II SA/Wr 740/24

II SA/Wr 740/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 21 marca 2024 r. nr LIII/1067/2024 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Tyniec nad Ślęzą I. stwierdza nieważność § 20 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą i" oraz § 25 ust. 3 pkt 4 we fragmencie "pozostałych budynków, w tym budynków gospodarczych i"; II. zasądza od Gminy Kobierzyce na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr LIII/1067/2024 Rady Gminy Kobierzyce z dnia 21 marca 2024 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Tyniec nad Ślęzą i wniósł o stwierdzenie nieważności §20 ust. 3 pkt we fragmencie: "budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą i" oraz § 25 ust. 3 pkt 3 we fragmencie "pozostałych budynków, w tym budynków gospodarczych i" uchwały nr LIII/1067/2024 i zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewoda Dolnośląski zarzucił podjęcie:
1. § 20 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą i" uchwały z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), dalej: u.p.z.p., oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82), poprzez ustalenia innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych bez wymaganej procedury ich odrolnienia, co narusza tryb i zasady sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. § 25 ust. 3 pkt 4 we fragmencie "pozostałych budynków, w tym budynków gospodarczych i" uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz §6 w związku z §143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej: "rozporządzeniem", poprzez zamieszczenie w uchwale wewnętrznie sprzecznych regulacji, naruszając zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że na sesji dnia 21 marca 2024 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 503 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", w związku z uchwałą Nr XLIII/825/2022 Rady Gminy Kobierzyce z dnia 25 listopada 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Tyniec nad Ślęzą, Rada Gminy Kobierzyce podjęła uchwałę Nr LIII/1067/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Tyniec nad Ślęzą (zaskarżona uchwała).
Zaskarżona uchwała została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu wraz z dokumentacją prac planistycznych dnia 4 kwietnia 2024 r. W toku postępowania nadzorczego, Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do Rady Gminy Kobierzyce o ustosunkowanie się do zastrzeżeń dotyczących przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ Gminy Kobierzyce udzielił odpowiedzi organowi nadzoru w piśmie z dnia 11 czerwca 2024 r. Ze względu na fakt, że upłynął 30-dniowy termin od doręczenia organowi nadzoru przedmiotowej uchwały, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy Kobierzyce (w ww. zakresie), co uzasadnia złożenie skargi do sądu.
Wojewoda wyjaśnił, że uchwałę podjęto na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zaznaczył przy tym, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), dalej jako: ustawa zmieniająca. Zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących opracowania uchwalania aktów planowania przestrzennego albo ich zmian, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, natomiast zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. la oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli przed 24 września 2023 r. W myśl art. 67 ust. 3 pkt 2 tej ustawy przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia życie planu ogólnego gminy w danej gminie. Zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie również przepis art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), nakazujący stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Dalej organ nadzoru wywodził, że Rada Gminy Kobierzyce zobowiązana była do uchwalenia miejscowego planu nie naruszając ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kobierzyce", przyjętego uchwałą nr XXI/413/2020 z dnia 21 sierpnia 2020 r., uwzględniając wprowadzone do niego późniejsze zmiany. Skarżący podniósł, że analiza przedłożonej wraz z planem dokumentacji prac planistycznych wykazała, że do opracowania miejscowego planu przystąpiono w dniu 25 listopada 2022 r. (uchwała Nr XLIII/825/2022 Rady Gminy Kobierzyce w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Tyniec nad Ślęzą), a o opinie i uzgodnienia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wystąpiono przed 24 września 2023 r. W związku z powyższym do przedmiotowego planu będą miały zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Jak wywodził organ nadzoru, podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem niniejszej uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust. 1 ustawy, pozwala stwierdzić, że Rada Gminy Kobierzyce, uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopuściła się istotnego naruszania zasad i trybu sporządzania planu miejscowego.
Jak wyjaśniono w dalszej części skargi, realizując wytyczne art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy dotyczące obowiązkowego określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy, Rada Gminy ustaliła:
- dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolami RZM do 3RZM: maksymalną wysokość budynków gospodarczych związanych z produkcją rolniczą na 12m (pkt 1); maksymalną wysokość pozostałych budynków, w tym budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą i garaży wolnostojących na 7m (§ 20 ust. 3 pkt 2 uchwały);
- dla terenu usług i produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 1U-RZP: maksymalną wysokość pozostałych budynków, w tym budynków gospodarczych na 12 m; maksymalną wysokość pozostałych budynków, w tym budynków gospodarczych i garaży wolnostojących, mierzoną od poziomu terenu do kalenicy lub najwyższego punktu dachu na 7 m (§ 25 ust. 3 pkt 3 i 4 uchwały).
W § 20 ust. 3 pkt 2 uchwały Rada Gminy określiła dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolami RZM do 3RZM maksymalną wysokość budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą. Przy czym uchwałodawca nie definiuje pojęcia budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą. W ocenie skarżącego, wyraźnie jednak chodzi tutaj o budynki gospodarskie inne niż garaże wolnostojące. Takie rozróżnienie wprost wynika z treści § 20 ust. 3 pkt 2 uchwały. Przez pojęcie «zagrody» rozumie się zespół zabudowań na terenie wiejskim lub podmiejskim składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza). Są to zabudowania najczęściej otoczone płotem i ustawione wokół wewnętrznego podwórza. Pojęcie «zabudowy zagrodowej» oznacza więc zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarsko-inwentarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym ustawodawca dopuszcza również rozproszoną zabudowę zagrodową.". W myśl § 5 pkt 6 uchwały, ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa o przeznaczeniu terenu określonym jako zabudowa zagrodowa - należy przez to rozumieć zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolnospożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (...).
Dalej skarżący wywodził, że przepis art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. formułuje obowiązek wójta, burmistrza, prezydenta miasta wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
Wojewoda podniósł, że w toku postepowania nadzorczego ustalił, że na terenie 1RZM występuje użytek Rllla, na terenie 2 RZM - użytki PsII i RII, zaś na terenie 3RZM - użytki RII i Rllla.. Zatem na terenach od 1RZM do 3 RZM występują użytki rolne chronione. Wojewoda Dolnośląski zgłosił organowi Gminy wątpliwości dotyczące dopuszczalności uregulowania wysokości budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą, innych niż garaże wolnostojące, na terenach obejmujących grunty rolne chronione (pkt 6 pisma z dnia 29 maja 2024 r.). W odpowiedzi organ Gminy wyjaśnił, że § 20 ust. 3 pkt 2 uchwały powinien brzmieć: "maksymalną wysokość pozostałych budynków, w tym garaży wolnostojących ustala się na 7 m" i wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisu we fragmencie "budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą i". Tym samym organ Gminy przyznał, że łączenie na terenie obejmującym grunty rolne chronione zabudowy zagrodowej i zabudowy gospodarczej niezwiązanej z produkcją rolną jest niedopuszczalne. W tym zakresie nie przedstawił również jakiejkolwiek argumentacji wskazującej, że jest to uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Dla porównania skarżący wskazał, że tego typu argumentację organ Gminy zastosował w odniesieniu do wątpliwości Wojewody dotyczących możliwości łączenia zabudowy zagrodowej z zabudową mieszkaniową na terenie MNW-RZM (§19 uchwały) oraz dopuszczalności łączenia funkcji usługowej i produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych na terenie lU-RZP (§25 ust. 1 uchwały). W tych przypadkach organ Gminy wyjaśnił, że na terenach, na których przewidziano łączenie tego typu zabudowy "występują budynki zamieszkał zarówno przez osoby niebędące rolnikami, jak i osoby prowadzące gospodarstwa rolne. Często nawet w jednej rodzinie zamieszkującej przedmiotowe terenu są osoby zarówno prowadzące gospodarstwo rolne, jak i osoby niebędące rolnikami, które często pracują prowadząc niewielkie usługi w miejscu zamieszkania np. takie jak (fryzjer, kosmetyczka, solarium itp.). Zatem ww. tereny łączące oba przeznaczenia w obecnym planie miejscowym - odzwierciedlają aktualny stan zabudowy, umożliwiając dalsze dotychczasowe funkcjonowanie zamieszkałej tam społeczności." Takich wyjaśnień organ Gminy nie przedstawił w odniesieniu do dopuszczalności łączenia zabudowy zagrodowej z zabudową gospodarczą niezwiązaną z produkcją rolniczą na terenach od 1RZM do 3 RZM, co przewidziano w § 20 ust. 3 pkt 2 uchwały.
Powyższe oznacza, że § 20 ust. 3 pkt 2 uchwały we fragmencie "budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą i", zawiera w sobie mechanizm zmierzający do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego z pominięciem obowiązkowego trybu jaki przewidział ustawodawca, co wynika z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w którym zdefiniowano pojęcie "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne". Należy przez to rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Tereny 1RZM, 2RZM i 3RZM stanowią grunty rolne, co do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na ich nierolnicze przeznaczenie. Pomimo to, w planie miejscowym zostały na tym terenie przewidziane zabudowania ewidentnie sprzeczne z jego rolniczym charakterem, poprzez dopuszczenie budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą, co stanowi naruszenie wskazanych przepisów prawa. Budynki gospodarcze dopuszczone w ramach zabudowy zagrodowej powinny być bowiem funkcjonalnie powiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W tym stanie rzeczy Wojewoda uznał, że przedmiotową uchwałą przeznaczono na cele nierolnicze grunty rolne, pomimo braku zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru § 20 ust. 3 pkt 2 we fragmencie: "budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą i" uchwały został uchwalony z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Doszło zatem w tym przypadku zarówno do istotnego naruszenia trybu, jak i do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się zaś do żądania stwierdzenie nieważności § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały Wojewoda Dolnośląski podniósł, że Rada Gminy określiła dla terenu 1U-RZP dwie różne maksymalne wysokości pozostałych budynków, w tym budynków gospodarczych (w pkt 3 do 12 metrów i w pkt 4 do 7 metrów), tym samym zamieszczając w uchwale dwie sprzeczne informacje. W ocenie skarżącego, taki sposób sformułowania planu miejscowego prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych i powoduje że plan ten jest niejasny i nieprzejrzysty dla potencjalnych adresatów realizujących zamierzenia inwestycyjne na terenie , dla którego takie wewnętrznie sprzeczne ustalenia obowiązują. Powołując się na literaturę przedmiotu i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego organ nadzoru odniósł, że taki sposób stanowienia prawa miejscowego narusza zasady konstytucyjne. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), to konieczne jest by zawarte w nim regulacje spełniały warunek określoności prawa, co "oznacza nakaz jego precyzyjności, tj. stanu, w którym istnieje możliwość wywiedzenia z niego jednoznacznej normy prawnej [...] [oraz] nakaz formułowania prawa przejrzystego, tj. [...] zrozumiałego dla jednostki".
Wyjaśniając zarzut naruszenia § 6 w związku z § 143 rozporządzenia wskazano, że zgodnie z treścią § 6 przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm, wyrażały intencje prawodawcy.
W skardze wyjaśniono, że w toku postępowania nadzorczego Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do Rady Gminy o wyjaśnienie powołanych sprzecznych zapisów uchwały. Organ Gminy Kobierzyce, w piśmie z dnia 6 czerwca 2024 r., wyjaśnił, że § 25 ust. 3 pkt 4 uchwały powinien brzmieć: "maksymalną wysokość garaży wolnostojących, mierzoną od poziomu terenu do kalenicy lub najwyższego punktu dachu nie może przekraczać 7" i wniósł o stwierdzenie nieważności ustaleń § 25 ust. 3 pkt 4 uchwały we fragmencie: "pozostałych budynków, w tym budynków gospodarczych i".
Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że stwierdzenie nieważności § 20 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą i" oraz § 25 ust. 3 pkt 4 we fragmencie "pozostałych budynków gospodarczych i" uchwały jest konieczne i w pełni uzasadnione, a do tego bezsporne.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej uwzględnienie w całości.
Pismem z dnia 21 października 2024 r. skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Rada Gminy, po zapoznaniu się z wnioskiem, nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.).
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, zw. dalej p.p.s.a.).
Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną, zawartą w art. 28 ust. 1 p.z.p. zgodnie z którą, nieważność aktu powoduje także naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała uchwała nr LIII/1067/2024 Rady Gminy Kobierzyce z dnia 21 marca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Tyniec nad Ślęzą.
Oceniając powyższą uchwałę pod względem legalności Sąd uznał, że zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego jej są wadliwe i w sposób istotny naruszają zasady uchwalania planów miejscowych, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu. Dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), podjętych w nim ustaleń, jak też standardów dokumentacji planistycznej.
W kontekście zarzutów skargi, Sąd podziela stanowisko Wojewody, w odniesieniu do każdego z nich.
Odnośnie do żądania stwierdzenia nieważności § 20 ust. 3 pkt 2 we fragmencie: "budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą i" Sąd wskazuje, że prawidłowo ustalił organ nadzoru, z powodów szczegółowo opisanych w skardze, a zatem również w części wstępnej uzasadnienia, że § 20 ust. 3 pkt 2 uchwały we fragmencie "budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą i", zawiera w sobie mechanizm zmierzający do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego z pominięciem obowiązkowego trybu jaki przewidział ustawodawca, co wynika z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w którym zdefiniowano pojęcie "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne".
Tereny 1RZM, 2RZM i 3RZM stanowią grunty rolne, co do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na ich nierolnicze przeznaczenie, a jednak w zaskarżonej uchwale, dopuszczono w stosunku do nich przeznaczenie inne niż rolnicze.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że przedmiotową uchwałą przeznaczono na cele nierolnicze grunty rolne, pomimo braku zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego. W konsekwencji § 20 ust. 3 pkt 2 we fragmencie: "budynków gospodarczych niezwiązanych z produkcją rolniczą i" uchwały został uchwalony z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Nie budzi także wątpliwości Sądu konieczność stwierdzenia nieważności § 25 ust. 3 pkt 4 we fragmencie "pozostałych budynków, w tym budynków gospodarczych", albowiem jak słusznie podniósł organ nadzoru, w § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 organ planistyczny zawarł dwie sprzeczne regulacje dotyczące maksymalnej wysokości budynków gospodarczych (12 metrów i 7 metrów), co jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, organ nadzoru pozyskał wyjaśnienia organu planistycznego, który wskazał, że § 25 ust. 3 pkt 4 uchwały powinien brzmieć: "maksymalną wysokość garaży wolnostojących, mierzoną od poziomu terenu do kalenicy lub najwyższego punktu dachu nie może przekraczać 7" i wniósł o stwierdzenie nieważności ustaleń § 25 ust. 3 pkt 4 uchwały we fragmencie: "pozostałych budynków, w tym budynków gospodarczych i".
Jak wyjaśniano już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zawarcie w planie miejscowym regulacji, które są ze sobą sprzeczne - co nie jest w niniejszej sprawie sporne - skutkować może brakiem możliwości takiego odczytu ustaleń planu, aby możliwe było skuteczne i pozbawione wątpliwości natury interpretacyjnej wydanie pozwolenia na budowę. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego przepisu, którego nieostrość, czy też nawet sprzeczność, pozwala na dowolne jego zastosowanie - stanowi tak istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego (wyr. tut. Sądu z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 433/20), internetowa baza CBOSA.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości podziela prezentowane stanowisko.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.