II SA/Wr 750/19

II SA/Wr 750/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-01-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1866/21 - Wyrok NSA z 2024-04-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 3 par. 5 ust. 1,  ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 52 ust.1, ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 61 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. K. i B. S. – P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony E. K. 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz strony B. S. – P. 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] ustalającą na rzecz E. D. Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną przy u. W. [...] we W. na działce nr [...] oraz części działek nr [...] i [...][...], obręb K..
Z akt wynika, że Prezydent wszczął postępowanie na wniosek inwestora z dnia [...] kwietnia 2018 r. w którym wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o następujących parametrach: powierzchnia zabudowy 290 m2 , wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 9,5 m, wysokość głównej kalenicy do 13,5 m, kierunek głównej kalenicy – prostopadły do ulicy, rodzaj dachu: stromy, wielospadowy lub mansardowy o kącie nachylenia do 70 stopni. Wniesiono także o wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż usytuowanie budynku planowane jest około 9m od granicy z działką nr [...]. Następnie w toku postępowania wniosek ten był uzupełniany i kilkukrotnie zmieniany. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił wniosek w zakresie wysokości budynku w wariancie z dachem płaskim korygując także numer działki drogowej. Pismem z dnia [...] września 2018r. po zapoznaniu się z wynikami analizy, pełnomocnik dokonał korekty parametrów planowanej inwestycji w zakresie wysokości budynku - do 12 m oraz wskaźnika zabudowy - do 0,29. Pismem z dnia [...] października 2018 r. dokonano kolejnej zmiany wniosku w zakresie wysokości budynku – do 12,5 m wskazując, że budynek wielorodzinny na sąsiedniej działce posiada wysokość 14 m. Natomiast pismem z dnia [...] listopada 2018 r. inwestor wystąpił o ustalenia wysokość budynku do 13,5 m, zaniechanie ustalenia drugiej linii zabudowy lub przynajmniej wyprowadzenie jej z narożnika budynku na działce nr [...] co pozwala przesunąć ją o metr – tak aby współczynnik zabudowy wynosił 0,29.
Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej organ ustalił, że na obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (ale stwierdzono także zabudowę mieszkaniową wielorodzinną), średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,24; średnia szerokość elewacji frontowej 12,57 m, średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 6,63 m a w zakresie geometrii dachu średnia wysokość głównej kalenicy dachu wynosi 10,57 m, kąt nachylenia dachu 35 stopni, układ połaci dachu – dwupłatowy, płaski; kierunek głównej kalenicy – prostopadły, równoległy, inny.
W wyniku przeprowadzonego postępowania, Prezydent W. wydał decyzję z dnia [...] lutego 2019r. ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji określając następujące parametry i wskaźniki zabudowy: funkcja – mieszkaniowa; obowiązująca i nieprzekraczalna linia zabudowy – zgodnie z załącznikiem graficznym; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki nr [...] – do 0,29; szerokość elewacji frontowej: od 9 -13 m; udział powierzchni biologicznie czynnej - 35% w stosunku do działki nr 55; wysokość okapu ( tj. dolnej krawędzi dachu) do 9,5 m od istniejącego poziomu terenu; dach mansardowy, kąt nachylenia połaci dachowych od 30 do 80 stopni; główna kalenica – prostopadła do linii zabudowy.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. S. –P., K. P., E. K., D. G., J. G. i H. K.. Odwołujący się zarzucili, że: planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji jaką jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dominująca w obszarze analizowanym; nieprawidłowo opisano funkcje działek w obszarze analizowanym (co do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która według stron znajduje się tylko na jednej działce); linia zabudowy od strony ul. W. wyznaczona została niezgodnie z rozporządzeniem planistycznym; w załączniku do decyzji posłużono się skrótami, których znaczenie nie jest stronom znane (D/P czy też P/R/I) co powoduje niejasność decyzji; organ zaakceptował zabudowę o czterech kondygnacjach nadziemnych i jednej podziemnej pomimo, że w obszarze analizowanym brak takiej zabudowy; w decyzji przyjęto zbyt małą liczbę miejsc postojowych i umożliwiono sytuowanie ich na terenie inwestycji, czyli także na działkach drogowych (część ul. W.); powierzchnia biologicznie czynna ustalona została jedynie w odniesieniu do działki nr [...] i nie uzasadniono przyjętej wysokości tego współczynnika na poziomie 35 procent; nie wyjaśniono przyczyn zwiększenia ponad średnią wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej; nie wyjaśniono dlaczego niektóre wskaźniki odnoszą się wyłącznie do działki nr [...] a niektóre do "terenu inwestycji" obejmującego także inne działki; nie odniesiono się do uwag stron zgłaszanych w toku postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed wydaniem opisanej na wstępie decyzję zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w zakresie ustalenia funkcji niektórych nieruchomości (działka nr 48, nr [...] i nr [...]) i po uzyskaniu zweryfikowanych wyników analizy, nie uwzględniło powyższych zarzutów - utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2018 r. poz. 1945 – dalej jako u.p.z.p.). Zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji i nie jest sprzeczne z funkcją zastaną w obszarze analizowanym. Jak bowiem wynika z ustaleń uzupełaniającego postępowania dowodowego w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Zabudowa wielorodzinna występuje m. in. na trzech działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją (przy ul. W. [...],[...] i K. [...]). Nie można zatem przyjąć, by planowana inwestycja nie stanowiła kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Zarzuty odwołania jakoby zabudowa wielorodzinna znajdowała się wyłącznie przy ul. W. [...] nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Zdaniem Kolegium, z materiału dowodowego wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację funkcji w terenie. Organ zaakcentował konieczność rozróżnienia pojęć "rodzaj zabudowy" i "funkcja". Przez funkcję – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej jako rozporządzenie planistyczne) – należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Według § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U nr 164, poz. 1589 – dalej jako rozporządzenie nomenklaturowe) ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się stosując, w szczególności następujące nazewnictwo: a/ zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Według § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektu oraz sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to, że ustawodawca rozróżnia sposób zagospodarowania terenu oraz funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozróżnienia dokonywanego w ramach rodzaju zabudowy nie można zatem automatycznie przekładać na funkcję zabudowy, choć nie można wykluczyć sytuacji, gdzie funkcja będzie tożsama z rodzajem zabudowy.
Zastrzeżeń Kolegium nie budziło także ustalenie pozostałych parametrów.
Linię zabudowy organ wyznaczył zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynek istniejący na sąsiedniej działce nr [...]. Budynki wzdłuż ulicy W. tworzą w miarę uporządkowaną zabudowę i prawidłowo należy dążyć do utrzymania takiej linii zabudowy. Wyznaczona przez organ linia, nawiązuje do linii zabudowy wzdłuż ul. W. na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Nie znajduje więc uzasadnienia zarzut odwołania, jakoby linia zabudowy została określona niezgodnie z rozporządzeniem planistycznym, przy czym nie wskazano na czym niezgodność ta ma polegać.
Prawidłowo ustalono wskaźnik zabudowy. Średni poziom współczynnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wynosi 0,24. Organ wyznaczył go na poziomie do 0,29. Zdaniem Kolegium za ustaleniem wskaźnika zabudowy na wyższym poziomie niż średni, przemawia duże zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym. W przypadku 11 działek jest on niższy niż 0,2, zabudowa na 28 działkach przekracza średnią tego parametru, przy czym na 11 działkach osiąga wartość ok. 0,30 bądź wyższą przekraczając wnioskowaną przez inwestora wielkość. Co istotne, zbliżony wskaźnik występuje na – bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji - działkach nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...], dla których parametr ten wynosi odpowiednio 0,3006 i 0,2756. Taki stan rzeczy uzasadnia – zdaniem Kolegium – zastosowanie w niniejszej sprawie dopuszczoną w § 5 rozporządzenia możliwość wyznaczenia innego wskaźnika powierzchni niż średnia. Nadto różnica pomiędzy wskaźnikiem średnim a ustalonym nie jest znacząca i wynosi tylko 0,5. Zdaniem Kolegium, dopuszczalne jest wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie innym niż średni jeżeli powiela on wartości już występujące na obszarze analizowanym i nie przekracza wartości minimalnej ani maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Nie można zatem stwierdzić, że sąsiedztwo nie pozwala na ustalenie wskaźnika zabudowy na tym poziomie.
Co do szerokości elewacji frontowej Kolegium zauważyło, że budynki w obszarze analizowanym charakteryzują się szerokością tej elewacji od 5 do 28 m. Średnia szerokość wynosi 12,57 m co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od 10m do 15 m. Organ wyznaczył szerokość elewacji od 9m do 13m, co nieznaczenie przekracza średnią wartość tego parametru, jednak należy mieć na uwadze fakt, że w najbliższym sąsiedztwie znajdują się budynki przekraczające ustaloną w decyzji wartość (np. na działkach nr [...] i [...] – 23 m, na działkach nr [...] - od 17 do 28 m; na działce nr [...] – 15 m ). Zdaniem Kolegium oznacza to, że przyjęta w decyzji szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji nie zaburzy istniejących uwarunkowań ładu przestrzennego w sposób pozwalający na stwierdzenie braku kontynuacji cech zabudowy.
Analizując wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej gzymsu lub attyki, organ stwierdził, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wyniósł 6,63 m przy wartościach skrajnych od 3m -10 m. W decyzji wskaźnik ten ustalono na poziomie 9,5m. tak ustalony parametr odbiega od średniej, jednak w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się obiekty o zbliżonej wysokości (np. na działkach nr [...] i nr [...] – 9 m, na działce nr [...] – 10 m). Także zabudowa jednorodzinna charakteryzuje się wysokością do 8 m. Taki stan rzeczy – biorąc pod uwagę zabudowę wzdłuż ul. W. – nie rodzi obaw o powstanie dominanty. Ustalony w decyzji parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wpisuje się w istniejącą zabudowę i nie naruszy uwarunkowań ładu przestrzennego w sposób pozwalający na stwierdzenie braku kontynuacji cech zabudowy.
Zastrzeżeń Kolegium nie budziły także ustalenia dotyczące rodzaju dachu oraz wysokości głównej kalenicy dachu. W obszarze analizowanym występuje zabudowa zarówno o dachu płaskim jak i dwu - i wielospadowym oraz mansardowym. Średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 10,57 m( przy wartościach skrajnych w przedziale od 6,5 do 15 m). Wartością dominującą jest przedział od 11m -12 m. Organ pierwszej instancji ustalił układ dachu w postaci mansardowego przy maksymalnej wysokości kalenicy do 12 m, co wpisuje się w istniejący w obszarze analizowanym wzorzec i nie narusza uwarunkowań ładu przestrzennego.
Zdaniem Kolegium w sprawie spełnione zostały także pozostałe warunki art. 61 ust. 1 pkt 2-5 w zakresie dostępu do drogi publicznej, istniejącego uzbrojenia terenu i braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada także innym wymogom prawa w zakresie ustaleń zawartych w rozstrzygnięciu .
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących ilości kondygnacji organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami które określają zamknięty katalog parametrów podlegających analizie urbanistycznej – a co za tym idzie mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy – liczba kondygnacji nie podlega analizie i nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Zdaniem Kolegium, ustalenia decyzji odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. Zawarte w tym względzie ustalenia w decyzji lokalizacyjnej wypełniają wymogi § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego. Przepisom prawa odpowiadają także ustalania decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ul. W. i od tej ulicy odbywać się będzie obsługa komunikacyjna. Według § 4 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego organ ma także obowiązek wskazać w decyzji liczbę miejsc parkingowych. Rozporządzenie jak też ustawa nie wskazują jednak w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych a zatem pozostawiono to uznaniu organu administracji, który biorąc pod uwagę charakter inwestycji oraz całokształt sprawy ustala wiążąco liczbę miejsc parkingowych. W niniejszej sprawie organ ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie 1 miejsca postojowego na każdy wydzielony lokal mieszkalny, co – zdaniem Kolegium – wyczerpuje potrzeby miejsc parkingowych przyszłej inwestycji. Prawidłowy jest także zapis dotyczący lokalizacji miejsc parkingowych "na terenie inwestycji". Kolegium wyjaśniło, że na etapie ustalanie warunków zabudowy nie rozstrzyga się szczegółowo problematyki lokalizacji miejsc parkingowych. Ocena możliwości usytuowania miejsc parkingowych na terenie inwestycji będzie natomiast należała do organu wydającego pozwolenie na budowę, który bada zgodność inwestycji z warunkami technicznymi. Przepisy techniczno- budowlane nie są zaś przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., chodzi tu bowiem o przepisy odrębne z zakresu planowania przestrzennego a nie o przepisy znajdujące zastosowanie dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. W orzecznictwie zwraca się uwagę na konieczność ograniczenia się przez organy lokalizacyjne do kwestii związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i nieingerowania w materię prawa budowlanego zastrzeżonego dla organów architektoniczno-budowlanych.
W ocenie organu odwoławczego nie są także uzasadnione zarzuty dotyczące ustalonego w decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej. Z przepisów u.p.z.p. nie wynika aby parametr ten miał być obligatoryjnie ustalany w decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy nie precyzją też metody jego ustalenia. Nie oznacza to dowolności organu w kształtowaniu tego parametru, który powinien być określony w nawiązaniu do wskaźnika zabudowy. Tak postąpił organ pierwszej instancji ustalając ten wskaźnik na poziomie 35%powierzchni działki nr [...] przy wskaźniku zabudowy 0,29. Zdaniem Kolegium, tak ustalony wskaźnik nie narusza przepisów prawa (por. § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). W decyzji ustalono jedynie minimalny procent nie przesądzając o ostatecznej wartości tego parametru a kwestia zachowania odpowiedniego procentu powierzchni biologicznie czynnej, będzie jeszcze przedmiotem analizy na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
Kolegium wyjaśniło także, że zapisy obowiązującego Studium nie mogą przesądzić o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od tego organ zauważył, że w kwestii dotyczącej utrzymania istniejącego układu przestrzennego w jednostce [...]-K. Z. (w skład której wchodzi ul. W.) zapisy Studium przewidują jednie konieczność "utrzymania charakteru, skali i formy istniejącego historycznego układu przestrzennego i uzupełnienie go w nawiązaniu do istniejącej zabudowy". Organ podkreślił, w związku z tym, że zaskarżona decyzja, jako dotycząca działki znajdującej się w gminnej ewidencji zabytków, została – stosownie do treści art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. – przekazania do uzgodnienia z organem konserwatorskim i w trybie art. 53 ust. 5 uzgodniona (tzw. milczące uzgodnienie). Oznacza to, że inwestycja nie koliduje z zabytkowym charakterem osiedla i tym samym nie jest sprzeczna z ogólnymi założeniami Studium.
Nie są także uzasadnione twierdzenia stron dotyczące rzekomej niemożności zlokalizowania przedmiotowej inwestycji, co miałoby znajdować potwierdzenie w wyrokach WSA z dnia 28 marca 2009 r. (II SA/Wr 179/06), z dnia 27 listopada 2008r. (II SA/Wr 446/08 ) oraz NSA z dnia 6 lipca 2010 r. (II OSK 990/09). Pierwszy z wymienionych wyroków rozstrzygał wyłącznie o nieprawidłowościach natury procesowej (brak równoczesnego rozpatrzenia odwołań) a w pozostałych rozstrzygnięciach, Sądy wskazywały na niedostateczne wyjaśnienie i umotywowanie ustalonych w decyzji lokalizacyjnej parametrów planowanej inwestycji. Wyroków tych nie można utożsamiać z kategorycznym zakazem lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowej działce.
W ocenie Kolegium prawidłowo ustalono obszar oddziaływania inwestycji na działki bezpośrednio sąsiadujące ,uznając, że oddziaływanie to nie będzie wykraczało poza nieruchomości objęte wnioskiem i bezpośrednio sąsiadujące. Fakt, że inwestycja prowadzona jest w warunkach miejskich o intensywnym zurbanizowaniu powoduje konieczność znoszenia pewnych uciążliwości, które nie mają jednak charakteru ponadnormatywnego.
Zastrzeżeń organu nie budziła prawidłowość prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Wniosek inwestora, po uzupełnieniach, spełniał wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Strony zawiadomienie były o postępowaniu i miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Podstawą przeprowadzenia analizy urbanistycznej był niewadliwie ustalony obszar analizowany, który co prawda, przekracza minimalne odległości określone w § 3 rozporządzenia planistycznego ale jest to uzasadnione uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych. Ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji zgodne jest z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Brak odniesienia się do niektórych wniosków stron nie miał zaś wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu posługiwania się niezrozumiałymi skrótami w treści załącznika nr 2, Kolegium zauważyło, że treść tego dokumentu powiela ustalenia analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy, gdzie skróty te zostały szczegółowo opisane. Podniesiony w tym względzie zarzut nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż posłużenie się przez organ symbolami określającymi cechy zabudowy w załączniku zawierającymi wyniki analizy urbanistycznej nie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosły E. K. oraz B. S. – P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżące zarzuciły: I/ rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego przez przyjęcie, że sposób zabudowy jednej działki pozwala na określenie sposobu zabudowy pozostałych sąsiadujących działek zabudowanych w odmienny sposób, oraz dokonanie analizy terenu w wadliwy sposób; art. 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie istniejącego ładu przestrzennego, co skutkuje kształtowaniem przestrzeni w sposób naruszający ten ład; II naruszenie przepisów prawa procesowego, tj: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, a także niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza przyczyn które uzasadniają ustalenie wskaźników dla nowej inwestycji na poziomie wyższym niż wielkość średnia.
W uzasadnieniu podniesiono, że według skarżących, wszystkie działki dostępne od ul. W. (poza jedną) zabudowane są budynkami jednorodzinnymi o gabarytach i wskaźnikach intensywności zabudowy znacznie mniejszych niż planowany budynek wielorodzinny. Jedyny budynek wielomieszkaniowy to budynek przy ul. W. [...]. W odwołaniu zarzucono, że w analizie jako budynki wielorodzinne podano budynki przy ul. R. [...], K. [...] i W. [...], a Kolegium nie odniosło się do tego zarzutu lecz stwierdziło, że inne budynki stanowią zabudowę mieszkaniową wielorodzinną – wskazując na obiekty przy ul. W. [...] i [...] oraz K. [...]. Zdaniem stron, stanowisko takie nie znajduje jednak oparcia w aktach sprawy, gdyż z kartoteki budynków wynika, że obiekty przy W. [...] i K. [...] są obiektami mieszkalnymi a budynek przy W. [...] jest pozostałością po dawnej piekarni w trakcie rozbiórki i w ogóle nie podlegał analizie. Według skarżących jedynym budynkiem wielorodzinnym dostępnym z tej samej drogi publicznej jest budynek przy W. [...], o którym nie wspomina decyzja. Zdaniem stron jeden budynek nie pozwala na określenie wymagań nowej zabudowy z pominięciem innych budynków. Kontynuacja zabudowy musi być ważona do pozostałych budynków a nie tylko do jednego – znacznie większego, nie pasującego do otoczenia i zaburzającego ład przestrzenny. Skarżące uznają, że kontynuację istniejącej zabudowy stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a wyniki analizy nie dają podstaw do ustalenia innych (wyższych), parametrów i cech planowanej inwestycji. W konsekwencji wydana decyzja narusza ład przestrzenny.
W dalszych wywodach zakwestionowano sposób ustalenia wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej wskazując, że nie wyjaśniono dlaczego zwiększono te wskaźniki a w odniesieniu do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie wyjaśniono na jakiej podstawie i dlaczego ustalono go na minimalnym poziomie 35%, odnosząc go tylko do działki nr [...] (gdy teren inwestycji to także działki nr [...] i [...]). Z decyzji nie wynika w jaki sposób ustalono linię zabudowy, gdyż organ I instancji wskazuje, że podstawą był § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, a Kolegium podaje § 4 ust. 4 tego rozporządzenia. Podniesiono także sprzeczność decyzji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2018 r. według którego, rejon ul. W. posiada "historyczną zabudowę jednorodzinną " i w "ramach kształtowania obszarów prawnie chronionych należy dążyć do zachowania historycznego układu urbanistycznego i kompozycji przestrzennej, zachowania i konserwowania historycznych zespołów zabudowy, niewprowadzania obiektów kolidujących z historycznym sąsiedztwem oraz należy utrzymywać skalę i formę historycznego układu urbanistycznego i uzupełniać go w nawiązaniu do istniejącej zabudowy". Zdaniem stron, planowana inwestycja nie spełnia tych kryteriów i jest sprzeczna ze studium. Stanowisko Kolegium odnoszące się do tego zarzutu jest nieprzekonujące. Z jednej strony wskazuje na brak związania studium, z drugiej wybiera z niego fragmenty w oparciu o które ustala parametry zabudowy, takie jakilość miejsc parkingowych. Skarżące przywołały orzeczenia sądowe na potwierdzenie stanowiska, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna ze studium.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji wyjaśniając, że w uzasadnieniu decyzji omyłkowo wskazano na budynek przy ul. W. [...], podczas gdy chodziło o W. [...]. Uznanie budynków przy ul. W. [...] i K. [...] za wielorodzinne nastąpiło w wyniku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w celu wyjaśnienia wątpliwości co do charakteru budynków położonych w obszarze analizowanym, w związku z zarzutami odwołania. Postępowanie to wykazało, że w każdym z ww. budynków wydzielono po 3 lokale mieszkalne, co stosownie do art. 3 ust. 2 a Prawa budowlanego, definiującego budynek jednorodzinny, oznacza, że są one budynkami wielorodzinnymi.
Podczas rozprawy w dniu 29 października 2020 r. uczestniczka postępowania M. O. wystąpiła o umorzenie postępowania w związku z uzyskaniem przez nią nowej decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ustosunkowując się do tego wniosku strony skarżące pismami z dnia 16 listopada 2020 i 18 listopada 2020 r. podtrzymały skargę.
Zarządzeniem z dnia 14 stycznia 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii skierowano ją do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – dalej także jako u.p.z.p) a postępowanie administracyjne, w którym wydano orzeczenie objęte kontrolą Sądu, dotyczyło legalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. W. [...] na działce nr [...] oraz nr [...] oraz części działek nr [...] i [...],[...], obręb K..
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z treści przywołanego przepisu jasno wynika, że dopiero łączne spełnienie ww. warunków uprawnia do ustalenia warunków zabudowy. Obowiązkiem orzekających w sprawach lokalizacyjnych organów jest zatem przeprowadzenie szczegółowego badania i dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające i jednocześnie zobowiązujące do ustalenia warunków zabudowy.
Wskazać także należy, że działania te organ prowadzi w ramach postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują wprost inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W kontekście niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma (por. wyrok NSA z 11.06.1990r. I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47).
Artykuł art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i inne przepisy dotyczące ustalenia warunków zabudowy jednoznacznie wskazują, że postępowanie zmierzające do wydania takiej decyzji nie może zostać wszczęte z urzędu. Wymaga ono wniosku inwestora, który nabywa specyficzne uprawnienia i obowiązki wynikające z wydanej w sprawie pozytywnej decyzji w kierunku określonego w niej sposobu zagospodarowania nieruchomości. We wniosku tym inwestor określa, między innymi, granice inwestycji, rodzaj planowanego zamierzenia budowalnego oraz jego charakterystykę. Tym samym to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ administracji publicznej będąc związany treścią tego żądania, sam nie może modyfikować wniosku jak też podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice wniosku, w tym modyfikować parametrów inwestycji (por. np. NSA wyrok z dnia 31 maja 2016r. II OSK 2288/14, z dnia 4 października 2017 r. II OSK 1348/17 WSA z dnia 25 stycznia 2018 r. II SA/Lu 977/17 ), gdyż sama treść wniosku i przyjęty z niego zamiar realizacji inwestycji o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i podjętego później rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że aczkolwiek wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, to jednak w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne i może być w decyzji ustalone odmiennie niż we wniosku, jednak dopiero po uzyskaniu jego akceptacji. W toku postępowania inwestor może modyfikować wniosek - także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Organ nie może jednak modyfikować wniosku o ustalenie warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska. O ile uzna, że należy zmienić treść wniosku (np. gdy zachodzi konieczność objęcia treścią decyzji oprócz terenu wskazanego we wniosku również innej działki gruntu lub modyfikacji zasadniczych parametrów inwestycji), winien zwrócić się do wnioskodawcy o ewentualną zmianę wniosku w tym zakresie (por. np NSA w wyroku z dnia 30 maja 2019 r. II OSK 1330/18, WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 18 listopada 2015 r. II SA/Sz 736/15 CBOSA).
Analiza przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wskazuje, że w niniejszej sprawie doszło w istocie do samodzielnej modyfikacji przez organ pierwszej instancji wniosku o wydanie warunków zabudowy w zakresie parametrów zabudowy. Najpierw jednak zauważyć trzeba, że podany w decyzji parametr wysokości organ określił jako "wysokość okapu (tj. dolnej krawędzi dachu)" co nie wprost nie odpowiada nazewnictwu przyjętemu w rozporządzeniu planistycznym w którym mowa jest o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W decyzji parametr ten określono na poziomie – do 9,5 m, co odpowiadałoby wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej podanej we wniosku inwestora z dnia [...] kwietnia 2018 r. Organ pominął jednak, że w kolejnych pismach składanych w toku postępowania, inwestor dokonywał korekty wysokości budynku (pisma z dnia [...] września 2018 r., [...] października 2018 r.) i w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. określił ją ostatecznie na poziomie do 13,5 m. Organ nie wyjaśnił przy tym, czy podana wyżej korekta wysokości budynku dotyczy wysokości do gzymsu, czy kalenicy. Także ustalona w decyzji wysokość kalenicy - do 12m od istniejącego poziomu nie odpowiada wysokości kalenicy podanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. - do 13,5 m, przy czym w aktach sprawy, brak zgody inwestora na ustalenie innej wysokości tego parametru.
Powyższe oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyjaśnienia żądania wniosku w zakresie parametrów planowanego zamierzenia inwestycyjnego, co w efekcie doprowadziło także do naruszenia art. 64 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 u.p.z.p przez dookreślenie przez organ lokalizacyjny tych parametrów we własnym zakresie, poza wyrażony we wniosku zamiar inwestora. Stwierdzone naruszenie prawa nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie podejmując czynności zmierzających do ich wyeliminowania.
Zastrzeżenia Sądu budzi także kwestia prawidłowości określenie w decyzji innych parametrów zwłaszcza wskaźnika powierzchni zabudowy, aczkolwiek zaznaczyć należy, że obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo. Kolegium niewadliwie przyjęło, że sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego odpowiada wymogom § 3 ust. 3 rozporządzenia planistycznego i wyznaczony został w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki. Ustalono, że front działki nr [...] – a więc działki przewidzianej pod zabudowę – wynosi około 27 m (trzykrotność 81 m) stąd granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległościach od 82 do 125 m. Przekroczenie obszaru minimalnego uzasadniono uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych. Taki sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, nie narusza, zdaniem Sądu przepisów rozporządzenia planistycznego, co jednak nie oznacza, że prawidłowo ustalone zostały przy uwzględnieniu tego obszaru istotne wskaźniki i parametry zabudowy.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się ustalenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu jeżeli wynika z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 5).
Z części tekstowej analizy wynika, że wyliczony przez organ pierwszej instancji średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,24 przy wartościach skrajnych 0,13 do 0,44. W decyzji wskaźnik ten, dla planowanego obiektu ustalono do 0,29 na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego wskazując na duże zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym, przy czym na większości działek występuje wskaźnik wyższy niż średnia, w tym 11 z nich osiąga wartość 0,30 – czyli podobny jak wnioskowany. Zaznaczono także, że na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji tj. działkach [...] i [...] wynosi on 0,3006 a na działkach [...] i [...] (0,2756).
Sąd nie kwestionuje oczywiście uprawnieniu organu do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na poziomie odbiegającym od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Uprawnienie to wynika wprost z przepisów rozporządzenia. Odstępstwa takie, jako wyjątki od zasady, winny być jednak szczegółowo umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta, między innymi w § 5 ust. 2 (podobnie jak w § 4 ust. 4 § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4) rozporządzenia planistycznego, nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn), wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne i przekonujące powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy wartość wskaźnika odbiegająca od wartości średniej, będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Kr 889/17).
Zdaniem Sądu, podane przez organy okoliczności nie są wystarczająca dla uzasadnienia odstąpienia od ustalenia wskaźnika średniego. Fakt, że w obszarze analizowanym występują wyższe wskaźniki niż średni sam w sobie nie wyjaśnia, że przyjęcie wskaźnika 0,29 służy zachowaniu ładu przestrzennego. Nie przekonuje także odwołanie się do wskaźnika na terenach sąsiadujących z działką zainwestowania, zwłaszcza, że organ przywołał działki dla których w analizie wskaźnik zabudowy ustalony został łącznie dla dwóch działek jak w przypadku działek [...] i [...] – pomimo, że znajdują się na nich odrębne zabudowy i działek [...] i [...] – w sytuacji gdy działka [...] nie jest zabudowana. Organ nie wyjaśnił przyczyn takiego wyliczenia tego wskaźnika – łącznie dla dwóch odrębnych działek. W decyzji pierwszej instancji podano jedynie, że połączenie w pary odrębnych działek mało na celu wyliczenia wspólnej szerokości elewacji frontowej budynków w zabudowie bliźniaczej znajdujących się na tych działkach. Niezależnie bowiem od odrębnych granic własności, elewacje dwóch segmentów łącznie tworzą wspólną elewację budynku (od ściany szczytowej do ściany szczytowej), który jest postrzegany jako całość i wpływa na ustalenie szerokości elewacji frontowej. Powyższe wyjaśnienie odnosi się zatem tylko do parametru szerokości elewacji frontowej. Tymczasem z analizy wynika, że połączone w pary działki (działki nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...]) stanowiły także podstawę dla wyliczenia współczynników powierzchni zabudowy. Organ nie wyjaśnił przyczyn takiego wyliczenia a Kolegium nie skontrolowało prawidłowości tego działania. Zdaniem Sądu nie zostały także wyjaśnione przyczyny dla których organ pominął w swojej argumentacji – w kontekście ładu przestrzennego - działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zainwestowanej, na których wskaźnik zabudowy jest niższy niż średni i niż wnioskowany (np. W. [...] z zabudową wielomieszkaniową – 0,1360 lub W. [...] - 0,23). Zaznaczyć bowiem należy, że możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. W niniejszej sprawie odstąpienie od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, organy uzasadniły przede wszystkim dużym zróżnicowaniem tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Dodatkowo Kolegium odwołało się do wybranych wskaźników na działkach sąsiednich nie wyjaśniając jednak przyczyn tego wyboru. Skoro w obszarze analizowanym występuje tak duże zróżnicowanie wskaźnika organ powinien wyjaśnić i wykazać jakie uwarunkowania ładu przestrzennego przemawiają za odstąpieniem od wskaźnika średniego na rzecz jego zwiększenia. Uwzględniania wymagało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub dołączonej do niej analizy winne być ustalone prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się w zastany ład architektoniczno – przestrzenny. Wystarczające w tym względzie nie jest więc poprzestanie na stwierdzeniu o zróżnicowaniu wskaźnika i wskazanie działek na których średni wskaźnik jest przekroczony. Organ winien natomiast wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego prawidłowości i cechy architektoniczne lub urbanistyczne przemawiające, po pierwsze, za uczynieniem odstępstwa od średniego wskaźnika, a po drugie odstępstwa w takim a nie innym kierunku – czyli przyjęcia wielkości większej od średniej a nie np. mniejszej od średniej oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości. Samo wykazanie, że podana liczba określająca wielkość konkretnych parametrów znajduje się w przedziale liczb określających te wielkości na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym - nie dowodzi, że istnieje jakaś prawidłowość w zagospodarowaniu terenu. Dowodzi to jedynie tego, że ustalona liczba nie wychodzi poza zakres danego zbioru liczb.
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1515/17 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że z rozporządzenia planistycznego wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości innych niż średnie występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej przy uwzględnieniu, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako – co do zasady – nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez nawiązywanie do określonych, innych niż średnie, wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
Przedstawione wyżej zastrzeżenia powodują, że wątpliwości budzić musi także ustalenie współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten nie został bowiem wymieniony w § 1 rozporządzenia planistycznego, natomiast jest wspomniany w § 2 pkt 3 rozporządzenia nomenklaturowego, z którego jednoznacznie wynika, że wielkość powierzchni zabudowy ustala się w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Z powyższego wynika, że obowiązek określenia powierzchni biologicznie czynnej został de facto wskazany jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Jeżeli więc organ określa już w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, to powinien to czynić w korelacji ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy (z rozporządzenia nomenklaturowego wynika, że w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej). Jeżeli zatem podważona została prawidłowość ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, to bezpośrednio rzutuje to także na ocenę wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.
Podobne uwagi odnieść trzeba dodatkowo do ustalonego w decyzji wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, niezależnie od tego, że zasadnicza jego wadliwość wynika z faktu, że ustalony został bez należytego wyjaśnienia wniosku inwestora w tym względzie, co prowadziło do braku akceptacji inwestora. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego wskaźnik ten ustala się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (ust.4).
Stwierdzić przede wszystkim należy, że w analizie i decyzji nie wypowiedziano się jak przebiega górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich (w tym na jakiej wysokości), co zgodnie z ust. 1 powinno być podstawą wyznaczenia wskazanego parametru. Organy nie wyjaśniły dlaczego nie zastosowano w sprawie ww. przepisu i z jakich przyczyn odstąpiono od ustalenia wzmiankowanego wskaźnika względem działek sąsiednich na rzecz obszaru analizowanego. Tymczasem działanie takie jest dopuszczalne wyłącznie, gdy wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok – co do czego ja już zauważono – w analizie i decyzji się nie wypowiedziano. Sąd zauważa, że wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Przy ustaleniu tego parametru nie zastosowano także ust. 3 § 7 rozporządzenia, który odsyła do średniej wysokości w wynoszącej w niniejszej sprawie 6,3 m. Parametr ten ustalono natomiast na podstawie ust. 4, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości niż w ust.1 o ile wynika to z analizy. Podobnie jak w przypadku poprzedniego parametru, organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny, jakie prawidłowości i cechy architektoniczne lub urbanistyczne przemawiają za uczynieniem odstępstwa od wskaźnika z ust.1 i ust. 3 oraz odstępstwa w takim a nie innym kierunku. Podana w zaskarżonej decyzji argumentacja, że ustalony w ten sposób parametr nie rodzi obaw o powstanie dominanty oraz wpisuje się w istniejącą zabudowę i nie naruszy uwarunkowań ładu przestrzennego, jest w ocenie Sądu zbyt ogólnikowe i nie nawiązuje do dających się ustalić cech architektoniczno-budowalnych na obszarze analizowanym. Kolegium twierdzi, że przeanalizowało zabudowę wzdłuż ul. W. – jednak jako przykład zabudowy sąsiedniej podaje działkę nr [...] która znajduje się przy ul. R. oraz działkę nr [...] (skrzyżowanie R. i K.). Organ pomija natomiast zabudowę bezpośrednio sąsiadującą znajdującą się przy ul. W.. Według analizy omawiany parametr dla budynku przy ul. W. [...] wynosi 8 m, W. [...] – 5,50 m i 8 m, W. [...] – 7,50 m, W. [...] - 9m (czyli także ten obiekt jest niższy od parametru ustalonego w decyzji). Dla działek nr [...] i nr [...], graniczących z działką zainwestowania parametr ten wynosi 6 m. Także zabudowa po przeciwnej stronie ul. W. (nr [...],[...],[...],[...],[...]) jest niższa (od 3 do 8,50m).
W kontekście poczynionych uwag, przedstawioną w uzasadnieniu decyzji argumentację uznać trzeba za zbyt ogólnikową i nie pozwalającą na skontrolowanie, czy odbiegające od wartości średnich, wielkości ustalonych parametrów będą zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.
Przedstawione wyżej wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj, art., 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszenia przepisów prawa procesowego doszło także do naruszenia art. 52 ust. 1 i ust. 2 w związku art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez orzeczenie o parametrach inwestycji bez akceptacji wnioskodawcy. Z tych przyczyn uchyleniu podlegała nie tylko zaskarżona decyzja ale też decyzja organu pierwszej instancji.
Za nieuzasadniony Sąd uznał natomiast zarzut skargi kwestionujący prawidłowość ustalenia przez organy, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Zasadnie bowiem wskazał organ odwoławczy - opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym - że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa realizująca nie tylko funkcję mieszkaniową jednorodzinną ale także i wielorodzinną, przy czym jak wykazało uzupełniające postępowanie dowodowe, takich budynków w obszarze analizowanym – wbrew twierdzeniom skarżących – jest więcej niż jeden. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy jest uprawniony a wręcz zobowiązany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia dodatkowych wątpliwości lub uzupełniania dowodów. Korzystając zatem z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. Kolegium zleciło przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie analizy urbanistycznej, dla wyjaśnienia zarzutów odwołania co do charakteru budynków położonych w obszarze analizowanym. W wyniku tego postępowania ustalono, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna znajduje się na działkach przy ul. W. [...] i W. K. [...]. Jak wyjaśniło Kolegium w odpowiedzi na skargę, omyłkowo w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano jako budynek wielorodzinny obiekt przy ul. W. [...], zamiast W. [...]. Należy zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że wydzielenie w budynku mieszkalnym powyżej dwóch lokali mieszkalnych skutkuje uznaniem obiektu za budynek mieszkalny wielorodzinny (por. art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm. [dalej: ustawa – Prawo budowlane]). W tej sytuacji zgodne z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. jest stanowisko organu, że planowana inwestycja - budowa budynku wielorodzinnego - mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, tj. stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Fakt, że w obszarze analizowanym wykazano istnienie tylko trzech budynków wielorodzinnych nie może być podstawą dla odmowy z tej przyczyny ustalenia warunków zabudowy. Przyczyną takiej odmowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nadto nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być bowiem sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Stanowisko powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych w których utrwalony już jest pogląd, że dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. II OSK 1777/20, z dnia 23 lutego 2018r. II OSK 1890/17 CBOSA). Oznacza to, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji wyłącznie z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo że w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna.
Przywołana wyżej okoliczność, nie przesądza jednak – jak wcześniej wykazano – o prawidłowości wydanych decyzji. O zachowaniu ładu przestrzennego poza urbanistyczną funkcją terenu decyduje bowiem również ocena architektonicznych parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym a w zakresie tych ustaleń decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.
Odnosząc się do zarzutu sprzeczności decyzji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Związania tego nie sposób natomiast odnosić do decyzji lokalizacyjnych. Potwierdza to przepis art. 61 u.p.z.p. który wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa). W ramach tego mechanizmu nie mają jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące podstawę do wprowadzenia lokalnego porządku planistycznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (chyba, że przepisy szczególne wprowadzają zasadę związania Studium jak np. prawo geologiczne i górnicze czy prawo wodne – co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca). Tym samym, okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć określony teren pod zabudowę jedno czy wielorodzajowego nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. II OSK 1580/18 oraz z dnia 3 grudnia 2019r., sygn. akt II OSK 3417/18 i powołane w nim orzecznictwo). Tym samym skład orzekający nie podziela stanowiska wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r. II OSK 1250/08).
Sąd ocenia, że także organ odwoławczy w wystraczającym zakresie i przekonująco odniósł się do powyższego zarzutu dodatkowo wykazując, że zaskarżona decyzja nie narusza przywołanych przez skarżących ogólnych zapisów aktualnie obowiązującego Studium z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczących utrzymania historycznych zespołów zabudowy, niewprowadzenia obiektów kolidujących z historycznym sąsiedztwem i utrzymania skali i formy istniejącego historycznego układu urbanistycznego, z tego względu, że uzgodniona została z organem ochrony zabytków, którym to uzgodnieniem organ lokalizacyjny jest związany.
Kolegium odniosło się także do zarzutu dotyczącego lokalizacji i ilości miejsc parkingowych na terenie inwestycji prawidłowo wyjaśniając, że na etapie decyzji lokalizacyjnej nie rozstrzyga się problematyki szczegółowego usytuowania miejsc parkingowych. Organ nie ma też obowiązku określania ilości miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wystarczy, że w tej decyzji znajduje się zastrzeżenie dla inwestora, że ma zapewnić ilość miejsc parkingowych w granicach terenu inwestycji. Trafnie wywodzi Kolegium, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego kwestia zagospodarowania odpowiedniej ilości miejsc parkingowych oceniana będzie na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę (gdy już konkretnie będzie znana ilość lokali). Jeżeli zaś chodzi o zarzucaną dowolność w ustaleniu odpowiedniej ilości miejsc parkingowych to Sąd podziela stanowisko, że nie można skutecznie zarzucić organom administracji dowolności w ustaleniu ilości miejsc parkingowych w odniesieniu do lokali mieszkalnych oraz usługowych. Zauważyć należy, że żaden przepis prawa nie określa sposobu ustalania ilości tych miejsc w decyzji o warunkach zabudowy i w tym zakresie organy administracji mają pewną dowolność, przy czym niewątpliwie muszą brać pod uwagę uwarunkowania terenu. Z akt sprawy wynika natomiast, że sposób ustalania ilości miejsc parkingowych nie był zupełnie dowolny, gdyż organ posiłkował się w tym względzie ustaleniami Studium. Fakt, że ten akt planistyczny nie ma charakteru wiążącego nie oznacza, że organ nie mógł się nim posiłkowo kierować, w sytuacji braku jakichkolwiek regulacji uszczegółowiających sposób ustalania ilości miejsc parkingowych (posiłkowo mógłby także stosować zasady wprowadzone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla sąsiednich terenów).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wynika z art. 200 ww. ustawy.