji wartości średnich w skali doby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wyjaśnił, że obecnie obowiązują postanowienia ustawy prawo wodne z 2017 r., której art. 403 ust. 2 pkt 1 wskazuje, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok.
Ustawa rzeczywiście nie precyzuje czym jest średnia dobowa ilość pobieranych wód, jednak nie należy zapominać, że zgodnie z art. 334 p.w. celem kontroli jest sprawdzenie dotrzymywania warunków określonych w decyzjach obowiązujących dla zakładu, a zgodnie z art. 280 pkt 2 jeśli organ stwierdzi korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, ustala w drodze decyzji opłatę podwyższoną. W związku z tym prowadząc kontrolę, wyliczeń, dokonuje się w taki sposób, aby możliwe było ustalenie wystąpienia lub nie przekroczenia, a to z kolei ustala się wg 282 ust. 3 jako ilość wód pobranych z przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za poprzedni rok kalendarzowy.
Co więcej art. 282 ust. 4 p.w. doprecyzowuje, że jeżeli pobrana z jednego ujęcia ilość wód powoduje przekroczenie kilku warunków pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 280 pkt 2 lit. a, ustala się za przekroczenie, które powoduje najwyższy wymiar tej opłaty. Zdaniem organu zapis ten wskazuje, że pod uwagę trzeba wziąć wszystkie wartości dopuszczalne w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. w omawianym przypadku wartości: Q max.h, Q śr.dob., Q max.a. Należy więc bezwzględnie odnieść do wartości średniodobowego poboru wody, nie sposób go pominąć, a w związku z tym, że ustawa nie wskazuje czasookresu dokonywania tego typu wyliczeń, przyjmuje się zapisy zawarte wprost przy sformułowaniach dotyczących ustalania przekroczeń, tj. wyliczenia średnich dobowych wartości dokonuje się dla roku kalendarzowego.
Ponadto rok kalendarzowy jest domyślnie uznawany za okres dokonywania bilansów, o czym może też świadczyć fakt, że w myśl art. 270 p.w. ponosi się opłatę za usługi wodne za pobór wód, która składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, a ich wysokość z kolei zgodnie z art. 271 jest ustalana przez Wody Polskie, które też przekazują wysokość opłaty stałej podmiotom zobowiązanym w formie Informacji rocznej.
Dalej organ podtrzymał swoje stanowisko co do przekroczenia przez stronę skarżącą wartości dopuszczalnych pozwoleniem wodnoprawnym co do wartości średniej dobowej. Jeszcze raz organ przy tym podkreślił, że rzeczywiście brak jest definicji ustawowej średniej dobowej ilości pobieranej wody, ale w literaturze technicznej dotyczącej poboru wód średnie dobowe zużycie wody określa się jako iloraz rocznego zużycia wody i ilości dni w roku. Sposób wyliczenia tej wartości podany jeż również w wytycznych zawartych w poradniku metodycznym, opracowanym na zlecenie Ministerstwa Środowiska w 2004 r.
Wreszcie organ wyjaśnił, że podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia był protokół kontroli, który został podpisany przez osobę upoważnioną bez zastrzeżeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji/postanowienia, innego aktu następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonego aktu ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Wobec tak zakreślonych granic kognicyjnych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Kontroli tut. Sądu podlegało zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 października 2023 r. (nr 66/2023) wydane w związku ze stwierdzeniem u skarżącej – na skutek przeprowadzonej kontroli - nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań prawa wodnego, a dokładniej udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.
Podstawę prawną kontrolowanego zarządzenia stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Zgodnie z jego brzmieniem na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym, adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym ze wspomnianego art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie. Co istotne - zarządzenie pokontrolne nie nakłada na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21, CBOIS).
Samo zaś postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś., co oznacza, że stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2314/21, CBOIS).
Prawnie skuteczne jest jednak zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21, CBOIS).
Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka ma podjąć, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.
Zarządzenie pokontrolne poddaje się kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia. Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska.
W rezultacie Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2314/21, CBOIS).
W realiach badanej sprawy, kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, co też w sprawie nie jest sporne, a wydane zarządzenie zostało podjęte w oparciu o sporządzony protokół kontroli, który został podpisany bez zastrzeżeń, a w którym wskazano na naruszenia w zakresie ujmowania wód infiltracyjnie tłoczonych przez pompownię [...] oraz łącznie przez obie pompownie tj. [...] i [...] dla potrzeb Z. w ilościach przekraczających wartości dopuszczalne i wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym przez Starostę Powiatu W., decyzją nr 397/2015 z dnia 21 sierpnia 2015 r.
Zasadniczym uchybieniem zaskarżonego zrządzenia pokontrolnego jest brak ustaleń dotyczących zawartego w jego treści obowiązku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 31 lipca 2023 r. do 15 września 2023 r. w M. S.A. we W. – Z., a dokładniej podczas analizy przesyłanych do organu wyników pomiarów ilości pobieranych wód infiltracyjnych dla potrzeb Z. poprzez pompownię [...] , w odniesieniu do wartości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 21 sierpnia 2015 r., wykazano w 2022 roku przekroczenia. Wystąpiło przekroczenie w ilości wód infiltracyjnych tłoczonych przez pompownię [...] w zakresie wartości średniej dobowej, jak również miało miejsce przekroczenie sumarycznej średniej dobowej ilość wód tłoczonych przez dwie pompownie tj. [...] i [...] I w zasadzie na niniejszym organ poprzestał. Nie przywołał żadnych przepisów prawa, z których wywiódł niniejsze naruszenie, jak również nie wskazał w jaki sposób dokonał niniejszych ustaleń. Ograniczył się do ogólnikowego wskazania na ustalenia kontroli i treść udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Oczywiście, zgodnie z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. organ był uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli", ale nie oznacza to, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego ma znaleźć się tylko ogólna konkluzja. Należy bowiem zauważyć, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli i to zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli podlega zaskarżeniu i ocenie sądu administracyjnego. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy oraz odwołanie się do stanu postulowanego określonego w prawie powszechnie obowiązującym. Z treści jednak zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie wynika, aby organ ocenił zastany stan faktyczny w kontekście stanu postulowanego.
Co więcej z treści wydanego zarządzenia nawet nie wynika, że wyliczenia zostały wykonane jako średnia arytmetyczna oparta na wartościach rzeczywistego poboru wody w poszczególnych dniach jednego roku kalendarzowego, liczonego od 1 stycznia do 31 grudnia. Nadto, z treści wydanego zarządzenia nie sposób wywieść dlaczego w taki właśnie sposób organ dokonał wyliczeń w zakresie wskaźnika średniego dobowego poboru wody. Niniejszej wadliwości nie sanują wyjaśnienia udzielone w odpowiedzi na skargę, gdyż kwestie te powinny zostać ujęte w zarządzeniu wstępnym, bo to ono ma charakter wiążący i jako akt władczy nakłada na dany podmiot określone obowiązki, mające swoje uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym. Tymczasem w zaskarżonym zarządzeniu, w ocenie Sądu, organ nie objaśnił w sposób wystarczająco klarowny i prawidłowy wszystkich relewantnych w sprawie okoliczności faktycznych.
Oczywiście bezspornym i ugruntowanym już w doktrynie i judykaturze jest to, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w u.i.o.ś. nie jest decyzją administracyjną, lecz "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por.: m.in. postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA nr 6/2009, s. 147 i n.; postanowienie NSA z 4 lipca 2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA nr 5/2010, poz. 86; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 940/21).
Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA z nr 5/2010, poz. 86; por. też wyroki WSA: z 25 marca 2008 r., II SA/Op 5/08; z 9 września 2009 r., II SA/Gl 126/09; z 19 stycznia 2011 r., IV SA/Po 800/10; z 20 października 2011 r., IV SA/Po 751/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 940/21, CBOSA).
Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. I choć w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. np. wyroki WSA: z 17 listopada 2010 r., II SA/Sz 789/10; z 17 marca 2011 r., II SA/Po 908/10; z 20 października 2011 r., IV SA/Po 751/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 940/21, CBOSA).
W tym stanie rzeczy, uznając, że wydane zarządzenie pokontrolne zostało podjęte z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 7 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Z tego powodu Sąd odstąpił też jednocześnie od oceny zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Skoro bowiem w analizowanym przypadku zaskarżone zarządzenie okazało się niezgodne z przepisami prawa procesowego, dokonywanie oceny merytorycznej było przedwczesne. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.