II SA/WR 748/24

II SA/Wr 748/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 30 ust 5c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 sierpnia 2024 r. Nr IF-O.7843.86.2022.MS6 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących budowę altany I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
L. B. (dalej - strona, skarżący), wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego, (dalej - organ II instancji) z dnia 26 sierpnia 2024 r., nr IF-O.7843.86.2022.MS6, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej - k.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) utrzymano w mocy decyzję Starosty Wałbrzyskiego z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr ZAB.6743.336.2022 dotyczącą zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
Po dokonaniu przez skarżącego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej Starosta Wałbrzyski w dniu 8 czerwca 2022 r. wydał postanowienie nr 346/2022, którym zobowiązał inwestora do przedłożenia wskazanych dokumentów w wyznaczonym w tym celu terminie. Następnie w dniu 4 sierpnia 2022 r., organ I instancji wydał decyzję nr ZAB.6743.336.2022 zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie altany. Z uzasadnienia decyzji wynika, że sprzeciw był konsekwencją nieuzupełnienia dokumentów wskazanych w postanowieniu, które doręczono stronie w dniu 13 czerwca 2022 r.
W złożonym odwołaniu zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierzetelne, niepełne i wybiórcze zebranie materiału dowodowego oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania. Autor instancyjnego środka zaskarżenia wywodził, że wbrew stanowisku organu nie składano zgłoszenia dotyczącego budowy altany.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 sierpnia 2024 r. Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Po zrelacjonowaniu stanu sprawy oraz treści decyzji Starosty Wałbrzyskiego, omówiono regulacje prawnomaterialne dotyczące zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w tym niezbędne elementy zgłoszenia, uprawnienie organu do żądania uzupełnienia zgłoszenia oraz konsekwencje niedostosowania się strony do wezwania. W ramach własnej oceny sprawy organ II instancji szeroko uzasadniał, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa, z których musi wynikać obciążający inwestora obowiązek przedłożenia wraz ze zgłoszeniem określonych dokumentów. W razie niekompletności zgłoszenia, co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Ponieważ kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ w myśl art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji.
W dalszej kolejności Wojewoda zaznaczył, że w trakcie postępowania organ wzywał inwestora do przedłożenia dokumentów w sprawie dotyczącej budowy altany o powierzchni 35 m² na działce nr [...] obręb [...] Z. Mimo, że w odwołaniu podniesiono, iż nie składano zgłoszenia określonego, jako budowa altany o powierzchni 35 m² na działce nr [...] obręb [...] w Z. nie odniesiono się jednakże do określenia przedmiotu zgłoszenia. Nadto w punkcie 4 zgłoszenia wskazano na: "Wyrównanie terenu do poziomu drogi 1) Wykop pod fundamenty, 2) Wykonanie żelbetonowej ławy fundamentowej, 3) Wykonanie filarów żelbetonowych stropów, 4) Prace wykonywane zgodnie z zasadami bhp.", uzupełnione o opracowanie, opisujące inwestycję, jako: Altana o powierzchni zabudowy 33,45m2 z zagospodarowaniem terenu, działka nr [...] obręb Z., gmina W., powiat [...], województwo [...]. Zdaniem organu II instancji jest to w istocie inwestycja wymagająca pozwolenia na budowę, a wniosek inwestora powinien spełniać wymagania zgodne z treścią art. 34 Prawa budowlanego dla projektu budowlanego.
Analizując przedłożone przez inwestora dokumenty Wojewoda doszedł do przekonania, że inwestor planuje inwestycję na dnie jeziora, obejmuje ona wykop pod fundamenty, wykonanie żelbetonowej ławy fundamentowej, wykonanie filarów żelbetonowych i stropów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, opisując planowane zamierzenie inwestycyjne określił je przez końcowe wskazanie zamierzenia inwestora. Inwestycja została w sposób prawidłowy zlokalizowana na działce terenu działki nr [...] i podnoszone przez inwestora niewłaściwe określenie przedmiotu decyzji nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż ze zgłoszenia wynika, iż końcowym i całościowym zamierzeniem jest budowa altany, co też zostało sprecyzowane w załączonych do zgłoszenia dokumentach (inwestycja opisana, jako altana z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu). Inwestycja planowana jest na działkach sąsiednich [...], [...], [...] i w ocenie Wojewody może zmierzać do obejścia przepisów Prawa budowlanego.
Końcowo Wojewoda stwierdził, że dokonane zgłoszenie jest niekompletne, a inwestor nie uzupełnił go w terminie, co obligowało organ I instancji do wniesienia sprzeciwu.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu działający imieniem skarżącego profesjonalny pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji Starosty Wałbrzyskiego, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik. Zarzucono mianowicie naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niepełne, nierzetelne, wybiórcze zebranie materiałów dowodowych, w tym m.in. pominięcie dowodu ze zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (PB-2) dotyczącego wyrównania terenu do poziomu drogi wraz z załącznikami, a w konsekwencji wydanie decyzji w sytuacji, gdy skarżący nie składał zgłoszenia na "budowę altany o powierzchni 35 m² na działce nr [...] obręb [...] Z." lecz składał zgłoszenie dotyczące "Wyrównania terenu do poziomu drogi" wskazując identyfikator działki ewidencyjnej [...], w sytuacji, gdy Wojewoda Dolnośląski w uzasadnieniu podnosi inny dokument złożony przez innego wnioskodawcę (T. B.) na inną działkę ([...]) w innym postępowaniu, a błędnie przypisaną L. B. Zarzucono też naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, ze skarżący jest właścicielem działki nr [...] i złożył zgłoszenie wyrównania drogi. T. B. jest właścicielem działki nr [...] i zgłaszał budowę altany, a Starosta Wałbrzyski wniósł w tej sprawie sprzeciw. Zdaniem autora skargi w sprawie zostało wzięte pod rozstrzygnięcie błędne zgłoszenie, bo skarżący nie składał wniosku o budowę altany. Zdaniem skarżącego postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że podtrzymuje stanowisko zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji w aspekcie prawa materialnego wyznaczają przede wszystkim przepisy cytowanej już ustawy Prawo budowlane według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania skarżonej decyzji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego budowa lub inne roboty budowlane mogą zostać zrealizowane w oparciu o zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę. W takim wypadku inwestor, przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych składa do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie wraz z niezbędną dokumentacją (art. 30 ust. 5 ustawy).
Zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych inicjuje uproszczone postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Zgłoszenie zamiaru budowy lub wykonywania innych robót budowlanych otwiera bieg terminu prawa materialnego na dokonanie oceny zgodności z prawem opisanego w zgłoszeniu zamierzenia inwestycyjnego.
Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 zdanie trzecie Prawa budowlanego). W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Powyższe oznacza, iż termin do wniesienia sprzeciwu biegnie od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia.
Przystępując do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej zauważyć należy, że organy obu instancji jako podstawę zgłoszenia sprzeciwu przyjęły nieuzupełnienie zgłoszenia o dokumenty wskazane w postanowieniu Starosty Wałbrzyskiego z dnia 8 czerwca 2022 r., nr 346/2022. Organ I instancji opisując tę okoliczność w uzasadnieniu decyzji podaję, że ,,inwestor odebrał to postanowienie w dniu 13 czerwca 2022 r. i do dnia wydania decyzji nie uzupełnił w/w obowiązków". Wojewoda Dolnośląski ocenił dokonane zgłoszenie jako niekompletne i wyjaśnia, ze inwestor nie uzupełnił go w terminie, co obligowało organ I instancji do wniesienia sprzeciwu.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko organu I i II instancji jest sprzeczne ze zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Aby mówić o braku przedłożenia dokumentów żądanych przez organ w pierwszym rzędzie należy wykazać, że wezwanie zostało skutecznie doręczone. Tymczasem w sentencji postanowienia wskazano L. B. lecz jego dane adresowe określono jako ul. [...] W.(1), czyli są to dane inne niż podane w zgłoszeniu, a mianowicie ul. [...] W.(1). Zalegające w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru dokumentuje, że postanowienie z dnia 8 czerwca 2022 r. kierowane do L. B. na adres ul. [...] odebrała M. B. W informacji z rejestru gruntów wynika, że działka objęta zgłoszeniem stanowi wspólność ustawową skarżącego i B. B., (nie M. B.) i tam też podaje się tam adres ul. [...] W.(1), a nie ul. [...] W.(1).
W tych okolicznościach powstają uzasadnione wątpliwości czy istotnie doszło do doręczenia postanowienia, a w konsekwencji czy organ miał podstawy do zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych w trybie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Znamienne przy tym pozostaje, że w sentencji decyzji z dnia 4 sierpnia 2022 r. organ I instancji podaje już adres zamieszkania inwestora ul. [...] we W.(1). Taki też adres widnieje na kopercie korespondencji zwróconej jako niedoręczonej zawierającej decyzję zgłaszającą sprzeciw.
W takim stanie sprawy uchybienia związane z doręczeniem skarżącemu postanowienia nie mogą uzasadniać decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu, z tej przyczyny, że strona z przyczyn od niej niezależnych nie tylko nie mogła wywiązać się z nałożonych obowiązków ale też z dużym prawdopodobieństwem nie uzyskała wiedzy o nałożenia takowego obowiązku. Tym bardziej samo zgłoszenie sprzeciwu względem dokonanego zgłoszenia miało miejsce z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Jak trafnie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2024 r., (sygn. akt III OSK 298/23), ,,Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego.", - LEX nr 3759208. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 997 zł, na które składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie należne pełnomocnikowi świadczącemu zawodowo pomoc prawną (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).