II SA/Wr 745/23

II SA/Wr 745/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Dominik Dymitruk
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 62 ust. 1 pkt 1,  art. 63 ust. 1,  art. 64,   art. 84 ust. 1,  art. 85 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 3 pkt 6,  art. 144 ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Dominik Dymitruk Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott-Hampel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z dnia 26 września 2023 r. Nr SKO 4213.22.2023 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta W. (dalej: Prezydent) decyzją z dnia 12 lipca 2023 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...] (AM-[...], obręb G.) przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz społeczno - rekreacyjnymi inwestycjami towarzyszącymi przy ul. [...] we W." (pkt I). W pkt. II decyzji organ określił warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, w pkt. III określił wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w adekwatnej dokumentacji, w tym w projekcie budowlanym
Fundacja E. (dalej: strona skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła odwołanie zarzucając: 1) obrazę przepisów postępowania wpływającą istotnie na treść decyzji, w postaci art. 7, 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w wymaganym zakresie i brak należytych ustaleń faktycznych w kwestiach: a) aktualnego przemysłowego i produkcyjnego wykorzystania terenów przewidzianych do inwestycji, b) okoliczności podziału przedsięwzięcia na dwie części, w tym brak oceny łącznego wpływu obydwu przedsięwzięć, c) łącznej wartości hałasu generowanego przez przedsięwzięcie w obydwu wyodrębnionych przez wnioskodawcę fragmentach oraz skumulowanego hałasu generowanego przez wszystkie przedsięwzięcia, znajdujące się na terenach przemysłowych, na których wnioskodawca chce realizować inwestycje mieszkaniową, d) wpływu historycznych zanieczyszczeń na środowisko na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, e) przesłanek przemawiających za przeprowadzeniem pełnej oceny oddziaływania na środowisko; 2) obrazę przepisów prawa materialnego tzn. art. 5 ust. 1 i 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych w związku z § 15 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] i [...] oraz treścią Studium uwarunkowań z 2018 r. poprzez zastosowanie ustawy zw. lex deweloper i dopuszczenie do realizacji przedsięwzięcia na terenach czynnie wykorzystywanych jako produkcyjne i przemysłowe, 3) obrazę przepisów prawa materialnego tzn. art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. poprzez ocenę wyłącznie fragmentu przedsięwzięcia, która w istocie stanowi etap większej całości, w odniesieniu do którego to przedsięwzięcia Prezydent prowadzi dwa formalnie odrębne postępowania, w sytuacji, gdy przedsięwzięcia są powiązane i powinny być oceniane wspólnie, 4) obrazę przepisów materialnych, tzn. załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez dopuszczenie do realizacji inwestycji, która, co wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia, zakłada naruszenie norm dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów posiadających faktyczną funkcję mieszkaniową, 5) obrazę przepisów prawa materialnego, tzn. art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.o.o.ś. poprzez nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania pomimo, iż okoliczności sprawy wykazują zagrożenia dla życia i zdrowia przyszłych mieszkańców planowanego osiedla.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) decyzją z dnia 26 września 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania środowiskowego było zbadanie, czy oddziaływanie planowanego przez spółkę przedsięwzięciach może wpłynąć na stan środowiska na sąsiednich nieruchomościach, między innymi zwiększając poziomy emisji na nich powstające. Przedmiotem postępowania środowiskowego nie była zaś analiza sytuacji odwrotnej a więc tego, jak fakt przemysłowego wykorzystania sąsiednich terenów może wpłynąć na inwestycję mieszkaniową.
Nie jest możliwa odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań wyłącznie z powodu prowadzenia na sąsiedniej nieruchomości wysoce emisyjnej działalności przemysłowej. Nawiązując do zarzutu "poszatkowania" inwestycji, co miało na celu pozbawienie odwołującego statusu strony, SKO przeanalizowało pojęcie "powiązania technologicznego" przyjmując, że chodzi o taki związek między inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej inwestycji ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. W rozpatrywanej sprawie nie ma mowy o sztucznym dzieleniu przedsięwzięć, zaś spółka wystąpiła o dwie decyzje środowiskowe dla dwóch przedsięwzięć "mieszkaniowych": realizowanego w mniejszym zakresie (niniejsze postępowanie) i większego (decyzja SKO z 10 maja 2023 r.). Zatem spółka L. nie wystąpiła o odrębne decyzje środowiskowe dla przedsięwzięć powiązanych technologicznie, wspólnie tworzących zorganizowaną całość w postaci jednej wspólnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy, lecz dla dwóch odrębnych projektów osiedla mieszkaniowego, w dwóch różnych skalach. Dopiero na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego okaże się, który z tych projektów będzie realizowany. Ustawa o.o.ś. nie ogranicza możliwości wielokrotnego występowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla różnych przedsięwzięć, przez różnych inwestorów, nawet gdyby miały one dotyczyć tej samej działki. Jako niewątpliwe, i niekwestionowane przez odwołującego SKO uznało położenie działek odwołującego poza odległością 100 m od granic terenu planowanej inwestycji. Należało więc ocenić, czy planowana inwestycja spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na nieruchomościach odwołującego lub czy jego działki znajdują się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia spółki L. - takiego, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Na podstawie dokumentacji, w szczególności Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia SKO doszło do wniosku, że planowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska (dopuszczalnych poziomów substancji lub energii) na nieruchomościach odwołującego. Zgromadzony materiał dowodowy - wskazuje SKO - nie daje również podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja mieszkaniowa będzie oddziaływać na nieruchomości J. A. w sposób znaczący, ani też nie sposób uznać, iż w związku z realizacją tego przedsięwzięcia wystąpi jakakolwiek możliwość ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości odwołującego. Kolegium przyznaje, że sąsiedztwo inwestycji mieszkaniowej z terenem wykorzystywanym na gospodarkę odpadami może rodzić współzależności oraz konflikty, jednak w odniesieniu do postępowania środowiskowego - oznacza to jedynie naruszenie interesów faktycznych, a nie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Natomiast udział w postępowaniu administracyjnym daje tylko istnienie interesu prawnego, zaś interesy faktyczne nie podlegają ochronie w tym postępowaniu. W konkluzji SKO stwierdziło, że nie mogło przyznać odwołującego statusu strony z powołaniem się na "świadome i celowe działania na szkodę strony przez spółkę L. oraz podmioty z nią powiązane oraz konflikt występujący "już teraz i nieunikniony".
Skargą z dnia 30 listopada 2023 r. na decyzję SKO reprezentowana profesjonalnie strona skarżąca zarzuciła:
1) obrazę przepisów postępowania wpływającą istotnie na treść decyzji, w postaci art. 7, 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w wymaganym zakresie i brak należytych ustaleń faktycznych w szczególności: a) brak zbadania w procesie wydawania decyzji przesłanek dopuszczających pominięcie oceny zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem i oparcie się wyłącznie na deklaracjach inwestora, nieustalenie rzeczywistego wykorzystania terenów, b) błędne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie jest "naturalne w tak dużym mieście jak W.", podczas gdy jest ono realizowane na terenach przemysłowych i zdegradowanych, nienaturalnych dla inwestycji mieszkaniowych, c) pominięcie, że podział przedsięwzięcia jest sztuczny i brak oceny łącznego oddziaływania obydwu przedsięwzięć deweloperskich, d) brak zbadania oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na przyszłych mieszkańców planowanego osiedla, e) brak zbadania skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia razem z sąsiadującymi przedsięwzięciami, co doprowadziło do pominięcia oddziaływania samego przedsięwzięcia i skumulowanego efektu przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami na przyszłych mieszkańców, f) błędną ocenę łącznej wartości hałasu generowanego przez przedsięwzięcie w obydwu wyodrębnionych przez wnioskodawcę fragmentach oraz skumulowanego hałasu generowanego przez wszystkie przedsięwzięcia, znajdujące się na terenach przemysłowych, na których wnioskodawca chce realizować inwestycje mieszkaniową, g) błędną ocenę wpływu historycznych zanieczyszczeń na środowisko na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, h) brak własnej oceny organów co do przesłanek przemawiających za przeprowadzeniem pełnej oceny oddziaływania,
2) obrazę przepisów prawa materialnego tzn. art. 5 ust. 1 i 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych w związku z § 15 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] i [...] oraz treścią Studium uwarunkowań z 2018 r. poprzez zastosowanie ustawy zw. lex deweloper i dopuszczenie do realizacji przedsięwzięcia na terenach czynnie wykorzystywanych jako produkcyjne i przemysłowe,
3) obrazę przepisów prawa materialnego tzn. art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. poprzez ocenę wyłącznie fragmentu przedsięwzięcia, która w istocie stanowi etap większej całości, w odniesieniu do którego to przedsięwzięcia Prezydent prowadzi dwa formalnie odrębne postępowania, w sytuacji, gdy przedsięwzięcia są powiązane i powinny być oceniane wspólnie,
4) obrazę przepisów materialnych tj. art. 3 pkt 2 u.o.o.ś poprzez błędna wykładnię i całkowite pominięcie oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie ludzi,
5) obrazę przepisów materialnych w postaci załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez dopuszczenie do realizacji inwestycji, która, co wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia, zakłada naruszenie norm dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów posiadających faktyczną funkcję mieszkaniową,
6) obrazę przepisów prawa materialnego, tzn. art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.o.o.ś. poprzez nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania pomimo, iż okoliczności sprawy wykazują zagrożenia dla życia i zdrowia przyszłych mieszkańców planowanego osiedla, a przeprowadzenie o.o.ś. jest zasadne.
Strona skarżąca zwróciła się o wzięcie pod uwagę z urzędu faktów znanych powszechnie, w postaci dokumentów w BIP, na okoliczność ustalenia rzeczywistych rozmiarów przedsięwzięcia deweloperskiego.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania z poleceniem zbadania zastosowania tzw. lex deweloper, ponownej analizy karty informacyjnej oraz rozważenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko oraz zawnioskował o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przywołano okoliczności faktyczne podkreślając, zanieczyszczenie i degradację terenu planowanej inwestycji, historyczne zanieczyszczenia terenu, co będzie szkodliwe dla mieszkańców, i może spowodować przedostawanie się zanieczyszczeń do rzeki Ś.; strona skarżąca wskazuje brak planu remediacji z art. 101 Prawa ochrony środowiska. Ponadto, zważywszy sąsiedztwo terenów wykorzystywanych przemysłowo, nie zbadano skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć na przyszłych mieszkańców. Nie odniosły się organy do zachowania norm akustycznych na terenie inwestycji.
W ocenie strony skarżącej organy nienależycie zbadały trafność zastosowania tzw. lex deweloper, a produkcja i przemysł wykluczają zastosowanie tej ustawy. Podział inwestycji jest sztuczny, i w istocie mamy do czynienia z jednym, większym przedsięwzięciem. Nie dokonano także oceny oddziaływania skumulowanego. Strona skarżąca zwróciła uwagę na wysokie wskaźniki hałasu, pochodzące z samej planowanej inwestycji, i oddziałujące nie tylko na zewnątrz, ale i sam teren inwestycji. Podsumowując, strona skarżąca wskazała wady w postaci: 1) uznania osiedla za "naturalne" w lokalizacji cechującej się zanieczyszczeniami przemysłowymi, 2) pominięcie oceny trafności zastosowania lex deweloper, 3) sztuczny podział przedsięwzięcia i zamiar dewelopera w istocie dużo większej inwestycji, 4) brak odpowiedniej oceny kumulacji przedsięwzięć, 5) brak zbadania wpływu na przyszłych mieszkańców, 6) realizacje inwestycji na gruntach zanieczyszczonych, 7) brak rozważenia przesłanek z art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. przez organy obydwu instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO zwróciło się o jej oddalenie.
Uczestnik postępowania L. sp. z o.o. w piśmie z dnia 1 lutego 2024 r. – odpowiedzi na skargę - zawnioskował o jej oddalenie, oraz dopuszczenie dowodów w postaci decyzji Prezydenta - na okoliczność analizowania przez uczestnika różnych wariantów inwestycyjnych. Zdaniem uczestnika strona skarżąca nie przedstawiła argumentów podważających możliwość realizacji inwestycji mieszkaniowej, stanowisko organów jest prawidłowe, i nie nastąpiło "poszatkowanie" przedsięwzięcia. Następnie, w piśmie z dnia 4 lutego 2025 r. uczestnik podsumował swoje stanowisko w sprawie, akcentując trafność zastosowania tzw. lex deweloper oraz prawidłowość postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skargę należało oddalić, a zarzuty w niej podniesione okazały się nietrafne.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.: sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; pkt 3: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Strona skarżąca kwestionuje decyzje administracyjne stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia mieszkaniowego i określające warunki korzystania ze środowiska. Istota sporu koncentruje się więc na ocenie przyczyn, z powodu których organ nie przeprowadził o.o.ś., a które to przyczyny, zdaniem strony skarżącej, są nieusprawiedliwione.
W toku postępowania administracyjnego niespornie ustalono, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc pozostawała otwarta możliwość nałożenia obowiązku o.o.ś., zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094), dalej u.o.o.ś. Przepis stanowi: obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące kryteria:
1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem: a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie, b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, c) różnorodności biologicznej, wykorzystywania zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi, d) emisji i występowania innych uciążliwości, e) ocenionego w oparciu o wiedzę naukową ryzyka wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, w tym ryzyka związanego ze zmianą klimatu, f) przewidywanych ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów oraz ich wpływu na środowisko, w przypadkach gdy planuje się ich powstawanie, g) zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji;
2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uwzględniające: a) obszary wodno-błotne, inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliska łęgowe oraz ujścia rzek, b) obszary wybrzeży i środowisko morskie, c) obszary górskie lub leśne, d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych, e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, grzybów i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000, oraz pozostałe formy ochrony przyrody, f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia, g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne, h) gęstość zaludnienia, i) obszary przylegające do jezior, j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej, k) wody i obowiązujące dla nich cele środowiskowe;
3) rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1 wynikające z: a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze, c) charakteru, wielkości, intensywności i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej oraz przewidywanego momentu rozpoczęcia oddziaływania, d) prawdopodobieństwa oddziaływania, e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania, e) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, f) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, g) możliwości ograniczenia oddziaływania.
Art. 64 ust. 1 u.o.o.ś. nakazuje poprzedzić postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 opiniami wskazanych organów, w tym regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Według art. 84 ust. 1 u.o.o.ś. w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że właściwy organ rozstrzyga o konieczności przeprowadzenia o.o.ś. kierując się kryteriami wskazanymi w art. 63 ust. 1 pkt 1-3, a rezultatem tej analizy będzie albo postanowienie zobowiązujące do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko albo decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w której organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia o.o.ś.
Rozstrzygniecie w sprawie potrzeby o.o.ś. ma charakter uznaniowy, z granicami uznania w postaci uwzględnienia kryteriów wskazanych w art. 63 ust. 1 u.o.o.ś., oraz uzyskania opinii właściwych organów. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że z art. 84 nie wynika, czym powinien kierować się organ przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy nie była ona poprzedzona postępowaniem o.o.ś. Stwierdzenie braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zasadzie przesądza o tym, że przedsięwzięcie nie będzie wywierało znaczącego oddziaływania na środowisko, a zatem nie ma przeciwwskazań do jego realizacji (zob. K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie i udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, LEX/el. 2023, uwagi do art. 84, pkt 2). Judykatura podkreśla, że organ powinien wyjaśnić, czy w świetle kryteriów z art. 63 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zachodzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym ocena ta nie może sprowadzać się do oceny karty informacyjnej przedsięwzięcia z pominięciem wyrażonego w tym zakresie stanowiska organów współdziałających." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 258/22).
Ze stwierdzeniem zbędności o.o.ś. mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
Według art. 85 ust. 1 decyzja środowiskowa wymaga uzasadnienia, a uzasadnienie tej decyzji, niezależnie od wymagań k.p.a. powinno zawierać - gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś.). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny wytworzonym na bazie prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięć w świetle k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. (wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 4/22); uzasadnienie decyzji powinno wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 285/23); funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (M. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, uwagi do art. 107, pkt 20).
Wymogi co do prawidłowego uzasadnienia odstąpienia od o.o.ś sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 6469/21). Zdaniem NSA określony w art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.o.ś. wymóg zawarcia w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. wskazuje, że ustawodawca zobowiązał organ do szczegółowego wykazania, jakimi przesłankami kierował się odstępując od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z tym brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji powodów odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w kontekście kryteriów określonych w art. 63 ust. 1 u.u.o.ś., czy też wyjaśnienie ich w sposób ogólnikowy nie tylko narusza art. 107 ust. 3 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.o.ś, ale nie pozwala na weryfikację prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Decyzja organu stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma charakter uznaniowy. W związku z tym uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie, gdyż pozwala na ocenę czy rozstrzygnięcie organu nie miało cech dowolności. Organ prowadzący postępowanie, w wyniku którego ma być wydana decyzja uznaniowa, a tym samym także organ odwoławczy, ma zatem nie tylko obowiązek wypełnić określony w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania (lub uzupełnienia) i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a., ale także zawrzeć istotne dla sprawy ustalenia i wnioski w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji uznaniowej winno być zatem tak zredagowane, aby możliwa była kontrola sądowa, która zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
Organ I instancji w kolejnych punktach przeanalizował przedsięwzięcie odnosząc się do kryteriów ustawowych (s. 18-37 decyzji). W ocenie Sądu poczynione wyjaśnienia są czytelne, spójne, merytorycznie jasne, przekonujące i wystarczające, uwzględniając w tym odniesienia do uwarunkowań nieprzystających do realiów sprawy. Z tej perspektywy, reagując na zarzut odwołania, następnie ponowiony w skardze, w postaci zagrożeń dla życia i zdrowia mieszkańców przyszłego osiedla, Sąd ocenił go jako nietrafny. Mianowicie, co już podkreślono, organ dokonał stosownej analizy w tym zakresie, zaś zarzuty strony skarżącej w gruncie rzeczy opierają się na przypuszczeniach, swobodnych wnioskach, ogólnym przekonaniu strony skarżącej, że planowana inwestycja umiejscowiona jest na terenie nieadekwatnym, biorąc pod uwagę przemysłowy charakter, historyczne zanieczyszczenia terenu, emisję hałasu. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że powinna być przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, jednak, zdaniem Sądu, jej argumentacja nie jest w stanie podważyć analizy dokonanej przez organy. Nawiązując do argumentacji strony skarżącej w zakresie powiązań z innymi przedsięwzięciami i kumulacji oddziaływań trzeba zauważyć, że organ przeanalizował tę kwestię, opierając się w szczególności na Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, a ponadto dokumentacja sprawy wskazuje, że mamy do czynienia z przedsięwzięciem niezależnym funkcjonalnie i technicznie, bez związku z innymi przedsięwzięciami, dla których wydano decyzję środowiskową. Twierdzenia strony skarżącej co do dalszych planów inwestycyjnych mają, w ocenie Sądu, charakter przypuszczeń, bez oparcia w możliwych do ustalenia, na podstawie akt sprawy, faktach. Oczekiwanego skutku w tym względzie nie może też przynieść argument strony skarżącej, że za pełną oceną środowiskową ma przemawiać kształt inwestycji: liczne budynki zamieszkiwane przez tysiące osób. Trzeba tu wziąć pod uwagę, że skala inwestycji mieszkaniowej nie przekłada się automatycznie na zobowiązanie do pełnej oceny środowiskowej, organ dokonał stosownej, przewidzianej przez przepisy analizy, a ponadto budowa nawet dużego osiedla mieszkaniowego wpisuje się zasadniczo w charakter W. jako znaczącego ośrodka miejskiego.
Jako nietrafny Sąd uznał zarzut całkowitego braku zbadania oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na przyszłych mieszkańców osiedla. Trzeba tu przypomnieć, że organ dokonał weryfikacji przedsięwzięcia pod kątem kryteriów wskazanych w art. 63 ust. 1 u.o.o.ś., w tym zagrożeń dla zdrowia ludzi, a całościowa konkluzja organu w tym zakresie jest uzasadniona poszczególnymi badanymi uwarunkowaniami, np. brak zagrożeń dla zdrowia ludzi z perspektywy emisji, planowanych do użycia technologii czy materiałów. Ponadto Sąd uwzględnił, że ocena oddziaływania skierowana jest na środowisko w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska (środowisko to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami - art. 3 pkt 39), zatem na elementy przyrodnicze, zaś kwestia np. uwarunkowań stosowania określonych technologii, materiałów wykorzystywanych w ramach przedsięwzięcia pozostaje odrębnym zagadnieniem, właściwym dla innych postępowań prawnych.
Pokrewny zarzut strony skarżącej co do kierunku badania oddziaływania w postępowaniu środowiskowym nie może zostać uznany, i rację ma SKO przyjmując, że nie chodzi w nim o analizę w jaki sposób sposób użytkowania sąsiednich terenów wpłynie na inwestycję mieszkaniową, ani jakie poziomy emisji wywołuje. Terminologia użyta przez SKO ("odwrócenie wektora") ma charakter ilustrujący, objaśniający, i dotyczy trafnej konstatacji co do kierunku badania w ramach postępowania środowiskowego (od przedsięwzięcia "na zewnątrz"). Stąd nieuprawnione są zarzuty odnoszące się do norm hałasowych, tym bardziej, że akta sprawy zawierają dowody dokonania stosownych pomiarów.
Trzeba zauważyć, że planowane przedsięwzięcie, obejmujące instalacje w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556), dalej: POŚ (art. 3 pkt 6), zgodnie z art. 144 ust. 2 POŚ, nie powinno powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny. Ma to znaczenie w perspektywie interpretacji przepisów o oddziaływaniu, które należy odczytywać jako regulujące oddziaływanie z terenu planowanej inwestycji na otoczenie (działki poza terenem inwestycji), nie zaś na teren samej inwestycji.
Nie jest zasadny zarzut, że SKO nie zajęło się kwestią zanieczyszczenia terenu, gleby. Materiały sprawy, w tym karta informacyjna przedsięwzięcia, zawierają dane w tym zakresie, i SKO odniosło się do nich trafnie stwierdzając, że kwestia remediacji, co wynika z Prawa ochrony środowiska realizowana będzie w odrębnym postępowaniu.
Udokumentowane i wiarygodne są rozważania Kolegium odnoszące się do emisji: do powietrza, hałasu, uwzględniające aspekty lokalizacyjne, w tym odległość pobliskiej zabudowy mieszkaniowej.
Strona skarżąca zarzuca, że błędnie przyjęto, że planowana inwestycja jest "naturalna w tak dużym mieście jak W.", skoro ma być realizowana na terenach przemysłowych i zdegradowanych. Trzeba zwrócić uwagę, że kwestie przydatności określonych terenów dla potrzeb inwestycyjnych, w tym z zakresu mieszkalnictwa, a także kwestia przywracania określonym terenom wartości użytkowych, pozostaje poza zakresiem oceny oddziaływania, zaś ewentualne obowiązki w tym zakresie wynikają z odrębnych przepisów. W tym sensie zarzut strony skarżącej trzeba sprowadzić do niezgody z oceną organu administracji na temat kształtu polityki przestrzenno - mieszkaniowej, i kwestii, czy inwestycje mieszkaniowe na terenach wykorzystywanych w przeszłości i aktualnie pod przemysł - powinny być realizowane, z perspektywy rozwoju miasta i mieszkalnictwa. Stąd zarzut nie jest zasadny w kontekście podważenia wydanych w sprawie decyzji.
Sąd nie uwzględnił zarzutów celujących w brak zbadania relacji pomiędzy planowanym przedsięwzięciem a właściwym planem miejscowym, ponieważ skoro inwestycja realizowana jest na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm.), potocznie lex deweloper, to zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Sprzeczności ze studium akta sprawy nie wykazują, a ponadto trzeba podkreślić, że organ I instancji odnosił się do ustaleń miejscowego planu w kontekście analizy usytuowania przedsięwzięcia (s. 27 decyzji Prezydenta). Niemniej przede wszystkim Sąd podziela ocenę Kolegium co do braku kompetencji organu prowadzącego postępowanie środowiskowe w zakresie badania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem.
Nie mogła przynieść oczekiwanego skutku argumentacja strony skarżącej w zakresie błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia i jego sztucznego podziału. Sąd wziął pod uwagę charakter prawny decyzji środowiskowej, która, jak stanowi art. 71 ust. 1 u.o.o.ś., określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zważywszy przedstawiony charakter decyzji środowiskowej, w szczególności to, że: 1) nie rodzi ona praw do terenu, ale też nie wymaga tytułu prawnego do terenu, na którym potencjalny inwestor rozważa przedsięwzięcie, 2) nie jest to akt zezwalający na przedsięwzięcie, ale jedynie wskazujący inwestorowi uwarunkowania środowiskowe, które należy respektować, 3) uzyskanie decyzji środowiskowej wcale nie oznacza, że potencjalnego inwestora usatysfakcjonują określone uwarunkowania, 4) inwestor może zaproponować różniące się warianty przedsięwzięcia, uzyskać dla nich decyzje środowiskowe i następnie zdecydować, który wariant jest dla niego optymalny, to postępowanie inwestora na tym etapie nie stanowi naruszenia prawa (jego obejścia), a jedynie etap wstępny, rozpoznawczy przed dalszymi krokami w zamierzeniu gospodarczym. Stąd zarzut błędnej interpretacji pojęcia przedsięwzięcia i jego "poszatkowania" jest bezzasadny, i nieusprawiedliwione są wskazane zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, ponieważ jest prawem inwestora uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia w różnych konfiguracjach. Argument strony skarżącej o pominięciu zarzucanego "sztucznego podziału" nie może się ostać także w świetle decyzji SKO, gdzie obszernie odniesiono się do tej kwestii, w szczególności analizując pojęcie przedsięwzięcia oraz charakter powiązań między przedsięwzięciami. Organ odwoławczy powołał orzecznictwo dla poparcia swojego stanowiska i wykorzystał dokumentację graficzną wywodząc, że nie mamy do czynienia z takim sztucznym podziałem. Dlatego nie można przyjąć, że takiego sztucznego podziału inwestor dokonał, ani też tego, że organ pominął kwestię we swojej analizie.
Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego. Organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego rozstrzygając o braku obowiązku o.o.ś. Decyzje oparto na odpowiednio zebranym materiale dowodowym, który poddano analizie, i należycie przedstawiono go stronom. Dokonano prawidłowej interpretacji przepisów materialnych, trafnie odnajdując specyfikę przedsięwzięcia i jego otoczenia. Z podanych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.