II SA/Wr 748/22

II SA/Wr 748/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1653/23 - Wyrok NSA z 2025-12-16
II OZ 103/23 - Postanowienie NSA z 2023-03-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 127, art, 17 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 15 września 2022 r. nr 932/2022 w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w P., (dalej - strona, skarżącą, spółka) wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB), z dnia 15 września 2022 r., nr 932/2022, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie - Dz. U. z 2023 r. poz. 775 t.j., dalej – k.p.a.) utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, (dalej – PINB), z dnia 30 czerwca 2022 r., nr 1347/2022 w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego.
Przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjnego wskazują na wydanie skarżonego rozstrzygnięcia w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 30 czerwca 2022 r. PINB dla miasta Wrocławia wydał postanowienie nr 1347/2020, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 127 oraz art. 128 § 1 pkt 2, § 1a i § 2 w związku z art. 17 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 - dalej u.p.e.a.) orzekł o zastosowaniu wykonania zastępczego i postanowił, że obowiązek usunięcia wad w stanie technicznym oraz nieprawidłowości stanowiących zagrożenie dla ludzi i mienia w budynku przy ul. [...] we W., poprzez wykonanie robót budowlanych wymienionych w ośmiu punktach wskazany w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 27 maja 2020 r. doręczonym 8 czerwca 2020 r. zostanie wykonany zastępczo tj. za spółkę S. Sp. z o.o., ale na jej koszt i niebezpieczeństwo. W sentencji postanowienia wezwano spółkę do wpłacenia zaliczki w wysokości 50 000 zł na poczet kosztów wykonania zastępczego obowiązku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia na rachunek bankowy organu.
W uzasadnieniu postanowienia podano, że przeprowadzono postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku przy ulicy [...] we W., stanowiącego zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Budynek znajduje się w ścisłym centrum W., a wzdłuż jego elewacji frontowej przebiega chodnik oraz linia tramwajowa. Postępowanie to zostało zakończone decyzją PINB z dnia 27 września 2017 r., nr 2412/2017, którą zobowiązano spółkę do wykonania określonych robót budowlanych celem przywrócenia budynku do właściwego stanu technicznego i wyeliminowania zagrożenia jakie stanowi stan techniczny tego budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia 30 marca 2018 r., nr 441/2018. Obowiązki wynikające z decyzji nie zostały wykonane w całości. Stąd też w przypadku obowiązków wszczęto postępowanie egzekucyjne oraz zastosowano środki egzekucyjne przewidziane przepisami u.p.e.a. Nakazane roboty budowlane należało wykonać w terminie 12 miesięcy od kiedy decyzja nakazowa stanie się ostateczna. Decyzja DWINB jest ostateczna od dnia jej wydania, więc termin na wykonanie nakazu upłynął wraz z dniem 1 kwietnia 2019 r.
Na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia nr 1561/2018 z dnia 6 kwietnia 2018 r. spółka nabyła uprawnienie do przebudowy, rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku tj. inwestycji, którą zgodnie z przekazywanymi informacjami planowano zrealizować, co najmniej od 2013 r.
Upomnieniem z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr [...] wezwano spółkę do wykonania egzekwowanego obowiązku. Zgodnie z deklaracją do realizacji planowanej inwestycji przystąpiono 6 maja 2019 r., a kontrola przeprowadzona 7 maja 2019 r. potwierdziła, że prowadzone są roboty budowlane. Okazało się jednak, że działania te miały charakter pozorny, upłynął rok, a stan techniczny budynku nie uległ zmianie. Nie realizowano nakazu ani też planowanej inwestycji.
W dniu 27 maja 2020 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...], a postanowieniem z dnia 27 maja 2020 r., nr 1106/2020 nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł wzywając do wykonania egzekwowanego obowiązku oraz zapłaty grzywny. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2020 r., nr 685/2020 DWINB utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., (sygn. akt II SA/Wr 448/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie DWINB.
Egzekwowany obowiązek nie został wykonany w terminie, nie wykazano także żadnych działań, które świadczyłyby o tym, że obowiązek jest lub będzie realizowany. Grzywna w celu przymuszenia została zatem przymusowo ściągnięta. W dniu 15 lutego 2022 r. przeprowadzono kontrolę, która wykazała, że egzekwowany obowiązek nadal nie jest realizowany, a doraźne zabezpieczenia przegród zewnętrznych budynku uległy uszkodzeniu i częściowo nie spełniają swojej funkcji. Wykonane daszki z płyt typu "OSB" są zdeformowane i uszkodzone, a ich stan wskazuje że one same wraz ze zgromadzonymi na nich elementami m.in. gruzem mogą upaść na chodnik przebiegający wzdłuż budynku oraz na teren przylegający do budynku, czyli obszar często uczęszczany przez pieszych. Podobna sytuacja występuje z deskami zamontowanymi na krawędzi dachu. Deski te są częściowo poluzowane i grożą upadkiem z wysokości. Siatka ochronna jest nieszczelna, luźna oraz brak jest jej ciągłości. Dodatkowo brama pomiędzy ogródkami restauracyjnymi, a pozostałą częścią działki była otwarta. Przez bramę można dostać się w obszar nieruchomości gdzie występuje znaczne zagrożenie wynikające z nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.
Pismem z dnia 16 lutego 2022 r. poinformowano o powyższym, wezwano do podjęcia interwencji i przystąpienia do realizacji obowiązku oraz udzielenia informacji o działaniach podjętych w celu wykonania nakazu wynikającego z decyzji. Pismem z dnia 1 marca 2022 r. strona poinformowała, że zamierza przystąpić do realizacji I etapu planowanej inwestycji lecz informacji tej nie poparto jakimikolwiek dowodami.
Pismem z dnia 18 marca 2022 r. ponownie wezwano spółkę do udzielenia informacji o działaniach podjętych w celu wykonania nakazu, a w odpowiedzi pismem z dnia 30 marca 2022 r. skarżąca podała, że przystąpienie do realizacji inwestycji jest uzależnione od zakończenia negocjacji z potencjalnym najemcą budynku. Wyjaśniła też, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i nie ma aktualnie możliwości pozyskania środków na realizację inwestycji. Opisała także trudności związane z ustaleniem wysokości wynagrodzenia za realizację robót budowlanych oraz dotrzymaniem terminu jej wykonania oraz zaznaczyła, iż spółce zależy na jak najszybszym zrealizowaniu planowanej inwestycji dlatego wykonanie zaledwie części prac i to w aktualnym obrębie budynku byłoby nieuzasadnione ekonomicznie i sprzeczne z treścią pozwolenia na budowę. Do dnia wydania postanowienia nakaz wynikający z decyzji nie został wykonany w pełnym zakresie.
W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ wskazał na przyczyny kontynuowania postępowania egzekucyjnego oraz orzeczenia wykonania zastępczego. Wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, jako wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zdaniem organu strona uchyla się od wykonania egzekwowanego obowiązku, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego oraz zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, co miało miejsce w 2020 r. Grzywna w celu przymuszenia została przymusowo ściągnięta, a nakaz nadal nie został wykonany. Grzywna okazała się nieskuteczna. Wezwano stronę do udzielenia informacji oraz udostępniania dokumentów związanych z realizacją egzekwowanego obowiązku, a udzielona odpowiedź wskazuje, że doprowadzenie budynku do właściwego stanu technicznego i usunięcie występującego zagrożenia spółka ma zamiar połączyć z realizacją inwestycji i podejmuje działania, które mają to umożliwić. Z tych względów strona nie zamierza realizować wyłącznie robót budowlanych objętych nakazem. Wedle organu nie ma przeszkód, by realizacja nakazu odbyła się wraz z inwestycją lecz nakaz powinien jednak być wykonany w określonym terminie, bo degradacja budynku postępuje.
Organ I instancji ocenił, że informacje i deklaracje przystąpienia do realizacji inwestycji otrzymuje już od 2013 r. lecz mimo upływu 9 lat, zamierzenie inwestycyjne pozostaje nadal w sferze planów. Tymczasem stan techniczny budynku nie uległ poprawie, a wykonane zabezpieczenia z uwagi na upływ czasu i działanie czynników atmosferycznych uległy degradacji i przestały spełniać swoją funkcję. Zwracano uwagę na stan wykonanych zabezpieczeń i dotychczas podejmowane działania w celu poprawy ich stanu lecz aktualnie nie ma już jednak gwarancji, ani jakiegokolwiek wiarygodnego dowodu, że strona doprowadzi do pilnej poprawy stanu zabezpieczeń, ani do wykonania nakazu. W takiej sytuacji, skoro ani nie przystąpiono do realizacji uprawnienia wynikającego z decyzji Prezydenta Wrocławia, ani do wykonania nałożonych obowiązków nie ma podstaw do dalszego powstrzymywania się od podjęcia kolejnych kroków w sprawie. Ze względu na stan budynku oraz jego usytuowanie, a także uchylanie się od eliminacji zagrożenia organ jest zobowiązany do kontynuowania postępowania egzekucyjnego i zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze.
Końcowo w postanowieniu PINB opisał zagadnienia przybliżonego kosztu wykonania zastępczego, wysokości zaliczki, zawiadomienia o wyborze wykonawcy, terminu wykonania zastępczego oraz konsekwencji orzeczenia wykonania zastępczego i kosztów postanowienia.
W złożonym w terminie zażaleniu skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia PINB i wskazała na problemy finansowe wynikające z konkurencji na rynku nieruchomości i konieczności comiesięcznej spłaty kredytów bankowych. Poruszyła skutki epidemii Covid-19 i związane z nią administracyjne ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Sygnalizowała także ograniczone możliwości uzyskania finansowania oraz brak możliwości zawarcia umów najmu, wobec wycofania się z rozmów dotychczas zainteresowanych podmiotów. Dopiero zakończenie negocjacji z podmiotem aktualnie zainteresowanym najmem budynku pozwoli przygotować szczegółowy kosztorys prac budowlanych objętych pozwoleniem na budowę oraz uzyskać finansowanie bankowe. Spółce zależy na jak najszybszym zrealizowaniu inwestycji, boryka się jednak z trudnościami obiektywnymi o charakterze zarówno ekonomicznym, jak i technicznym. Spółka podjęła rozmowy z kilkoma firmami budowlanymi w przedmiocie wykonania prac wskazanych w tytule wykonawczym i jest aktualnie na etapie wyboru wykonawcy i negocjowania z nim umowy.
W dniu 15 września 2022 r. DWINB wydał postanowienie nr 932/2022, którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił zasadność zastosowanego środka egzekucyjnego, co uzasadniał w szczególności spełnieniem wszystkich wymagań formalnych uprawniających organ do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zauważono, że pomimo upływu kilku lat i zastosowania grzywny w celu przymuszenia, spółce nie udało się wykonać orzeczonego obowiązku. Z uwagi na istniejące zagrożenie dla ludzi i mienia, organy nadzoru budowlanego nie mogą pozwolić na dalsze wydłużanie okresu w jakim przedmiotowy budynek nie będzie we właściwym stanie technicznym i będzie nadal stanowił zagrożenie, dlatego też efektywności zastosowanego środka egzekucyjnego nie sposób podważyć. Skoro grzywna nie przyniosła skutku, jedyną możliwością doprowadzenia do wykonania orzeczonego obowiązku będzie wykonanie zastępcze.
DWINB stwierdził, że organ I instancji zgodnie z przepisami u.p.e.a. wydał postanowienie w przedmiocie zobowiązania spółki do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego. Jego zdaniem w okolicznościach sprawy zaliczka na poczet wykonania zastępczego nie jest wygórowana, nie odbiega od kosztów realizacji podobnych obowiązków i została należycie uzasadniona. Przybliżony koszt wykonania zastępczego ma jedynie charakter informacyjny, natomiast po faktycznym wykonaniu robót może ulec zarówno obniżeniu, jak i podwyższeniu, zatem stanowi miarkowanie kosztów wykonania zastępczego.
Z powyższych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie, DWINB uznał, że zasadnym jest w obecnym stanie faktyczno-prawnym orzeczenie o zastosowaniu wykonania zastępczego. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił również, że w przepisach prawa nie ma instytucji umożliwiającej odstąpienie od egzekwowania obowiązków z uwagi na sytuację osobistą czy majątkową zobowiązanego. Dopóki obowiązek nie zostanie wykonany, organ powiatowy zobowiązany jest doprowadzić do jego wykonania, stosując w tym celu przewidziane środki egzekucyjne, w tym przypadku wykonanie zastępcze. Postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku toczy się od 2013 r. W ciągu tak długiego okresu, spółka wielokrotnie składała informacje i deklaracje przystąpienia do realizacji inwestycji objętej uzyskanym pozwoleniem na budowę czy też orzeczonych obowiązków, za którymi nie przychodziły żadne realne działania. Dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany, organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, natomiast podjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do wykonania obowiązku, które jednak okażą się nieskuteczne, nie uzasadnia odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. PINB przed podejmowaniem kolejnych kroków postępowania egzekucyjnego wielokrotnie zwracał się do spółki o wykazanie realizacji obowiązków, ale aktualnie nie ma ani gwarancji, ani jakiegokolwiek wiarygodnego dowodu, że nastąpi poprawa stanu zabezpieczeń czy też wykonanie nakazu. W takiej sytuacji, skoro nie przystąpiono do realizacji uprawnienia wynikającego z decyzji Prezydenta Wrocławia, ani do wykonania nałożonych obowiązków muszą zostać podjęte kolejne kroki w sprawie.
W skardze wywiedzionej na powyższe postanowienie nie zamieszczono wniosków dotyczących zaskarżonego aktu, poza wnioskiem o wstrzymanie jego wykonania. Postanowieniu zarzucono: niezastosowanie przepisu art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane, niezastosowanie art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. i niezastosowanie art. 7 k.p.a. nakazującego organom administracji publicznej podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Uzasadniając skargę spółka uznała postanowienie za wadliwe, gdyż organ II instancji pominął wskazane przepisy oraz okoliczności faktyczne istotne w sprawie. Skarżąca odwołała się do korespondencji prowadzonej z organem, gdzie wskazywała, iż pojawiły się obiektywne, niezależne od spółki okoliczności opóźniające prowadzenie robót. Dopiero w 2018 r. spółka uzyskała pozwolenie na budowę. Po znalezieniu dzierżawcy przystąpiła do procedury uzyskania finansowania, bez którego nie ma możliwości prowadzenia robót, gdyż banki wprowadziły wymóg zawarcia umowy dzierżawy przed udzieleniem kredytu. Trwająca od lutego 2020 r. sytuacja epidemiologiczna, spowodowała najpierw trudności w znalezieniu wykonawcy prac, a potem pojawiły się przeszkody w finansowaniu prac, ponieważ wobec rezygnacji dotychczasowego potencjalnego dzierżawcy nie było żadnej możliwości uzyskania przez spółkę kredytu. Aktualnie spółka finalizuje rozmowy z kolejnym klientem w sprawie umowy dzierżawy, co już niedługo powinno usunąć przeszkody w dalszym prowadzeniu prac na obiekcie. Nie sposób uznać zatem, że powyższe okoliczności były wyłącznie subiektywne, wręcz przeciwnie, wynikały z obiektywnych, powszechnie znanych okoliczności.
Wedle skarżącej organy obu instancji całkowicie pominęły wynikający z art. 28 Prawa budowlane wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Bez pozwolenia niedopuszczalne byłoby prowadzenie robót budowlanych na przedmiotowym budynku, również w ramach wykonania zastępczego. Tymczasem organ I instancji nie dysponuje pozwoleniem budowlanym. Co więcej, spółka ma pozwolenie na budowę obejmującą całość budynku. W tych okolicznościach niedopuszczalnym byłoby wydanie kolejnego pozwolenia budowlanego na ten sam obiekt. Takie kolejne pozwolenie byłoby nieważne w myśl art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.
W dalszej kolejności autor skargi uznał, że nie sposób pominąć, iż wskazane przez organ I instancji prace budowlane istotnie odbiegają od robót przewidzianych w projekcie budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem z 2018 r.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po zapoznaniu się z treścią skargi nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej: p.p.s.a., tylko stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia.
Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że w części historycznej uzasadnienia niniejszego wyroku przedstawiono stan sprawy wynikający z akt sprawy, który pozostaje niesporny. Sygnalizacyjnie jedynie można przypomnieć, że przedmiotowy obiekt budowlany niewątpliwie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznych, który dodatkowo powoduje realne zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych jak zdrowie i życie ludzkie czy bezpieczeństwo mienia. Organ nadzoru budowlanego w tym zakresie orzekł decyzją administracyjną nakładając na skarżącą spółkę obowiązki, które zobowiązana jest ona wykonać. Mimo upływu kilku lat spółka nie wykonała nałożonego na nią obowiązku w całości. Także i ten wątek sprawy nie jest kwestionowany przez skarżącą. Akt administracyjny nakładający obowiązki funkcjonuje w obrocie prawnym, stąd też nie ma żadnych przeszkód do poddawania w wątpliwość podstaw prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo wydane w toku postępowania egzekucyjnego postanowienie, którym nałożono na stronę grzywnę w celu przymuszenia, okazało się nieskuteczne, gdyż mimo przymusowego ściągnięcia grzywny, spółka nie wywiązała się z ciążącego na niej nakazu.
Organ I instancji zweryfikował kontrolnie stan nieruchomości i ustalił, że nałożony decyzją obowiązek nie został zrealizowany w całości. Sama skarżąca nie neguje tego faktu, wskazując na istnienie przeszkód obiektywnych w wykonaniu decyzji, czy odwołując się do wpływu wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonalność nakazu.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy PINB dla miasta Wrocławia, będący w tym przypadku zarówno organem egzekucyjnym, jak i wierzycielem, zobligowany był do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania wskazanego środka egzekucyjnego. Stosownie bowiem do art. 6 § 1 cytowanej już ustawy u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W doktrynie i w orzecznictwie wywodzi się, że zasada uregulowana w przytoczonym przepisie polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek (W. Piątek, A. Skoczylas [w]: R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 58).
Stosując środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego organy uwzględniły charakter obowiązku (obowiązek niepieniężny z zakresu Prawa budowlanego,) i okoliczności sprawy tj. kilkuletni okres uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku. Uwzględniły również zasadę uregulowaną w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którą organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zasadą jest, że przy egzekucji obowiązku wykonania robót budowlanych zasadniczo w pierwszej kolejności stosuje się grzywnę w celu przymuszenia. W wyroku z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 767/08 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4). W tej sprawie, jak wskazano powyżej, organ nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia.
Zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W myśl art. 128 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny doręczył zobowiązanej tytuł wykonawczego, a postanowienie zawiera także obowiązkowy element w postaci przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego (art. 128 § 1a u.p.e.a.).
W ocenie Sądu nie miały zatem miejsca żadne uchybienia, które mogły by wpłynąć negatywnie na ocenę legalności postanowień organu I i II instancji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja nakładająca na stronę obowiązki, to organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania, gdyż decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Z akt sprawy nie wynika, aby zapadło jakieś rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego tej decyzji ostatecznej.
Skoro zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają faktu wykonania nałożonego na skarżącą spółkę obowiązku, stąd wobec nieskuteczności nałożonej wcześniej grzywny w celu przymuszenia, zasadnie orzeczono wykonanie zastępcze. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji nałożonego na stronę obowiązku. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności stosowania przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego od stopnia realizacji obowiązku. Jeśli pozostaje on niewykonany w części, organ egzekucyjny powinien stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji. Dopiero w przypadku, gdy zobowiązany okaże dowody stwierdzające wykonanie całkowite obowiązku można odstąpić od czynności egzekucyjnych ( por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017r. sygn. akt II OSK 3056/15, LEX nr 2381063).
Sąd w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze zarzuty i wskazywane przez skarżącą okoliczności nie stanowiły podstawy do odstąpienia przez organ od prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którego kolejnym etapem jest skierowanie obowiązku rozbiórki obiektu budowalnego do wykonania zastępczego. Do czasu wydania zaskarżonego postanowienia postępowanie zmierzające do wyegzekwowania od skarżącej wykonania nałożonego na nią obowiązku toczyło się od kilku lat. Mimo, że skarżąca deklaruje wykonanie nakazu, to faktycznie uchyla się od jego wykonania. Musi się więc liczyć z tym, że organy będą podejmowały czynności w postępowaniu egzekucyjnym zmierzające do wykonania obowiązku, co na każdym dalszym etapie postępowania będzie miało niekorzystny dla skarżącej wymiar finansowy.
W świetle materiału aktowego zdecydowanie chybiony jawi się zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia nie noszą cech uchybienia zasadzie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jest wręcz przeciwnie. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący i jasny przedstawiły istne dla sprawy okoliczności i dokonały prawidłowej ich oceny.
Ze wszech miar trudno zgodzić się z twierdzeniem spółki dotyczącym pojawienia się obiektywnych, niezależnych od spółki okoliczności opóźniających prowadzenie robót. Decyzja PINB zawierająca nakaz zapadła jeszcze w 2017 r., tymczasem skarżącą opisuje sytuację epidemiologiczną, negocjacje z dzierżawcami czy procedury uzyskania finasowania jako przeszkody w wykonaniu obowiązków. Prowadząc działalność gospodarczą spółka podejmuje wynikające z tego faktu ryzyko i jest to jej indywidualna sprawa, gdyż samodzielnie podejmuje decyzje czy też zawiera umowy. Trudno także w sposób racjonalny ocenić fakt, że skarżąca przekonuje o ,,pojawieniu się przeszkód" tracąc z pola widzenia to, że ma świadomość istnienia obowiązku kilka lat i faktycznie, jak ustalił to PINB, wykonuje zasadniczo czynności pozorujące eliminację stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożeń.
Chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 28 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Spółka dysponując obiektem budowlanym oczywiście ma prawo dokonywać jego rozbudowy czy przebudowy, a nawet uzyskała w tym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę. Poza tym uprawnieniem posiada ona jednak obowiązki wynikające z Rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane dotyczącego utrzymania obiektu budowlanego. Decyzja, którą nałożono na spółkę obowiązki w zakresie stanu technicznego budynku stanowi samodzielną podstawę do wykonania wskazanych w niej robót budowlanych. Nie jest też wymagana, jak zdaje się rozumować skarżąca, decyzja o pozwoleniu na budowę obejmująca roboty eliminujące nieprawidłowości w stanie technicznym. Nie może być więc mowy o wydawaniu kolejnego pozwolenia na budowę obarczonego wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W niniejszej sprawie to działanie spółki wykreowało zbieg obowiązków wynikających z decyzji nakazowej wydanej w trybie dotyczących utrzymania obiektu budowlanego i uprawnień do prowadzenia robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę nie zwalnia jednak strony od zaniechania ciążącego na niej nakazu. W badanej sprawie organy kontrolowały jednak stan faktyczny i nie stwierdziły aby spółka wykonała konkretne roboty budowlane, zaś jej aktywność jak zresztą sama podaje, sprowadza się do znalezienia dzierżawcy, przystąpienia do procedury finansowania czy finalizowania rozmów z kolejnym klientem. Na marginesie podkreślić trzeba, że orzekające w sprawie organy miały świadomość uzyskania przez spółkę pozwolenia na budowę czego dowodem jest stwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji, że ,,nie przystąpiono do realizacji uprawnienia wynikającego z decyzji Prezydenta Wrocławia, ani do wykonania nałożonych obowiązków". W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze spółką, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB dla miasta Wrocławia naruszają wskazane w skardze regulacje prawne.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.