II SA/Wr 739/22

II SA/Wr 739/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2617/23 - Wyrok NSA z 2024-11-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 39 ust. 3,  art. 48 ust. 4 w zw z art.48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz radcy prawnego M. P. kwotę 590,40 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych i 40/100), w tym kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 110,40 zł (słownie: sto dziesięć złotych i 40/100) z tytułu podatku VAT.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB, organ I instancji) nr [...] z dnia [...] nakazującą B. S. (dalej jako skarżąca) rozbiórkę mieszkalno - garażowej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], [...], przy [...] w T.
Decyzja, zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jest wynikiem następująco ukształtowanego postępowania.
Dnia 16 sierpnia 2016 r. do PINB wpłynęło pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2016 r. informujące o prowadzeniu samowolnych prac budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego na wskazanej wyżej działce. Zgodnie z tym pismem projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji został uzgodniony przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu w dniu 15 lutego 2016 r. w trybie tzw. "milczącej zgody", jednakże rozbudowa budynku mieszkalnego została ograniczona poprzez określenie w projekcie decyzji odpowiednich parametrów i wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy, dopuszczających inwestycję wyłącznie w partii wyciętego narożnika w południowo-zachodniej części budynku (zlicowanie ścian części dobudowywanej z zachodnią i południową elewacją budynku), zaś prowadzona rozbudowa przekracza ustalone w projekcie decyzji parametry - wysunięta jest znacznie poza południową linię zabudowy, ograniczającą inwestycję. Ponadto - jak wynika z pisma - inwestycja nie została uzgodniona z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu w trybie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Dnia 12 września 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę robót budowlanych na przedmiotowej działce. W trakcie czynności kontrolnych obecne osoby oświadczyły, że inwestorem rozbudowy przedmiotowego budynku są B. S. i H. T. - osoby w czasie kontroli nieobecne. Obecni współwłaściciele nie sprzeciwiają się wykonywanej rozbudowie. Stwierdzono, że wykonane prace polegają na rozbudowie budynku w części tylnej w zakresie kondygnacji parteru i I piętra. Do dnia kontroli wykonano ściany i strop parteru oraz część ścian piętra. Wykonano fotografie, przy czym ze względu na nieobecność inwestora odstąpiono od dalszych czynności kontrolnych w zakresie inwentaryzacji do czasu jego obecności na terenie Polski. Poinformowano obecne osoby, że organ ponownie zawiadomi pisemnie o oględzinach. Przedmiotem rozbudowy, jak wynika z oświadczenia stron, jest część mieszkalna i część garażowa.
Następnie, PINB pismem z dnia 14 września 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego o część mieszkalno-garażową bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie poinformował o zaplanowanym terminie przeprowadzenia oględzin w zakresie wykonanych robót budowlanych oraz wezwał strony do uczestnictwa w przedmiotowych czynnościach kontrolnych.
W dniu 21 października 2016 r. przeprowadzono oględziny powyższych robót budowlanych, w trakcie których obecna była skarżąca. Odczytano obecnym osobom pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2016 r. informujące o braku uzgodnienia z tym organem robót wykraczających poza zlicowanie ścian części dobudowywanej z zachodnią i południową elewacją budynku, oraz protokół kontroli z dnia 12 września 2016 r. Skarżąca sprostowała, że nie jest inwestorem wykonanych robót - był nim jej mąż, który zmarł [...]. Zakres robót polegających na rozbudowie określa załącznik nr 1 do protokołu w formie szkicu i opisu. Część działki, na której rozpoczęto rozbudowę, stanowi współwłasność wszystkich właścicieli nieruchomości. Skarżąca oświadczyła, że posiada rozdzielność majątkową z mężem, a jej mąż planował rozbudowę w celu polepszenia warunków lokalowych w tym budynku w zakresie połączenia istniejącego lokalu mieszkalnego nr [...] z częścią rozbudowywaną. Roboty w zakresie powyższej rozbudowy zostały przerwane z chwilą śmierci męża skarżącej i od tej pory nie są kontynuowane. Skarżąca oświadczyła, że ściany oznaczone numerem 1 i 2 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu stanowią element istniejący, który pełnił funkcję muru oporowego przytrzymującego masy ziemne od strony tylnej działki i z tego, co pamięta, mury te były częściowo zniszczone, dlatego też w większej części dokonano ich naprawy, używając innych materiałów, zaś pozostała część ścian i stropu to stan nowo wykonany. Wykonano zdjęcia fotograficzne.
Z poczynionych ustaleń podczas oględzin, jak również ze sporządzanego szkicu obrazującego dokonaną rozbudowę, roboty budowlane polegające na rozbudowie polegały na wykonaniu:
- na poziomie parteru ściany frontowej z otworem okiennym i otworem drzwiowym (brama wjazdowa), którą połączono z narożem istniejącego budynku mieszkalnego i istniejącą ścianą murowaną stanowiącą ścianę oporową gruntu z tylnej części działki (ściana zakreskowana wg szkicu), w wyniku czego powstało pomieszczenie o planowanej funkcji garażowej - nowo powstała ściana posiada wysokość 274 cm i grubość 38 cm;
- dwóch słupów murowanych wewnątrz nowo powstałego pomieszczenia garażowego (jeden wypuszczony z ww. opisanej ściany, a drugi przeciwległy przylegający do istniejącej ściany budynku mieszkalnego), na których wsparto podciąg z dwóch dwuteowników stalowych o wysokości 230 mm;
- stropu żelbetowego prefabrykowanego typu Teriva na nowo powstałym pomieszczeniu ograniczonym w/w ścianami;
- ścian murowanych na ww. stropie o grubości 24 cm i wysokości 161 cm na poziomie piętra tworzących obrys planowanych pomieszczeń mieszkalnych.
W związku z informacjami uzyskanymi od skarżącej PINB pismem z dnia 2 listopada 2016 r. wezwał ją do przedłożenia dokumentów związanych ze śmiercią jej męża, na co skarżąca odpowiedziała pismem z dnia 14 listopada 2016 r. wraz załącznikami. W dniu 10 stycznia 2017 r. w PINB stawiła się Pani B. S. i oświadczyła, że co prawda formalnie nie jest inwestorem wykonanych robót - był nim jej mały mąż - jednakże wspólnie z mężem planowała przedmiotową rozbudowę mającą na celu polepszenia warunków lokalowych w przedmiotowym budynku w zakresie połączenia istniejącego lokalu mieszkalnego nr [...] z częścią rozbudowywaną, jak również częściowo uczestniczyła w kosztach związanych z przedmiotowymi robotami budowlanymi. W związku z powyższym skarżąca zawnioskowała, by traktować ją jako inwestora powyższych robót i wszelkie obowiązki związane z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie nakładać na nią jako inwestora.
PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie 120 dni od daty otrzymania postanowienia:
• zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy T. o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
• czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanych robót polegających na wykonaniu wskazanej powyżej rozbudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa Budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu;
• oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Jednocześnie organ I instancji wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych oraz nakazał zabezpieczenie miejsca prowadzonych robót budowlanych zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu [...].
W związku z faktem niewykonania wskazanego wyżej obowiązku przez kolejne dwadzieścia miesięcy PINB w dniu 18 września 2018 r. poinformował pisemnie, iż będzie to skutkowało wydaniem decyzji przewidzianej w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jednakże ze względu na prośbę skarżącej (pismo z dnia 26 września 2018r.) postanowieniem nr [...] z dnia [...] przedłużył termin przedłożenia dokumentów do dnia [...].
W dniu 31 stycznia 2019 r. do PINB wpłynęła przedmiotowa dokumentacja. W wyniku dokonania dogłębnej analizy złożonych dokumentów organ stwierdził w nich szereg braków i nieprawidłowości, w związku z czym postanowieniem nr [...] z dnia [...] wezwał do ich usunięcia w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r. Następnie wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] o podobnej treści ze względu na fakt, iż tylko część nieprawidłowości została usunięta (ustalono termin usunięcia braków i nieprawidłowości do dnia [...])
W dniu 24 września 2020 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącej o przesunięcie powyższego terminu do dnia [...], w związku z czym PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] zmienił własne postanowienie nr [...] z dnia [...], przesuwając powyższy termin do dnia [...].
W dniu 1 marca 2021 r. do PINB drogą elektroniczną wpłynęło pismo przekazujące wniosek skarżącej z dnia [...] o przesunięcie wyżej wskazanego terminu do dnia [...]. Wniosek posiadał braki formalne i ostatecznie został on złożony w poprawnej formie w dniu [...] (3 dni przed terminem, którego dotyczył).
W sprawie były składane jeszcze kolejne wnioski o przedłużenie terminu określonego postanowieniem [...] z dnia [...] (wniosek z dnia 13 kwietnia 2021 r., wniosek z dnia 27 września 2021 r. oraz wniosek z dnia 2 listopada 2021 r.) w związku z oczekiwaniem na uzyskanie opinii Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu.
W dniu 5 listopada 2021 r. do PINB wpłynęło pismo organu ochrony zabytków z dnia 28 października 2021 r. dotyczące rozbudowy przedmiotowego budynku o część garażowo-gospodarczą i taras zewnętrzny. Poinformowano w nim, że obiekt ma charakter zabytkowy, został wzniesiony w latach 20-tych XX w., i jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, i podlega ochronie konserwatorskiej. Organ ochrony zabytków stwierdził, że niezależnie od faktu wykonania działań budowlanych w sposób samowolny, bez uzyskania uzgodnień i pozwoleń wymaganych przepisami prawa, wprowadzone zmiany nie mogą zostać zaakceptowane. Zmieniają one historyczną bryłę w niedopuszczalny sposób, deformując jej pierwotną formę i wprowadzając w budynku o charakterze kamienicy rozwiązania przeniesione ze współczesnego budownictwa jednorodzinnego (garaż, przybudówka, tarasy, schodki terenowe, itp.). W ocenie organu konserwatorskiego wszystkie wprowadzone samowolnie rozbudowy powinny zostać rozebrane, a obiekt przywrócony do stanu sprzed zmian.
PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] odmówił zmiany własnego postanowienia nr [...] z dnia [...] w zakresie określenia terminu wykonania określnych w nim obowiązków. Jednocześnie pismem z tego samego dnia poinformował strony o możliwości przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
We wskazanym 7-dniowym terminie skarżąca złożyła pismo z dnia 23 listopada 2021 r., zgodnie z którym podejmuje kolejne działania w celu zgromadzenia dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Skarżąca oświadczyła, że w chwili obecnej czynione są starania zmierzające do uzyskania pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie wykonanych w budynku robót budowlanych, do końca listopada potrwają prace w zakresie wykonania projektu budowlanego, zaś docelowo w dniu 1 grudnia skarżąca zamierza przedłożyć projekt budowlany wraz z dołączoną decyzją nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wydaną przez Burmistrza Gminy T. w dniu [...].
W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB decyzją nr [...] z dnia [...] nakazał B. S. rozbiórkę mieszkalno-garażowej części budynku mieszkalnego.
Decyzja została oprotestowana odwołaniem do DWINB.
W odwołaniu zarzucono niezgodność decyzji z dokumentacją sprawy, a w szczególności z decyzją o warunkach zabudowy. Odwołująca się wyraziła nadzieję, że organy rozwiążą jej sprawę bez narażania na utratę zdrowia lub życia.
DWINB jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ II instancji przywołał i objaśnił treść stosownych dla sprawy przepisów prawnych (art. 48, art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30 Prawa budowlanego).
Organ II instancji wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego, i sprecyzował jej zakres wymieniając wykonanie:
- na poziomie parteru ściany frontowej z otworem okiennym i otworem drzwiowym (brama wjazdowa), którą połączono z narożem istniejącego budynku mieszkalnego
i istniejącą ścianą murowaną stanowiącą ścianę oporową gruntu z tylnej części działki (ściana zakreskowana wg szkicu), w wyniku czego powstało pomieszczenie o planowanej funkcji garażowej - nowo powstała ściana posiada wysokość 274 cm i grubość 38cm;
- dwóch słupów murowanych wewnątrz nowo powstałego pomieszczenia garażowego (jeden wypuszczony z ww. opisanej ściany, a drugi przeciwległy przylegający do istniejącej ściany budynku mieszkalnego), na których wsparto podciąg z dwóch dwuteowników stalowych o wysokości 230 mm;
- stropu żelbetowego prefabrykowanego typu Teriva na nowo powstałym pomieszczeniu ograniczonym w/w ścianami;
- ścian murowanych na ww. stropie o grubości 24 cm i wysokości 161 cm na poziomie piętra tworzących obrys planowanych pomieszczeń mieszkalnych. Rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (przez budowę należy bowiem rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego) i wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę udzielonego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, czego nie dopełniono.
DWINB poinformował, że w obliczu takiego stanu faktycznego organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego postępował zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego i na podstawie art. 48 ust. 3 wydał postanowienie, w którym nałożył na inwestora określone obowiązki zmierzające do zalegalizowania przedmiotowej inwestycji, które nie zostały wykonane w wyznaczonym terminie.
Organ II instancji wyjaśnił, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu.
W związku z powyższym, wobec braku uzupełnienia dokumentów stwarzających możliwość zalegalizowania przedmiotowej inwestycji, jak również braku stosownego zezwolenia na budowę takiego obiektu, organ nadzoru budowlanego zobligowany treścią art. 48 ustawy Prawo budowlane obowiązany był wydać decyzję o jego rozbiórce. O konieczności rozbiórki decyduje wprost wskazany przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego i to niezależnie od powodów wybudowania obiektu budowlanego. Mające zastosowanie w sprawie przepisy w takich przypadkach nie dopuszczają stosowania jakichkolwiek okoliczności "łagodzących", nawet przy uwzględnieniu oczywistych racji strony. Również brak świadomości prawnej w zakresie przepisów Prawa budowlanego, czy też interes strony nie mogły mieć wpływu na treść dokonanego rozstrzygnięcia.
Podpierając się orzecznictwem sądowym organ II instancji wskazał, że brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Żaden przepis prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. W szczególności w postępowaniu tym organy administracji nie mogą odstąpić od nakazu rozbiórki z powołaniem się na zasady współżycia społecznego. Również kwestia ustalenia "działania w dobrej wierze" pozostaje bez znaczenia dla konieczności zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do treści odwołania DWINB wyjaśnił, że dotychczas przedłożone dokumenty są niekompletne i zawierają nieścisłości, których uzupełnienie i wyjaśnienie PINB umożliwił wielokrotnie wyznaczając nowy termin na dokonanie tych czynności. W tym miejscu zauważyć należy, że PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] wyznaczył termin na przedłożenie stosownej dokumentacji, który mijał 12 maja 2017 r., a następnie wielokrotnie termin ten przedłużał - inwestor miał ponad 4 lata na skompletowanie i dostarczenie żądanej dokumentacji, z uprawnienia tego jednak nie skorzystał, tym samym uniemożliwił legalizację dokonanej samowoli budowlanej. W dalszym ciągu brak uzupełnienia podpisów w projekcie autorów projektu; brak w części opisowej projektu zagospodarowania terenu wymaganego § 8.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego danych informujących, czy działka lub teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany, są wpisane do rejestru zabytków oraz czy podlegają ochronie na podstawie innych ustaleń, np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o warunkach zabudowy czy też gminnej ewidencji zabytków itp.; brak dostosowania zaprojektowanej inwestycji do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w T. w rejonie ulic: H. Brodatego, F. Chopina, Grunwaldzkiej, W. Jagiełły, W. Łokietka, S. Moniuszki. Milickiej, Oleśnickiej, Piastowskiej, Piwnicznej, Samarytańskiej, K. Wielkiego - uchwała nr XX/212/16 Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 30 września 2016 r.; brak uzgodnienia z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu ze względu na objęcie terenu działki ochroną konserwatorską w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; brak opinii o geotechnicznych warunkach podłoża gruntowego.
Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że zarzut braku analizy decyzji o warunkach zabudowy jest bezzasadny. PINB działał prawidłowo i wobec faktu przedłożenia projektu budowlanego, który nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa, zasadnie orzekł o rozbiórce przedmiotowej rozbudowy.
W ocenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o właściwą podstawę prawną, a treść nakazanych obowiązków mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w powołanej przez organ I instancji podstawie prawnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2022 r. zakwestionowano decyzję DWINB z dnia [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa poprzez zaniechanie:
- brak udzielenia w terminie decyzji na wskutek złożonego odwołania od decyzji PINB nr [...],
- brak odniesienia się do złożonych dokumentów, to jest projektu budowlanego datowanego na [...] – będącego jednocześnie uzupełnieniem w odniesieniu do usunięcia braków z postanowienia z dnia [...].
- poprzez wprowadzanie sprzecznych decyzji – jak wynika z dokumentacji, instytucje pozostawiły skarżącą w przekonaniu możliwości zalegalizowania zabudowy mieszkalno – garażowej – co skutkowało poniesionymi kosztami poprzez różnego rodzaju plany budowlane, częściowej rozbiórki zabudowy.
Uzasadniając zarzuty skarżąca podkreśliła, że w dniu 23 listopada 2021 r. złożyła pismo wyjaśniające, a w ślad za nim trzeci już projekt budowlany ([...]), w którym zmieniono plany rozbudowy z mieszkalno – garażowej na jedynie garażową. Wynika to z tego, że budynek położony na działce graniczy ze skarpą, która bez tej zabudowy będzie się obsuwać lub inaczej powodować uszkodzenia na wyżej położonej powierzchni. Taki mur już uprzednio się tam znajdował, aczkolwiek uległ korozji i wymagał interwencji; konstrukcja muru pochylała się, co skutkowało niebezpieczeństwem dla zdrowia lub życia.
Skarżąca akcentuje, że przedłożyła organom decyzję o warunkach zabudowy wydaną w [...]. Z uwagi na trudności osobiste, w tym finansowe, skarżąca odstąpiła od rozbudowy mieszkalno – garażowej. Opisuje także skarżąca, że ze względu na częste pobyty poza granicami Polski nie miała wiedzy o poczynaniach zmarłego męża, organizującego inwestycję. Neguje, że "przewlekała" w czasie postępowanie i wyjaśnia przyczyny związane ze śmiercią męża i sprawami spadkowymi.
Skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie rozprawy oraz o przesłuchanie świadków.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga została uwzględniona, jednak nie za sprawą zarzutów, które podniosła skarżąca w skierowanym piśmie. Jak stanowi art. 134§1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej także jako p.p.s.a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddala skargę.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą rozbiórkę.
Istotę sporu stanowi prawidłowość decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę mieszkalno – garażowej części budynku mieszkalnego. Inwestycja została zrealizowana bez pozwolenia na budowę, i zakwalifikowana jako rozbudowa.
Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji jest art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Punkt wyjścia dla zastosowania przywołanych przepisów wyznaczył art. 48 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepisy odnoszą się do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków stosuje się przepis ust. 1, czyli organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę.
W sprawie niesporne jest, że skarżąca nie przedłożyła dokumentów wskazanych przez organ nadzoru budowlanego. PINB postanowieniem z dnia [...] zobowiązał skarżącą do przedłożenia: 1) zaświadczenia wydanego przez Burmistrza T. o zgodności wykonanych robót z planem miejscowym, względnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi i zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, 3) oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo przedłużania terminu na złożenie kompletnej dokumentacji skarżąca nie zrealizowała w pełni obowiązków określonych przez organ. Zasadniczo skarżąca nie polemizuje w tym zakresie z organem, ponieważ w odwołaniu od decyzji PINB podnosi jedynie, że nie zgadza się z decyzją, nie odnoszącą się w jej przekonaniu do całości złożonych pism, i nie uwzględniającą decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zauważył, że organ II instancji sprecyzował, jakich dokumentów zabrakło, i na czym polegają nieścisłości (s. 7 decyzji DWINB), wskazując między innymi brak uzgodnienia z organem ochrony zabytków ze względu na objęcie działki ochroną konserwatorską. Również w skardze skarżąca nie wykazuje, że złożyła wszystkie wymagane przez organ dokumenty, i podkreśla przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i uzupełnionego projektu budowlanego datowanego na [...].
Organ I instancji ocenił, że skarżąca świadomie przedłuża postępowanie, ponieważ sporządzenie projektu zamiennego w nieskomplikowanej sprawie nie może zajmować 4 lat (s. 5 decyzji PINB). Dalej PINB wskazał, że inwestor nie uzyska pozytywnej opinii Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ze względu na to, że obiekt ma charakter zabytkowy, ujęty w gminnej ewidencji zabytków (tu PINB powołał się na pismo organu ochrony zabytków z dnia 28 października 2021 r.). Rozpatrując odwołanie DWINB podsumował, że PINB działał prawidłowo i wobec przedłożenia projektu budowlanego niespełniającego wymogów prawnych, zasadnie orzekł o rozbiórce przedmiotowej rozbudowy.
Żadna ze stron nie kwestionuje, że przedmiotowy obiekt budowlany ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków.
Gminna ewidencja zabytków nie jest formą ochrony zabytków w rozumieniu przepisu art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Artykuł 21 u.o.z. stanowi, że ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy, zaś w art. 22 ust. 5 u.o.z. czytamy: w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta w porozumieniu w wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z przywołanych przepisów wynika, że umieszczenie zabytku w ewidencji nie zmienia jego statusu prawnego, bowiem określone obowiązki rodzą się wraz z uznaniem obiektu za zabytek poprzez objęcie go formą ochrony zabytków, zaś sama ewidencja jest jedynie podstawą do sporządzenia stosownych programów (zob. A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, uwagi do art. 21). Już z samej nazwy ("gminna ewidencja zabytków") wypływa wniosek, że obejmuje ona obiekty będące zabytkami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1703/18).
Niemniej nie oznacza to, że umieszczenie obiektu w ewidencji nie rodzi skutków prawnych na płaszczyźnie innych gałęzi prawa. Adekwatny dla realiów sprawy skutek objawia się poprzez regulację z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego: w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych (art. 39 ust. 4).
Powołany przepis łączy roboty budowlane wykonywane przy obiekcie budowlanym ujętym w gminnej ewidencji zabytków z uzgodnieniem organu ochrony zabytków. Uzgodnienie w języku polskim to ustalenie czegoś wspólnie, to uzyskanie zgody, akceptacji (Wielki słownik języka polskiego). Według art. 106§1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
Równocześnie skutkiem prawnym wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145§1 pkt 6 k.p.a.), i może być takim skutkiem stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 953/21, CBOIS).
Sąd chce także wyjaśnić, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, następuje - co do zasady - przed rozpoczęciem jakichkolwiek robót budowlanych przy zabytku wpisanym do ewidencji zabytków, a więc przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Uzgodnienie dotyczy bowiem robót zamierzonych ("pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków"). Natomiast w wypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego wobec już wykonanych samowolnie robót budowlanych – a z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w sprawie - wymóg uzgodnienia z organem konserwatorskim stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się w orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1034/07, CBOIS), że "w razie złożenia przez inwestora kompletnych dokumentów wymaganych art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego rzeczą właściwego organu będzie - przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego - dokonanie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Tym niemniej, takie uzgodnienie jest niezbędne wówczas, gdy ten konserwator nie wypowiedział się już w sprawie w sposób zdecydowany i przesądzający kwestie incydentalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 564/19, CBOSA).
Konkludując, przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wymaga uzyskania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej prowadzący postępowanie legalizacyjne uzgodnienia organu ochrony zabytków, przy czym na zasadzie art. 123§1 i §2 k.p.a. w związku z art. 124§1 k.p.a. adekwatną formą takiego uzgodnienia jest postanowienie (tak też wskazuje piśmiennictwo prawnicze: zob. A. Jakubowski, Skutki prawne wpisu do gminnej ewidencji zabytków, ZNSA 2022/1/74-97).
Inaczej rzecz ujmując, rozstrzygnięciu organu administracji architektoniczno - budowlanej podjętemu w procedurze legalizacji obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków musi towarzyszyć postanowienie organu ochrony zabytków. Postanowienie “uzgadniające" jest warunkiem legalizacji zrealizowanej inwestycji budowlanej, natomiast postanowienie odmawiające uzgodnienia blokuje możliwość legalizacji przedsięwzięcia.
W aktach sprawy widnieje pismo organu ochrony zabytków z dnia 25 marca 2021 r. skierowane do skarżącej, w odpowiedzi na jej pismo z dnia 24 lutego 2021 r. Po ukazaniu statusu prawnego i faktycznego obiektu organ wskazuje, że planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku o garaż i pomieszczenia towarzyszące opiniowana była negatywnie przez Konserwatora kilkukrotnie. Organ prezentując swoje stanowisko stwierdza, że opiniuje inwestycję negatywnie.
Analogicznie pismo datowane jest na dzień 9 września 2021 r. Po ukazaniu statusu prawnego i faktycznego obiektu organ wskazuje, że planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku o garaż i pomieszczenia towarzyszące opiniowana była negatywnie przez organ ochrony zabytków kilkukrotnie, ostatnia wersja z dnia 25 marca 2021 r. Także aktualna wersja rozbudowy - wywodzi organ - nie może zostać zaakceptowana, a możliwa do przyjęcia wersja została przez Konserwatora zaprezentowana w [...]. Organ stwierdza, że przedmiotową inwestycję opiniuje negatywnie. Dalej organ informuje, że obiekt ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków, a nie w rejestrze zabytków, w związku z czym dla realizacji inwestycji nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego w formie decyzji; pozwolenie na budowę wydaje organ administracji architektoniczno – budowlanej, po uzyskaniu stanowiska organu konserwatorskiego w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.
W kolejnym piśmie skierowanym do skarżącej, opatrzonym datą 28 października 2021 r. organ ochrony zabytków przedstawia stanowisko nawiązując do lustracji w terenie dokonanej dnia 12 października 2021 r. Organ stwierdza, że wprowadzone zmiany nie mogą zostać zaakceptowane ponieważ zmieniają historyczną bryłę w niedopuszczalny sposób, deformując jej pierwotną formę i wprowadzając w budynku o charakterze kamienicy rozwiązania ze współczesnego budownictwa jednorodzinnego. Konserwator konkluduje, że w jego ocenie wszystkie wprowadzone samowolnie rozbudowy powinny zostać rozebrane, a obiekt przywrócony do stanu sprzed zmian.
Analiza wskazanych pism prowadzi do wniosku, że organ ochrony zabytków nie zajął stanowiska w prawem wymaganej formie, czyli nie uzgodnił/odmówił uzgodnienia w przewidzianym procedurą administracyjną trybie. Niewątpliwie z treści wskazanych pism wynika negatywne stanowisko organu ochrony zabytków względem zrealizowanej inwestycji, jednakże nie zwalnia to organu z dochowania określonych przepisami wymogów. Organ ochrony zabytków wskazuje, że “opiniuje negatywnie", co nie znajduje podstawy w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zważywszy diametralne różnice między prawnym charakterem opinii, a uzgodnienia. Także w ostatnim chronologicznie piśmie brak znamion, aby stanowisko organu ochrony zabytków potraktować jako uzgodnienie wymagane przez art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 124§1 i §2 k.p.a. W szczególności w stanowisku organu nie powołano podstawy prawnej, nie pouczono o zażaleniu czy skardze do sądu administracyjnego, a przede wszystkim pismo nie zawiera jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie wymaganej art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.
Już na marginesie wskazać można, że PINB dostrzega, że stanowisko organu ochrony zabytków powinno być wyrażone w formie uzgodnienia, o czym informuje skarżącą w postanowieniu nr [...] z dnia [...] (i analogicznie w postanowieniu nr [...] z dnia [...] oraz w postanowieniu nr [...] z dnia [...]) wyszczególniając w brakującej dokumentacji "brak uzgodnienia z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu".
Reasumując, Sąd zdecydował o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., dopatrując się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa objawia się w wydaniu wadliwej decyzji wskutek ułomnego prawnie postępowania, w którym nie uzyskano wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145§1 pkt 6 k.p.a.). W dacie wydawania relewantnych decyzji administracyjnych w obrocie prawnym nie istniało uzgodnienie organu ochrony zabytków wymagane przez art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Wskutek tego uchybienia nieprawnego ograniczenia, a właściwie eliminacji, doznały prawa skarżącej związane z ewentualnym kwestionowaniem postanowień organu ochrony zabytków. W rezultacie Sąd orzekł o wyeliminowaniu decyzji obydwu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzyska stanowisko organu ochrony zabytków w wyjaśnionej wyżej, prawem przewidzianej postaci.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205§2 p.p.s.a.