II SA/Wr 75/25

II SA/Wr 75/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: starszy asystent sędziego Andżelika Abramowska-Meller po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2024 r. nr SKO 4121.18.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r. (Nr 2/2023, znak sprawy: WPN.6730.1.2023.KW) wydaną z upoważnienia Burmistrza S. – przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości w Urzędzie Miejskim w S. odmówiono ustalenia - na rzecz D. T. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu domów jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na działce nr [...] i części działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym S.(1)-S.(2) w gminie S.
Następnie decyzją z dnia 5 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpoznaniu odwołania D. T., (reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego W. O.) od opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako Kpa) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; powoływanej dalej jako ustawa), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że odwołanie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy; 2) prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 14 ustawy, przez nieprawidłową wykładnię, polegająca na przyjęciu, że dostęp do drogi publicznej nie może być zapewniony przez powszechnie dostępną drogę wewnętrzną; 3) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że działkami sąsiednimi dla terenu inwestycji są jedynie działki umiejscowione w najbliższym otoczeniu, wyznaczone w granicach minimalnych, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bez uwzględnienia całokształtu stanu faktycznego; 4) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 2 pkt 14 ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie została spełniona konieczna do uzyskania warunków zabudowy przesłanka dostępu do drogi publicznej, podczas gdy teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, przez powszechnie dostępną gminną drogę wewnętrzną; 5) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 5a ustawy, przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na ustaleniu obszaru analizowanego w granicach minimalnych, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy przemawiają za rozszerzeniem obszaru analizowanego. Pismem z dnia 26 czerwca 2024 r. Kolegium wezwało organ pierwszej instancji do dołączenia do akt sprawy podkładu mapowego zawierającego część graficzną analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającego wymagania określone w art. 61 ust. 5a, w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi, wraz z pismem z dnia 30 lipca 2024 r., organ pierwszej instancji przedłożył plik zawierający podkład mapowy, spełniający określone w wezwaniu wymagania. W piśmie z dnia 27 września 2024 r. Kolegium zawiadomiło Stronę o możliwości realizacji uprawnień wskazanych w art. 10.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy (w brzmieniu uwzględniającym dyspozycję art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1688), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy organ lokalizacyjny wyznaczył wokół wskazanego przez inwestora terenu inwestycji, obejmującego działkę gruntu nr [...] i części działki gruntu nr [...], obszar analizowany. Organ przyjął jako podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego szerokość frontu działki nr [...] i nr [...], wynoszącą ok. 55 m. Tym samym granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości co najmniej 165 m. W rozpatrywanej sprawie organ poprowadził granice tego obszaru w odległości od ok. 180 m do ok. 270 m, uwzględniając przy tym pełne obrysy działek. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego zasługuje, w opinii Kolegium, na pełną akceptację. Kolegium podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczane indywidualnie dla każdego przypadku - z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Podkreślić jednak należy że, jeżeli w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z zasadą zawartą w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., nie ma żadnej zabudowanej działki, bądź też zabudowy umożliwiającej ustalenie warunków zabudowy, to organ administracji nie ma obowiązku rozszerzania obszaru analizowanego aż do granic, w których znajdzie się jakaś zabudowa lub też taka zabudowa, która umożliwi sposób zagospodarowania terenu wnioskowany przez inwestora. Przyjęcie takiego stanowiska skutkowałoby bowiem możliwością wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości wielokrotnie większej niż przewidziana przez ustawodawcę, byleby objąć działkę, która jest zabudowana, niezależnie od tego czy ta nieruchomość i działka wnioskodawcy znajdowałyby się w tej samej zwartej jednostce urbanistyczno-architektonicznej, czy też poza nią. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś jednolicie, że wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie może charakteryzować się dowolnością, lecz winno być uzasadnione tym, że przyjęta wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze" (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2022 r., sygn. li OSK 3106/19; z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. li OSK 3235/19; z dnia 12 października 2021 r., lI OSK 2157/18; dostępne w CBOSA). Innymi słowy, nie jest obowiązkiem organu lokalizacyjnego "nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. li OSK 1299/14, źródło: CBOSA). W konsekwencji stwierdza się, że "regułą winno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić, gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość" (tak: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., sygn. lI OSK 2451/15, źródło: CBOSA). W kontekście okoliczności rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdza, że - wbrew oczekiwaniom odwołującego się - brak podstaw do poszerzenia wyznaczonych przez organ pierwszej instancji granic obszaru analizowanego. Teren planowanej inwestycji znajduje się pośród niezabudowanych gruntów rolnych. Od najbliższego, pojedynczego budynku w zabudowie zagrodowej oddalony jest on ok. 200 m, zaś regularna zabudowa zlokalizowana jest w odległości ok. 440 m od tego terenu. Zatem rozszerzenie obszaru analizowanego nie służyłoby objęciu nim określonej całości urbanistycznej, ponieważ taka w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie występuje, lecz wymuszonemu poszukiwaniu zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Tymczasem trzeba mieć na względzie, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest instrumentalnie podporządkowane realizacji tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa", czyli harmonijnemu wkomponowaniu nowej zabudowy w istniejące otoczenie urbanistyczne, czego nie zapewni nadmierne rozciąganie granic tego obszaru. Pamiętać należy, że zasada "dobrego sąsiedztwa" ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., sygn. li OSK 2451/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. li OSK 2106/12, źródło: CBOSA). Stanowiący normatywy wyraz tej zasady art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma "zapobiegać tworzeniu się zabudowy rozproszonej, która nie jest korzystna chociażby z uwagi na zwiększenie kosztów podłączenia takiej zabudowy do urządzeń infrastruktury" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. li OSK 450/16, źródło: CBOSA). Naruszenie tego przepisu "ma miejsce wówczas, gdy planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, bowiem w tzw. obszarze analizowanym nie ma zabudowy o funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora i w konsekwencji nie jest możliwe określenie parametrów dla nowej inwestycji" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. li OSK2145/13, źródło: CBOSA). Kolegium dostrzega podniesioną przez Odwołującego się niekonsekwencję organu pierwszej instancji, który z jednej strony twierdzi, że w sąsiedztwie terenu inwestycji brak zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla projektowanego zamierzania inwestycyjnego, z drugiej zaś - odnosząc się do Kolegium dostrzega podniesioną przez Odwołującego się niekonsekwencję organu pierwszej instancji, który z jednej strony twierdzi, że w sąsiedztwie terenu inwestycji brak zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla projektowanego zamierzania inwestycyjnego, z drugiej zaś - odnosząc się do parametrów budynku zlokalizowanego na działce nr [...] - orzeka, że większość parametrów planowanej inwestycji nie mieści się w granicach wskaźników ustalonych na podstawie tego obiektu. Jest to jednak sprzeczność pozorna, ponieważ organ pierwszej instancji wyraźnie również stwierdza, że w sąsiedztwie terenu inwestycji brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc zabudowy tożsamej pod względem funkcji z zabudową planowana przez Inwestora. Budynek posadowiony na działce nr [...] jest budynkiem w zabudowie zagrodowej, którego nie sposób uznać za tożsamy pod względem funkcji z zabudową mieszkaniową, a tym bardziej potraktować jako wzorzec do lokalizacji zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Jak trafnie w tym kontekście stwierdza się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ,,wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu tj. zamieszkiwaniu, to jednak z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że zabudowa siedmiu budynków jednorodzinnych parametrów budynku zlokalizowanego na działce nr [...] - orzeka, że większość parametrów planowanej inwestycji nie mieści się w granicach wskaźników ustalonych na podstawie tego obiektu. Jest to jednak sprzeczność pozorna, ponieważ organ pierwszej instancji wyraźnie również stwierdza, że w sąsiedztwie terenu inwestycji brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc zabudowy tożsamej pod względem funkcji z zabudową planowana przez Inwestora. Budynek posadowiony na działce nr [...] jest budynkiem w zabudowie zagrodowej, którego nie sposób uznać za tożsamy pod względem funkcji z zabudową mieszkaniową, a tym bardziej potraktować jako wzorzec do lokalizacji zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Jak trafnie w tym kontekście stwierdza się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ,,wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu tj. zamieszkiwaniu, to jednak z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że zabudowa siedmiu budynków jednorodzinnych, stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Za Sądem pierwszej instancji podkreślić trzeba, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy, te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję, a poszczególne parametry planowanej zabudowy nie nawiązują do parametrów zabudowy istniejącej" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r., li OSK 316/13; podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., li OSK 951/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2024 r., li SA/Gd 922/23; źródło: CBOSA). W konsekwencji powyższych ustaleń trzeba stwierdzić, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej zabudowy. W rezultacie nie jest też możliwe ustalenie wzorca, mogącego stanowić punkt odniesienia do ustalenia podstawowych parametrów planowanej inwestycji. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Odwołującego się, że zaistniałe w trakcie postępowania lokalizacyjnego wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na rzecz uprawnień właściciela w celu realizacji zasady wolności zagospodarowania. Po pierwsze, należy podnieść, że okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak jest wątpliwości co do niedopuszczalności wprowadzenia zabudowy na terenie objętej wnioskiem Inwestora działki. Po drugie wskazać trzeba, że jakkolwiek zasada ochrony własności (i mieszcząca się w niej zasada wolności zagospodarowania), ma status zasady konstytucyjnej, to jednak nie ma ona charakteru absolutnego. Podlega ona bowiem ograniczeniom, wynikającym z powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisami takimi są zaś przywołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które ograniczają możliwość zabudowy gruntów ze względu na konieczność zachowania ładu przestrzennego. Kolegium podziela natomiast zarzut odwołania dotyczy nieprawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji, że teren objęty wnioskiem Inwestora nie ma dostępu do drogi publicznej. Organ wskazał w tym kontekście, że sąsiadująca z terenem inwestycji działka gruntu nr [...] jest własnością Gminy S., nie stanowi jednak drogi publicznej, zaś Gmina S. nie wyraziła zgody na korzystanie z tej działki dla celów obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Organ pominął jednak fakt, że działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem "dr" oznaczającym drogi i jest wykorzystywana na cele komunikacyjne, o czym świadczy choćby fakt nadania jej nazwy (ul. [...]). Organ nie uwzględnił również obowiązków ciążących na gminie, jako podmiocie publicznym, w którego zadaniach mieści się zaspakajanie potrzeb zbiorowych, między innymi w zakresie dostępu do sieci drogowej. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7 listopada 2012 r. (li SA/Gd 418/12; źródło: CBOSA), ,,w przypadku, gdy droga wewnętrzna stanowi własność osoby trzeciej, inwestor nie ma, co do zasady, środków prawnych do zmuszenia właściciela drogi wewnętrznej, której nie jest współwłaścicielem i na której nie ma ustanowionej służebności, do zapewnienia mu możliwości korzystania z takiej drogi. Inaczej jednak należy ocenić sytuację, w której właścicielem drogi wewnętrznej jest gmina, a droga ta ma charakter drogi udostępnionej do powszechnego korzystania. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w art. 7 ust 1 pkt 2 stanowi, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Gmina ma zatem wynikające z ustawy kompetencje i obowiązki w zakresie zapewnienia na terenie gminy sieci drogowej. Realizacja tych obowiązków winna następować z uwzględnieniem równych praw członków wspólnoty gminnej". W innym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraźnie podkreślił, że "charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, może też zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. Przede wszystkim należy zauważyć, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez w/adze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., li SA/Gd 419/12; źródło: CBOSA). Należy zatem przyjąć, że istnieje dostęp terenu objętego wnioskiem Inwestora do drogi publicznej, poprzez należącą do Gminy S. działkę drogową nr [...] (dr wewnętrzną). W konsekwencji powyższych uwag należy stwierdzić, że ustalenia organu pierwszej instancji co do braku dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej były błędne. Jednak okoliczność ta nie ma wpływu na konieczność wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przez Inwestora zamierzania inwestycyjnego, bowiem -jak zostało to wyżej wyjaśnione - nie został spełniony podstawowy warunek wydania decyzji pozytywnej, jakim jest występowanie w obszarze analizowanym co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej.
Skargę na ostateczną decyzję, na podstawie art. 50 §1, art. 52 § 1, art. 53 § 1, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.) zwanej dalej jako: ,,ppsa" złożył w imieniu wnioskodawcy profesjonalny pełnomocnik. Zaskarżył decyzję w całości. I. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub nieprawidłowe zastosowanie w postaci naruszenia: a) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. 2024, poz. 1130 – zwana dalej jako: ,,upzp") poprzez przyjęcie jako warunków dopuszczających wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy przesłanki wyznaczenia obszaru analizowanego w brzmieniu, że zgodnie z art. 61 ust. 5a upzp, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu cech minimalnych określonych w art. 61 ust. 5a upzp, ale większy obszar mający cechy wspólne z działkami, których dotyczy wniosek strony o ustalenie i wydanie warunków zabudowy; b) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. 2024, poz. 1130 - zwana dalej jako: ,,upzp") poprzez: -przyjęcie przez Organ, że są podstawy do odmówienia wydania Skarżącemu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wobec tego, że w przekonaniu Organu: ,,planowana inwestycja nie stanowi funkcji kontynuacji zabudowy i nie jest możliwe ustalenie wzorca, mogącego stanowić punkt odniesienia do ustalenia podstawowych parametrów planowanej inwestycji" (str. 5 uzasadnienia decyzji Organu), podczas gdy ten sam Organ przyznał, że nie podziela argumentacji Organu I stopnia (decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia 27.12.2023 r. w sprawie WPN.6730.1.2023.KW) w zakresie braku spełnienia przez planowaną inwestycję wnioskodawcy przesłanki dostępu do drogi publicznej (vide: planowana inwestycja dostęp do drogi publicznej posiada), a więc zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (tj. ustawowe warunki stanowiące przesłankę do wydania decyzji o warunkach zabudowy), a zgodnie z utrwaloną wykładnią i orzecznictwem, Organ nie jest uprawniony do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie art. 1 ust. 2 upzp, -poprzez uwzględnienie wśród kryteriów uzasadniających wydanie decyzji okoliczności nie wynikających z treści przepisów prawa, co przejawia się w szczególności w przyznaniu przez organ odwoławczy, że wniosek złożony przez skarżącego spełnia wszystkie kryteria wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś jego rzekoma sprzeczność z art. 61 ust.1 pkt 1 miałby wynikać z brzmienia art. 1 ust. 2 tej samej ustawy - zaś zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym nie może stanowić podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy; c) art. 61 ust. sa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. 2024, poz. 1130 - zwana dalej jako: ,,upzp") poprzez przyjęcie przez Organ obszaru analizowanego w granicach minimalnych przewidzianych w przepisie podczas gdy okoliczności faktyczne przemawiają za rozszerzeniem obszaru analizowanego; d) art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. 2024, poz. 1130 - zwana dalej jako: ,,upzp'') w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, z uwagi na brak kontynuacji funkcji okolicznej zabudowy oraz brak kontynuacji parametrów i cech zabudowy, podczas gdy przepisy upzp nie stawiają warunku tożsamości planowanej funkcji z obecnie istniejącą, zaś stawianie przez organ administracji publicznej zbyt daleko idących wymogów w tym zakresie stanowi ograniczenie konstytucyjnego prawa strony do dysponowania swoją własnością: e) § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. 2022, poz. 1225 ze zm.) poprzez przyjęcie, że budynek posadowiony na działce [...] (działce sąsiedniej) obręb S.(1) - S.(2) jest budynkiem w zabudowie zagrodowej, którego nie sposób uznać za tożsamy pod względem funkcji z zabudową mieszkaniową, a tym bardziej potraktować jako wzorzec do lokalizacji inwestycji Skarżącego, podczas gdy z definicji ustawowej "zabudowy zagrodowej" wynika, że: ,,przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych"; zgodnie z orzecznictwem NSA: ,,pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespól budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, najczęściej otoczone płotem", por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 886/16; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. Bo kpa w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. 2024, poz. 1130 - zwana dalej jako: .upzp") poprzez dowolną interpretację zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a konsekwencji przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że pomimo prawidłowego spełnienia przez Skarżącego wszystkich przesłanek warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (w tym przesłankę dostępu do drogi publicznej), której brak spełnienia mylnie zakwalifikował Organ I instancji, na podstawie art. 1 ust. 2 upzp brak jest podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy ze względu na brak kontynuacji funkcji zabudowy (tereny rolnicze, nieruchomość sąsiednia pomimo, że zabudowa ma przeznaczenie zabudowy zagrodowej), podczas gdy przesłanki z art. 1 ust. 2 upzp jak np. (potrzeby związane z kształtowaniem rolniczej przestrzeni produkcyjnej i rozwoczej - art. 1 ust. 2 pkt 15 upzp, wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury - art. 1 ust. 2 pkt la upzp oraz potrzeby zrównoważonego rozwoju - art. 1 ust. 2 pkt la upzp) nie mogą stanowić samodzielnej podstawy decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy dla inwestycji; b) art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. 2024, poz. 1130 - zwana dalej jako: ,,upzp') poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w szczególności: -pominięcie okoliczności i ustaleń stanu faktycznego, że działki zlokalizowane w miejscowości planowanej inwestycji Skarżącego (gmina S., miejscowość S.(1) - S.(2)) o numerach: [...], przy ul. [...], [...] przy ul. [...], [...] przy ul. [...], są położone poza obszarem analizy Organu, ale znajdują się przy tej samej drodze publicznej co działki, na których jest planowana inwestycja Skarżącego, co stanowi przesłankę faktyczną rozszerzenia i zmodyfikowania obszaru analizy, którą założył Organ; -w sąsiedniej wsi - S.(2) – R. (również Gmina S. tj. inwestycja Skarżącego) znajduje się osiedle domów jednorodzinnych, otoczone gruntami rolnymi, bez najbliższej zabudowy sąsiedniej w promieniu ok. 400 m, dla których została wydzielona droga wewnętrzna, a więc układ tej inwestycji jest analogiczny do inwestycji, dla której wydania warunków zabudowy starał się Skarżący. Il. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnosi o: 1. zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa w zw.· z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które w istotny sposób wpłynęło na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, względnie: 2. zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwagi na jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przewidzianych, na podstawie art. 200 ppsa; względnie na podstawie art. 201 § 1 ppsa w przypadku uwzględnienia niniejszej skargi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na podstawie art. 54 § 3 ppsa. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy wskazując, że za kluczowy skarżący uznaje fakt, że Organ w uzasadnieniu decyzji nr SKO 4121.18.2024 z dnia 5.11.2024 r. stwierdził, że inwestycja Skarżącego spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, w tym dostęp do drogi publicznej, czym nie podzielił argumentacji Organu I instancji, który odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji strony skarżącej ze względu m.in. na brak spełnienia łącznie wszystkich przesłanej warunkujących wydanie decyzji ustalającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Jedynym powodem odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przez Organ był brak spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r., czyli brak spełnienia tzw. warunków dobrego sąsiedztwa ze wskazaniem na zdanie Organu: "planowana inwestycja nie stanowi funkcji kontynuacji zabudowy i nie jest możliwe ustalenie wzorca, mogącego stanowić punkt odniesienia do ustalenia podstawowych parametrów planowanej inwestycji" (str. 5 uzasadnienia skarżonej decyzji). Skarżący w dacie 7 lutego 2023 r. złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji pod nazwą: ,,budowa dziesięciu domów jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną, na którą składa się m.in. studnia oraz zbiornik na nieczystości ciekłe dla każdego domu osobno", planowanej do realizacji na działce nr [...] i części działki [...] w obrębie ewidencyjnym S.(1) - S.(2) w gminie S. W związku z faktem, iż do dnia dzisiejszego w sprawie nie została wydana prawomocna decyzja ustalająca, do wniosku Skarżącego nie znajdą zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023, poz. 1688), w tym nowe zasady wskazane przez ustawodawcę w zakresie ograniczenia obszaru analizy. Planowana przez Skarżącego inwestycja zlokalizowana jest w miejscowości S.(1) - S.(2), gmina S. Projekt zakłada budowę dziesięciu domów jednorodzinnych na wydzielonych działkach zbliżonych powierzchnią i kształtem do kwadratów o powierzchni ok. 900 m2, pośród których została wydzielona droga wewnętrzna krzyżująca się prostopadle z drogą publiczną – gminną. Ostatnim wiążącym aktem planowania przestrzennego obszarze inwestycji jest 14 - letnie studium, ,,Studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. przyjęte uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r.". Organ I stopnia wydając decyzję w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy (od której to decyzji Skarżący odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu), oparł swoje rozstrzygnięcie wskazując, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustawowe z przepisu art. 61 ust. 1 upzp, w szczególności pkt 1 tej ustawy tj.: ,,co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Zdaniem Skarżącego, Organ błędnie i nieprawidłowo zinterpretował ww. przepis wskazując w uzasadnieniu decyzji, że: ,,po przeprowadzeniu analizy stwierdzono jednak, że inwestycja będzie oddziaływać na działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Teren ten stanowi bowiem obecnie grunty orne, czyli przeznaczony pod uprawę tj. nieruchomości bezpośrednio z nim sąsiadujące". Bezpośrednio sąsiadującą działką z terenem inwestycji jest m.in. działka [...], obręb S.(1) - S.(2), na której znajduje się zabudowa - dom jednorodzinny wolnostojący pod adresem ulica [...], S.(1). Działki oddziela jedynie wąski pas niezabudowanej działki nr [...], natomiast Organ I stopnia przeprowadził błędną wykładnię przepisu przyjmując, że "działka sąsiednia" to ta, która graniczy bezpośrednio z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości pod pojęciem "działki sąsiedniej" rozumiemy każdą działkę położoną w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość, a nie tylko działka dostępna z tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma nieruchomość inwestycyjna. Dodatkowo, została spełniona także przesłanka aby obie nieruchomości, zarówno nieruchomość inwestycji, jak i nieruchomość sąsiednia, miały dostęp do tej samej drogi publicznej. Warunek ten (chociaż nie jest obligatoryjnie wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) został spełniony przez dostęp do ulicy [...] w S.(1). Ponadto, działka [...] ma dostęp także do drugiej drogi - ulicy [...] w S.(1), przy której również znajdują się zabudowania. W drodze, ulicy [...] znajdują się media, do których przyłącza chciał wykonać Skarżący we własnym zakresie w ramach planowanej inwestycji. W rozwidleniu dróg, ulicy [...] z ulicą [...] (przy której znajduje się regularna linia zabudowy i liczne domy) są media, oświetlenie gminne (latarnie). Odległość od działek objętych planowaną inwestycją (działki [...] i [...]) do wskazanych działek przy ulicy [...] i [...] to ok. 6 minut pieszo. Tymczasem, Organ I instancji, wydający decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, swoją odmowę wobec inwestora uzasadnia faktem, iż wokół jest rola i inwestycja będzie oddziaływać na grunty sąsiednie, pola. Skarżący w odwołaniu do Organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykazał, że planowana inwestycja w obszarze działek [...] i [...] w S.(1) spełnia wszystkie przesłanki wskazane do wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. zasadę kontynuacji zabudowy, zasadę ochrony prawa własności, zasadę dobrego sąsiedztwa, dostęp do drogi publicznej i uzbrojenie terenu. Organ I stopnia - Burmistrz S. w uzasadnieniu decyzji z dnia 27.12.2023 r., znak sprawy: WPN.6730.1.2023.KW, w której odmówił wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wskazał jako przyczynę decyzji odmownej m.in. brak dostępu do drogi publicznej. Ponadto, Organ przyjmując obszar analizy rozpoczynający się od trzykrotności frontu działek (ok. 55 m) do maksymalnie 270 m, określił, że w tym obszarze analizy brak jest działki sąsiedniej, której parametry mogłyby stanowić wzór dla warunków zabudowy inwestycji Skarżącego. Zdaniem Organu znajdujący się na działce nr [...] budynek mieszkalny jest budynkiem w zabudowie zagrodowej (budynek właściciela działki rolnika z przeznaczeniem mieszkalnym oraz znajdujące się w gospodarstwie rolnym szklarnie [...]) i pomimo tego, że przeznaczenie i funkcja nieruchomości jest mieszkalna, nie może on stanowić wzorca do lokalizacji inwestycji oraz nie jest tożsamy pod względem funkcji z inwestycją Skarżącego. Przy ulicy [...] w S.(1) (przy której planowana jest inwestycja), znajdują się także inne nieruchomości mieszkalne – domy jednorodzinne, na działkach o numerach: [...] przy ul. [...], [...] przy ul. [...], [...] przy ul. [...], ale domy te są położone poza obszarem analizy Organu. Jednak znajdują się przy tej samej drodze publicznej co działki, na których jest planowana inwestycja Skarżącego, co stanowi przesłankę faktyczną rozszerzenia i zmodyfikowania obszaru analizy, którą założył Organ, czego jednak Organ nie uczynił wskazując, że w jego przekonaniu nie jest zasadne rozszerzanie obszaru analizy poza obszar minimalny, określony ustawą. Poza wskazanymi powyżej okolicznościami stanu faktycznego, Skarżący wskazuje, że w tej samej gminie, w której ubiega się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sąsiedniej wsi S.(2) – R. znajduje się osiedle domów jednorodzinnych o układzie planistycznym i z mapą zagospodarowania terenu w kształcie identycznym jak planowana inwestycja Skarżącego, a ponadto nawet w poszerzonym obszarze analizy (i znacznie przekraczającym swoim obszarem obszar analizy przyjęty w postępowania, w którym stroną jest Skarżący) nie znajduje się nieruchomość sąsiednia lub podobna (działki inwestycyjne również są oddzielone pasem działek niezabudowanych o przeznaczeniu rolniczym), a pomimo to osiedle domów jednorodzinnych powstało i ta sama gmina, która Skarżącemu odmawia pozwolenia na inwestycje, w innej wsi je wydala. kształtowanie rolniczej przestrzeni publicznej - argumentacja z uzasadnienia decyzji Organu I stopnia, potrzeby zrównoważonego rozwoju),nie zgadza się Skarżący, składając niniejszą skargę.
Skarżący nie podziela również argumentacji Organu wskazującej, że zasada ochrony własności wynikająca wprost z ustawy zasadniczej - art. 64 ust. 3 Konstytucji
RP, doznaje w danym stanie faktycznym ograniczenia wynikającego z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zgodnie z przyjętą i utrwaloną linią orzeczniczą, Organ nie jest władny do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy samodzielnie na podstawie art. 1 ust. 2 upzp, podczas gdy wobec braku podzielenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Organ) stanowiska Organu I stopnia (Burmistrz S.) w zakresie braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, jedyną podstawą odmowy wydania warunków zabudowy stal się art. 1 ust. 2 upzp i brak kontynuacji funkcji zabudowy. I.2. Ograniczenie przez Organ obszaru analizy planistycznej do minimum określonego w ustawie, podczas gdy dla wniosku Skarżącego zastosowanie znajdą przepisy przed nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. a więc w uzasadnionych przypadkach organ może i powinien rozszerzyć i zmodyfikować obszar analizy porównawczej. Skarżący podnosi także okoliczność wyznaczenia przez Organ obszaru analizy w minimalnym zakresie tj. od 55 m do 270 m (trzykrotność frntu działki - zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia kilku kryteriów. Jednym z nich (w praktyce najbardziej istotnym) jest wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia wobec działki, na której została zaplanowana inwestycja, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystywania terenu. Kryteria te zostały doprecyzowane w pewnym stopniu przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) gdzie w szczególności: określono wytyczne dla wyznaczonego w toku analizy urbanistycznej obszaru analizowanego (minimalna wielkość: trzykrotna szerokość działki, nie mniejsza jednak niż 50 metrów, brak wielkości maksymalnej); określono wytyczne dotyczące linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej znajdującej się od strony działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Jednak większość zawartych wytycznych nie będzie wiążąca, jeżeli "wynikać to będzie" z analizy urbanistycznej. Wymóg zachowania kontynuacji funkcji stanowi próbę wdrożenia zasady ładu przestrzennego, czyli takiego ukształtowania terenu, które godzi w sposób uporządkowany wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, kompozycyjno-estetyczne, środowiskowe, kulturowe i społeczno-gospodarcze. Powstająca zabudowa musi być w miarę zbliżona do otoczenia. Kluczowa wątpliwość dotyczy tego, kiedy taka kwalifikacja może zostać dokonana, a inaczej - gdzie konkretnie leży granica, dzięki której można stwierdzić, że jedna inwestycja spełnia kryteria związane z kontynuacją funkcji, a inna już nie. W stanie faktycznym sprawy Organ przyjął minimalny obszar analizy urbanistycznej podczas gdy: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., II SA/Gd 655/17) "dopuszczalnym jest wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż wskazane minimum, jednakże wówczas należy podać przyczyny, które przemawiają w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Może to być np. istnienie rozproszonej zabudowy i duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach na danym obszarze, istnienie zabudowy jedynie w że danym kierunku od granicy działki". Przepisy co prawda nie podają wprost kiedy i w jaki sposób można wyznaczyć obszar analizowany większy od minimalnego, ale przyjąć więc, że wskazane w przedmiotowej tezie orzeczniczej kryteria rzeczywiście w praktyce znajdują zastosowanie. W zakresie określenia pojęcia działki sąsiedniej, zostało to wielokrotnie uściślone w orzecznictwie: d. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 marca 2018 r., II SA/Łd 19/18 ,,związana z doborem działek sąsiednich zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie". e. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 września 2017 r., II SA/Ol 388/17"wszystkie działki położone w obszarze analizowanym to "działki sąsiednie". Oparcie dla tego poglądu można znaleźć np. w gdzie wskazano, że "warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, kiedy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania. W pełni zasadne są tezy, że zgodność lub sprzeczność z ładem przestrzennym nie stanowią samodzielnej przesłanki dla ustalania warunków zabudowy. Tak więc organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko z tego powodu, że w jego subiektywnym przekonaniu zgłoszona przez wnioskodawcę inwestycja pozostaje w sprzeczności z ładem przestrzennym. Skarżący zauważa, że Organ analizując odwołanie wnioskodawcy od decyzji Organu I stopnia (Burmistrz S.) w zakresie odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji, nie przeprowadził rzetelnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Swoje rozstrzygnięcie w całości oparł na ustaleniach Organu I stopnia i o ile w zakresie oceny czy zostały spełnione przesłanki ustawowe warunkujące wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, określone przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 upzp, Organ stwierdził, że została spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, a Organ I stopnia mylnie stwierdził brak jej spełniania przez inwestora, tak w toku dalszej analizy Organ ustalił brak spełnienia zasady kontynuacji funkcji zabudowy, a więc naruszenie przesłanek z art. 1 ust. 2 upzp (lad przestrzenny, planowanie przestrzeni rolniczej, zrównoważony rozwój), a te podstawy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydania odmowy w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla nowych inwestycji.
Naruszenie przez Organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 kpa) poprzez m.in. wydawanie różnych rozstrzygnięć w analogicznych stanach faktycznych i prawnych. a. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2022 r. I GSK2638/18, jeżeli w analogicznym stanie faktycznym organy w latach poprzednich wydawały decyzje o innej, korzystnej dla skarżącej treści, to zmianę kierunku rozstrzygnięcia, należy rzetelnie uzasadnić, wskazując powody zmiany stanowiska. W przeciwnym razie organ mógłby się narazić na zarzut naruszenia art. 8 § 2 KPA, którego stosowanie w sprawie niniejszej nie zostało wyłączone. Jeżeli zatem - w ocenie organu - wystąpiła potrzeba odmiennego niż dotąd rozstrzygnięcia wniosku, należy podać przyczyny zmiany dotychczas wyrażanej oceny. b. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2021 r. II OSK2833/20 Skoro stan faktyczny i prawny w sprawie się nie zmienił, to zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania, o której mowa w art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw c. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2021 r. II SA/Gl 92/21. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jest rzeczą oczywistą, że pojęcie "utrwalonej praktyki" nie zostało nigdzie zdefiniowane, co wymaga każdorazowo indywidualnego podejścia do okoliczności konkretnej sprawy. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych. W stanie faktycznym sprawy, gmina wydala warunki zabudowy dla analogicznej inwestycji w sąsiedniej miejscowości S.(2) – R., a także w tej samej miejscowości S.(1) - S.(2) znajdują się nieruchomości przy tej samej drodze publicznej: ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]; II.2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazuje, że dokonana przez organ odwoławczy ocena stanu faktycznego sprowadza się wyłącznie do okoliczności wynikających z art. 1 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w świetle art. 64 ust. 1 ustawy oraz orzecznictwa sądów administracyjnych należy uznać za niedopuszczalne. W szczególności należy zauważyć, że SKO we Wrocławiu nie powołało żadnych okoliczności sprzeciwiających się uwzględnieniu wniosku skarżącego, które nie wynikałyby z powołanego przepisu. Oparcie argumentacji SKO we Wrocławiu wyłącznie na okolicznościach wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy, należy uznać za naruszenie przepisów prawa materialnego skutkującym koniecznością uchylenia decyzji. W tym postępowaniu, w którym od decyzji Organu odwołuje się Skarżący niniejszą skargą, Organ bezpodstawnie ograniczył obszar analizy do minimum ustawowego, a w konsekwencji Organ m.in. pominął w analizie porównawczej m.in. działki sąsiednie i podobne przy ul. [...], [...] i [...] w S.(1). Ponadto, Organ nieprawidłowo nie zakwalifikował nieruchomości sąsiedniej - działki [...], adres ul. [...] jako działki sąsiedniej i podobnej o przeznaczeniu mieszkaniowym, mimo iż z definicji "zabudowy zagrodowej" określonej ustawą – Prawo budowlane oraz rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, iż definicja zawiera katalog otwarty cech tej nieruchomości, a jej przeznaczenie powinno być każdorazowo interpretowane indywidualnie i nie w oderwaniu od kontekstu sytuacyjnego, jak to uczynił Organ. W stanie faktycznym sprawy cechą wspólną nieruchomości objętych planowaną inwestycją oraz nieruchomością położoną na ww. działce [...], ul. [...] w S.(1), jest przeznaczenie- mieszkanie ludzi wraz z niezbędną infrastrukturą. Wszystkie omawiane nieruchomości znajdują się przy jednej i tej samej wspólnej drodze publicznej – ulicy [...] w S.(1) co oznacza, że Organ mógłby nawet zachować rygorystyczne i ponadstandardowe wymogi zabudowy np. poprzez zachowanie tej samej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a przecież w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji ustalającej, dozwolona i dopuszczalna jest pewna dowolność Organu i kształtowanie ładu przestrzennego nie w sposób identyczny, jak istniejący. Naruszenia Organu w zakresie błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego doprowadziły do wydania decyzji odmownej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji Skarżącego, która to decyzja w sposób istotny narusza prawa Skarżącego i jego prawo własności wynikające z ustawy zasadniczej - Konstytucji RP. Po stronie Skarżącego, w przypadku uprawomocnienia się skarżonej decyzji, powstanie realna szkoda planistyczna. W chwili obecnej działki [...] i [...] mają zablokowane przez Organ przeznaczenie inwestycyjne i zgodnie z treścią decyzji powinny zostać niezabudowaną rolą (czyżby do czasu wydania przez Gminę S. warunków zabudowy dla kolejnych sąsiednich i pobliskich działek w obrębie tej samej miejscowości?). II.3. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 KPA, art. 8 KPA, art. 77 §1 KPA i art. 80 KPA w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie powołanych przepisów organ administracyjny jest zobowiązany do wszechstronnej i szczegółowej analizy stanu faktycznego m.in. w sposób budzący zaufanie stron postępowania administracyjnego. Jednym z elementów tak sformułowanego obowiązku organów administracji publicznej jest zobowiązanie do wydawania decyzji administracyjnych o takiej samej treści w tożsamych stanach faktycznych. W szczególności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie podstawą wydania decyzji administracyjnej był art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś punktem odniesienia dla porównania sytuacji skarżącego oraz adresatów decyzji administracyjnych w tożsamych stanach faktycznych jest art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy -tj. sposób ustalenia przez organ administracji publicznej okoliczności związanych z tzw. dobrym sąsiedztwem. W okolicznościach niniejszej sprawy na obszarze analizowanym pod kątem dobrego sąsiedztwa zostały wydane m.in. 3 decyzje, na podstawie art. 61 ustawy (nowe zabudowania przy ul. [...] nr [...], [...] i [...] w S.(1), a także dom mieszkalny (zabudowa zagrodowa ze względu na szklarnie [...]) przy ul. [...] w S.(1). a. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2022 r. II GSK 2629/21. 1. Z zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), a rozwiniętej w dalszych przepisach, między innymi: w art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, wynika obowiązek działania organów z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a przyjęte art. 8 § 1 i§ 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W dręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie może zostać uwzględniona.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i zasadami postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny w tak zakreślonych granicach legalności zaskarżonej decyzji orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu domów jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na działce nr [...] i części działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym S.(1)-S.(2) w gminie S. Sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Materialnoprawne podstawy ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zostały unormowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w ustawie następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium przeprowadziło analizę stanu prawnego wskazując, które uregulowania znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Dalej trzeba powiedzieć, że ustalenie przez kompetentny organ administracji publicznej, czy ustawowe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Zgodnie z art. 61 ust. 5a p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu i nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu ustawodawca rozumie część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Jak trafnie zauważyło Kolegium, mocą ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), zmienione zostały niektóre przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Część tych zmian weszła w życie 24 września 2023 r.; zmiana w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w takim zakresie, iż ustawodawca ograniczył maksymalny obszar analizowany do 200 m, zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. obowiązuje do praw wszczętych po 24 września 2023 r. dopiero po dniu utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w danej gminie. W ocenie Sądu zakres obszaru analizowanego w niniejszej sprawie został przez organy ustalony prawidłowo; organ pierwszej instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości nawet większej niż ustawowe minimum. W uzasadnieniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego wskazano, że wielkość obszaru analizy wynikła (między innymi) z objęciem granicami obszaru całości działek ewidencyjnych. Zdaniem sądu należy zgodzić się z organami, ze zarysowany w ten sposób obszar nie zawiera zabudowy takiego typu, aby została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa odnośnie do planowanej przez inwestora inwestycji (budowy dziesięciu domów jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną wraz infrastrukturą techniczną. Analiza organoleptyczna terenu wskazuje jednoznacznie, że działki nr [...] oraz [...], w obrębie ewidencyjnym S.(1)-S.(2) w gminie S. są otoczone niezabudowanymi gruntami rolnymi. Jedyny i najbliższy budynek stanowi zabudowanie o charakterze zabudowy zagrodowej i jest posadowiony w odległości ok. 200 m. od działek objętych wnioskiem. Należy także dodać, że zabudowa o charakterze zbliżonym do planowanej znajduje się w odległości ok. 440 m. od tego terenu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r., II OSK 1373/21, w uzasadnieniu którego NSA wskazał, między innymi, że "celem postępowania w przedmiocie lokalizacji planowanego obiektu budowlanego jest ustalenie takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości". Fakt, że w sąsiedniej wsi istnieje zabudowa podobna, czy nawet identyczna z proponowaną. pozostaje bez znaczenia dla uznania skarżonej decyzji za legalną. Z przytoczonego unormowania art. 61 ustawy planistycznej wynika, że kluczową rolę dla uwzględnienia wniosku strony odgrywa kwestia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, a w ślad za tym ładu urbanistycznego, a nie okoliczność że we wsi opodal mają być zainwestowane podobnie działki. Tę okoliczność wskazuje wykonana zgodnie z zasadami normatywnymi analiza funkcji w aktach sprawy. Budynek zlokalizowany na działce nr [...], obręb S.(1)-S.(2) , jako budynek w zabudowie zagrodowej, (uprawa [...]) jedyny w obszarze analizowanym, a w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie ma budynków mieszkalnych.
Sąd w całości podziela pogląd wyrażony w motywach Kolegium, że nie do zaakceptowania byłoby działanie organów polegające na rozciąganiu granic tego obszaru i poszukiwanie w nim zabudowy podobnej, tak aby możliwe stało się wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem. Niweczyłoby to w całości cel wyznaczania obszaru analizy urbanistycznej. Ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wprowadził "zasadę dobrego sąsiedztwa", zwaną inaczej "zasadą kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten, wynikający z konieczności zachowania wymogów ładu przestrzennego, jest dopuszczeniem do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za taką wykładnią tego pojęcia ustawowego przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zatem, nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Oczywistym jest nadto, że zasada ta nie może, w sposób oczywisty doprowadzić do zbytniego ograniczenia prawa zabudowy i ograniczenia prawa własności, gdyż godziłoby to w konstytucyjnie chronione wartości, wskazane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (por np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl.)
Przenosząc dotychczas poczynione uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać przede wszystkim trzeba, że inwestycja, dla której miały zostać ustalone warunki zabudowy dotyczy budowy 10 domów jednorodzinnych. Zasada kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Dla oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze poddanym analizie występuje chociażby jedna działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (np. wyroki NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1937/18 oraz z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 363/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na działce inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że w obszarze analizowanym występują tereny rolnicze niezabudowane z każdej strony działki nr [...] i części działki [...] obręb S.(1)-S.(2). W obszarze analizowanym, co do którego jak wyjaśniono, Sąd nie ma wątpliwości, że został wyznaczony prawidłowo, brak jest działki sąsiedniej, tożsamej z planowaną inwestycją, pozwalającą na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie został spełniony. Obszar analizowany został w sprawie wyznaczony prawidłowo, zgodnie z przepisami przytoczonymi i wyjaśnionymi przez Kolegium. Frontowa szerokość działki [...] i działki [...] wynosi ok. 55 metrów, zatem granice obszaru analizowanego winny zostać określone n minimum 165 m. Z akt sprawy wynika, że uwzględniając pełen obrys działek, teren analizy został określony na ok. 180 do 270 m. W konsekwencji zarzut skargi odnośnie do błędnego (minimalnego) wyznaczenia obszaru nie może się ostać. Przy czym należy zaznaczyć, że nawet w przypadku powiększenia obszaru analizowanego, to i tak działki w analizowanym obszarze stanowiły by działki rolnicze, niezabudowane (z wyłączeniem działki [...]. Przepis art. 61 p.z.p. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i wymaga dla spełnienia przesłanek istniejącej zabudowy.
Zasadnie zatem organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jak wskazuje bowiem orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, "przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 p.z.p. Nieruchomość (teren) może bowiem potencjalnie spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wykluczać będzie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy" (porównaj wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., sygnatura II OSK 682/20, LEX 3458765). Reasumując, ani zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym przepisów art. 61 u.p.z.p., czy § 3 ust. 3) rozporządzenia
Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z dnia 9 czerwca 2022 r. poz. 1225) w świetle którego, przez zabudowę zagrodową – należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych; ani zarzuty zruszenia prawa procesowego nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Jeśli chodzi o zarzuty procesowe, to mogą one doprowadzić do eliminacji zaskarżonego aktu z obrotu prawnego jedynie w przypadku uznania przez sąd, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a sąd takiego wpływu nie stwierdził. Z kolei do zarzutów zogniskowanych wokół wskazanych przepisów prawa materialnego, to wobec niespełnienia wymogu ustawowego zachowania zasady dobrego sąsiedztwa pozostałe okoliczności pozostają bez wpływu na wynik postępowania. Naruszenie wskazanego rozporządzenia nie może mieć miejsca ponieważ po pierwsze jest ono aktem wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418), a nadto sama ta definicja wskazuje na okoliczność, że charakter zabudowy zagrodowej jest odmienny od zabudowy mieszkaniowej, bowiem musi zawierać nie tylko budynek mieszkalny, ale także budynki gospodarcze lub inwentarskie.
Mając na względzie dotychczasowe rozważania, zdaniem Sądu, skarga nie mogła być uwzględniona, stąd po myśli art. 151 p.p.s.a., należało orzec, jak na wstępie.