II SA/WR 746/06

II SA/Wr 746/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
_Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
art. 24 ust. 1, 3,  art. 27 ust. 1, 3
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Andrzej Cisek Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Zgromadzenia W. Związku Wodociągów i Kanalizacji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia sprzeciwu Członków Zgromadzenia do uchwały nr [...] z dnia 9 czerwca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie działania W. Związku Wodociągów i Kanalizacji na okres od 1 sierpnia 2006 r. do 31 lipca 2007 r. I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części obejmującej jej § 2.
Uzasadnienie
W dniu 30 czerwca 2006 r. Zgromadzenie W. Związku Wodociągów i Kanalizacji na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 64 ust. 3, art. 69 ust. 3 i art. 72 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 24 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) oraz § 10 pkt 8 i § 18 Statutu W. Związku Wodociągów i Kanalizacji (Dziennik Urzędowy Województwa W. z 1995 r. Nr 19, poz. 82 z późn. zm.) wydało uchwałę Nr [...] w sprawie oddalenia sprzeciwu Członków Zgromadzenia do uchwały Nr [...] Zgromadzenia W. Związku Wodociągów i Kanalizacji z dnia 9 czerwca 2006 roku w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie działania W. Związku Wodociągów i Kanalizacji na okres od 01.08.2006 do 31.07.2007 roku.
W § 2 powyższej uchwały wskazano, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy zatwierdzono na okres od 1 sierpnia 2006 r. do 31 lipca 2007 r. taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W tabeli 1 podano wysokość cen i stawek za dostarczoną wodę (netto) za jej 1 m³ dla gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców oraz wody na cele przeciwpożarowe, a także wysokość opłaty abonamentowej za lokal na miesiąc, w rozliczeniu z użytkownikami lokali mieszkalnych w budynkach posiadających kilka punktów pomiarowych zużycia wody. W tabeli 2 podano wysokość cen za odprowadzone ścieki (netto) za ich 1 m³ dla gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców oraz za 1 m³ wód opadowych wprowadzonych do kanalizacji ogólnospławnej dla gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców.
Wojewoda D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę wraz z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Wojewody D. ograniczył żądanie skargi do stwierdzenia nieważności § 2 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że upoważnienie ustawowe dla podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił w dniu jej podjęcia art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na mocy tego przepisu taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy: "W razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania, o którym mowa w ust. 1, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego".
W toku badania legalności zaskarżonej uchwały organ nadzoru stwierdził, że uchwała ta narusza w sposób istotny § 5 ust. 1 obowiązującego w dniu jej podjęcia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257).
Pismem z dnia 31 lipca 2006 r. znak [...] Wojewoda zwrócił się do Przewodniczącego Zgromadzenia W. Związku Wodociągów i Kanalizacji o udzielenie informacji, czy wśród odbiorców wody i wśród dostawców ścieków na terenie działania Związku istnieją osoby (podmioty), które rozliczają się za dostarczoną wodę lub odprowadzane ścieki w formie ryczałtu.
Pismem z dnia 20 września 2006 r. znak [...] Przewodniczący Zarządu Związku poinformował, że istnieją osoby, które rozliczane są w formie ryczałtu i to zarówno wśród odbiorców wody, jak i wśród dostawców ścieków.
W uzasadnieniu skargi wskazano następnie, że zgodnie § 5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia: "Taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców w szczególności zawierają:
1) ceny za m3 dostarczonej wody, w rozliczeniach dokonywanych na podstawie odczytów wskazań wodomierzy,
2) stawki opłat za dostarczoną wodę, za osobę na miesiąc, w rozliczeniach ryczałtowych,
3) stawki opłat abonamentowych:
a) za lokal na miesiąc, w rozliczeniach z użytkownikami lokali mieszkalnych posiadających kilka punktów pomiarowych zużycia wody w lokalu,
b) za wodomierz na miesiąc, w rozliczeniach z właścicielami lub zarządcami budynków w oparciu o wodomierz główny dla budynku lub wodomierz mierzący całkowite zużycie wody w lokalu,
c) za osobę na miesiąc, w rozliczeniach ryczałtowych,
4) ceny za m³ odprowadzonych ścieków w rozliczeniach z odbiorcami za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną na podstawie zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego lub na podstawie ilości odprowadzonych ścieków określonej zgodnie ze wskazaniami urządzenia pomiarowego,
5) stawki opłat za odprowadzanie ścieków, na osobę, w rozliczeniach ryczałtowych za odprowadzone ścieki z budynków niewyposażonych w wodomierz główny lub w urządzenie pomiarowe oraz z budynków niekorzystających z wody wodociągowej,
6) stawki opłat abonamentowych:
a) za wodomierz główny na miesiąc w rozliczeniach z odbiorcami rozliczanymi za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną na podstawie zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza,
b) za urządzenie pomiarowe na miesiąc w rozliczeniach z odbiorcami rozliczanymi za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną zgodnie ze wskazaniami urządzenia pomiarowego,
c) na osobę, w rozliczeniach ryczałtowych".
Wojewoda podkreślił, że cytowany przepis wylicza obligatoryjne elementy, jakie powinny zawierać taryfy. W ocenie organu nadzoru uchwała Zgromadzenia zatwierdzająca taryfy powinna zatem zawierać obligatoryjnie wszystkie wymienione w tym przepisie elementy, oczywiście z uwzględnieniem stanu faktycznego na terenie działania Związku. Organ nadzoru stwierdził, iż w przedmiotowej uchwale brak jest zapisów dotyczących opłat za pobór wody za osobę na miesiąc w rozliczeniach ryczałtowych oraz opłat za odprowadzanie ścieków w rozliczeniu ryczałtowym, czyli elementów wymienionych w pkt 2 i pkt 5 cytowanego przepisu. Podkreślił, iż pominięto takie zapisy, mimo że faktycznie istnieją podmioty, które rozliczają się za dostarczoną wodę i odprowadzane ścieki w formie ryczałtu.
Zdaniem Wojewody D. nie znajdzie tu zastosowania przepis § 119 ust. 2 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który stanowi, iż jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie. Z brzmienia art. 24 ust. 1 ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że skoro taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, ma to być jeden akt normujący kompleksowo zagadnienia określone w art. 21 ust. 4 ustawy. Zdaniem skarżącego potwierdza to także brzmienie przytoczonego wyżej § 5 ust. 1 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazano, że ceny i stawki za dostarczoną wodę oraz odprowadzone ścieki określone w zaskarżonej uchwale są cenami i stawkami, o których stanowi § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 (tabela 1) oraz pkt 4 i 5 (tabela 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Podniesiono następnie, iż zgodnie z art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku ilość odprowadzonych ścieków ustala się jako równą ilości wody pobranej. Wskazano, że w ust. 2 i 3 tego artykułu zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia w drodze rozporządzenia, warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, do określenia w drodze rozporządzenia, przeciętnych norm zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług, które stanowią podstawę ustalania ilości pobranej wody w razie braku wodomierza. W wydanym w oparciu o tę delegację ustawową rozporządzeniu z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie przeciętnych norm zużycia wody Minister Infrastruktury ustalił przeciętne normy zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług, stanowiące podstawę ustalania ilości pobranej wody w razie braku wodomierza głównego. Normy te określone zostały w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 2 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, opłata to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za usługę dostarczoną w okresie rozliczeniowym; do opłaty dolicza się podatek VAT. Ponadto wskazano, że stawka opłaty to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za jednostkę usługi niebędącą fizyczną jednostką miary ilości dostarczonej wody lub ilości odprowadzonych ścieków w okresie rozliczeniowym, w szczególności: zł/osobę/miesiąc; do stawki opłaty dolicza się podatek VAT (§ 2 pkt 11 rozporządzenia).
Wskazując na powyższe wywiedziono, że ponieważ opłaty, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, ustalane są jako iloczyn przeciętnych norm zużycia wody, a więc fizycznych jednostek miary ilości dostarczonej wody, określonych w rozporządzeniu z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie przeciętnych norm zużycia wody i stawki w złotych za m2 dostarczonej wody określonej w zaskarżonej uchwale, zatem nie istnieje potrzeba wprowadzania do tekstu zaskarżonej uchwały opłat ryczałtowych za pobór wody i odprowadzanie ścieków za osobę na miesiąc.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wojewoda D. jako organ nadzoru zarzucił, iż w zaskarżonej uchwale – podjętej przez związek międzygminny, jakim jest W. Związek Wodociągów i Kanalizacji – w jej § 2, zatwierdzającym taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie działania W. Związku Wodociągów i Kanalizacji na okres od 1 sierpnia 2006 r. do 31 lipca 2007 r., brak jest zapisów dotyczących opłat za pobór wody za osobę na miesiąc w rozliczeniach ryczałtowych oraz opłat za odprowadzanie ścieków w rozliczeniu ryczałtowym, czyli elementów wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 obowiązującego w czasie podjęcia przedmiotowej uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257), mimo że faktycznie istnieją podmioty, które rozliczają się za dostarczoną wodę i odprowadzane ścieki w formie ryczałtu.
Zdaniem W. Związku Wodociągów i Kanalizacji, nie istnieje potrzeba wprowadzania do tekstu zaskarżonej uchwały opłat ryczałtowych za pobór wody i odprowadzanie ścieków za osobę na miesiąc, ponieważ opłaty, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, ustalane są – zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) – jako iloczyn przeciętnych norm zużycia wody, a więc fizycznych jednostek miary ilości dostarczonej wody, określonych w rozporządzeniu z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70) i stawki w złotych za 1 m³ dostarczonej wody określonej w zaskarżonej uchwale.
Problemem spornym w rozpatrywanej sprawie jest zatem to, czy zaskarżona uchwała powinna zawierać zapisy dotyczące opłat za pobór wody za osobę na miesiąc w rozliczeniach ryczałtowych oraz opłat za odprowadzanie ścieków w rozliczeniu ryczałtowym, czyli elementy wymienione w § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 obowiązującego w czasie podjęcia uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r., skoro opłaty te ustalane są – zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – jako iloczyn przeciętnych norm zużycia wody, a więc fizycznych jednostek miary ilości dostarczonej wody, określonych w wydanym na podstawie art. 27 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie przeciętnych norm zużycia wody, a stawki w złotych za 1 m³ dostarczonej wody określone są w zaskarżonej uchwale.
Podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że uchwała zatwierdzająca taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków powinna zawierać zapisy dotyczące opłat za pobór wody oraz opłat za odprowadzanie ścieków za osobę na miesiąc w rozliczeniach ryczałtowych, to jest elementy wymienione w § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 obowiązującego w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
Unormowanie zawarte w § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. wyraźnie stanowi, iż taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców w szczególności zawierają (a nie "mogą zawierać") stawki opłat za dostarczoną wodę, za osobę na miesiąc, w rozliczeniach ryczałtowych (pkt 2) oraz stawki opłat za odprowadzanie ścieków, na osobę, w rozliczeniach ryczałtowych za odprowadzone ścieki z budynków niewyposażonych w wodomierz główny lub w urządzenie pomiarowe oraz z budynków niekorzystających z wody wodociągowej (pkt 5). Kategoryczne brzmienie omawianej regulacji prawnej ("taryfy...zawierają") jednoznacznie wskazuje, iż wymienione tam elementy są obligatoryjne i jeżeli na terenie, którego dotyczy uchwała o zatwierdzeniu taryf, są spełnione wymienione w tym unormowaniu warunki (w przypadku pkt 2 i 5 – faktycznie istnieją podmioty, które rozliczają się za dostarczoną wodę i odprowadzane ścieki w formie ryczałtu), muszą być ujęte w uchwale w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na takim terenie.
Gdyby uznać stanowisko W. Związku Wodociągów i Kanalizacji za prawidłowe, to nie byłoby potrzeby wprowadzania powyższego unormowania, gdyż byłoby zbyteczne. Skoro jednak normy takie obowiązywały w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, to w sytuacji, gdy faktycznie istniały podmioty, które rozliczały się za dostarczoną wodę i odprowadzane ścieki w formie ryczałtu, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. konieczne było zawarcie w przedmiotowej uchwale zapisów dotyczących opłat za pobór wody za osobę na miesiąc w rozliczeniach ryczałtowych oraz opłat za odprowadzanie ścieków w rozliczeniu ryczałtowym. Tak więc stanowisko W. Związku Wodociągów i Kanalizacji nie może być uznane za prawidłowe. Wskutek wadliwej wykładni § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. organ ten błędnie uznał, iż w uchwale zatwierdzającej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków – w sytuacji gdy istniały podmioty rozliczające się za dostarczoną wodę i odprowadzane ścieki w formie ryczałtu – można pominąć zapisy dotyczące opłat za pobór wody oraz opłat za odprowadzanie ścieków za osobę na miesiąc w rozliczeniach ryczałtowych.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (por. wyroki NSA z dnia 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90 – ONSA 1990/4/2, z dnia 12 listopada 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1516/98 – OSP 1999/9/165, z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99). Z tezą tych wyroków należy się zgodzić, uwzględniając, że na podstawie konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA/Wr 949/96, z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99). Uwagi powyższe odnoszą się również do uchwał związku międzygminnego, a więc są aktualne także na gruncie niniejszej sprawy.
W rozpatrywanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a zatem stwierdzone naruszenie prawa uznać trzeba za istotne.
W tym stanie rzeczy istniały uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi i dlatego – zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – orzeczono jak w sentencji wyroku.