II SA/Wr 738/24

II SA/Wr 738/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Olga Białek
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1101/25 - Wyrok NSA z 2025-10-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: Referent stażysta Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. "[...]" B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 października 2022 r. nr IF-O.7840.134.2021.RCH2 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasadza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 26 października 2022 r. (nr IF-O.7840.134.2021.RCH2), utrzymał w mocy decyzję Starosty B. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 31 grudnia 2020 r. (nr 1094) odmawiającą Kołu Łowieckiemu [...] B. (dalej: skarżący, inwestor) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działce nr [...], obręb [...] Z., w jednostce ewidencyjnej [...] N. - obszar wiejski.
Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 29 czerwca 2020 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynął wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę budynku magazynowego, parterowego, wolnostojącego [...] wg projektu typowego.
Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających prowadzenie gospodarstwa rolnego na terenie gminy N.
W odpowiedzi inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany oraz informację z "bazy internetowej regon", że stanowi osobę prawną prowadząca działalność przeważającą o kodzie PKD 0170Z. Działalność ta stanowi łowiectwo i pozyskiwanie zwierząt łownych, włączając działalność usługową. Sekcja ta obejmuje również działalność związaną z eksploatacją naturalnych zasobów roślinnych i zwierzęcych; uprawą zbóż i innych roślin uprawnych; chowem i hodowlą zwierząt; pozyskiwaniem drewna i surowców leśnych; pozyskiwaniem zwierząt lub produktów zwierzęcych z gospodarstw rolnych lub ich naturalnego środowiska.
Kolejno, postanowieniem z dnia 5 października 2020 r., organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o informację, czy na działce znajduje się zabudowa zagrodowa inwestora i wyjaśnienie, czy przedmiotowy budynek będzie stanowił uzupełnienie istniejącej zagrody; z kolei postanowieniem z dnia 16 listopada 2022 r. nałożył na inwestora obowiązek wskazania elementów istniejącej zabudowy
Przy piśmie z dnia 2 listopada 2020 r. oraz 10 grudnia 2020 r. inwestor uzupełnił projekt budowlany.
Decyzją z dnia 31 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działce nr [...], obręb [...] Z., w jednostce ewidencyjnej [...] N. - obszar wiejski.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z projektem na działce znajduje się zabudowa zagrodowa, nie wskazano jednak jej elementów. Podkreślono, że na działce znajduje się już budynek magazynowy, a podobnie projektowany obiekt ma mieć charakter "magazynowy". Ponadto, budynek projektuje się na terenie oznaczonym symbolem [...] Mwr, przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów otwartych gminy N. z dnia 18 września 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. nr 52 poz. [...], dalej: m.p.z.p.) pod tereny użytków rolnych, na których zezwolono na lokalizację "zabudowy zagrodowej typu farmerskiego" na terenach otwartych (poza granicami zainwestowania wiejskiego) o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Organ pierwszej instancji wskazał także, że na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono istniejący magazyn na płody rolne, jako zabudowę zagrodową inwestora. Natomiast na mapie do celów projektowych funkcję budynku oznaczono literowo skrótem i.b. - "inna budowla". Organ zakwestionował przeznaczenie tego obiektu jako magazynu na płody rolne. Na podstawie fotografii ze strony internetowej: www.kolo[...].eu organ stwierdził, że obiekt ten jest wiatą, a nie magazynem na płody rolne stanowiący zabudowę zagrodową inwestora, wobec czego inwestycja nie jest zgodna z m.p.z.p., gdyż wnioskowany projektowany budynek magazynowy ze względu na brak zabudowy mieszkaniowej nie tworzy zabudowy zagrodowej typu farmerskiego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją z dnia 26 października 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że planowana inwestycja położona jest na terenie użytków rolnych, na działce na działce gruntu o numerze ewidencyjnym [...], obręb Z., o powierzchni jedynie [...] m2, zabudowanej wiatą (magazynem) przeznaczonym na płody rolne. Projekt budowlany przewiduje budowę budynku magazynowego z pomieszczeniem gospodarczym służącym do przechowywania narzędzi i drobnego sprzętu rolniczego. Ponadto w dokumentacji projektowej wskazano, że projektowany budynek magazynowy będzie stanowił uzupełnienie znajdującej się na działce inwestora zabudowy zagrodowej. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego opis zamierzenia budowlanego nie wskazuje, aby inwestor prowadził samodzielnie działalność rolniczą na przedmiotowej działce, czy jakiejkolwiek innej. Z akt nie wynika również, jaki drobny sprzęt rolniczy, czy też narzędzia będą magazynowane w budynku. W rezultacie, nie sposób stwierdzić, czy obiekt ten ma cechy budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, a także, czy można go określić jako typ "farmerski".
W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, podnosząc następujące zarzuty:
1) rażące naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem przed wydaniem negatywnej decyzji organ nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a co za tym idzie decyzja już wyłącznie z tego powodu winna być uchylona;
2) rażące naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów, tj. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez okres niespełna dwóch lat, przy czym nie doręczono stronie żadnego zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr DOA.7111.78.2022.KBA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu sprawy oraz stwierdził że miała ona miejsce z rażącym naruszaniem prawa, wyznaczając termin do dnia 13 maja 2022 r., który nie został dochowany;
3) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zakresie rozszerzonego związania oceną prawną zawartą w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 739/13, co do rozumienia definicji "zabudowy zagrodowej" w zakresie działki nr [...] i właściwego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym min. stwierdzono, że "Okoliczność, że w wiacie i jej otoczeniu nikt nie mieszka nie jest wystarczająca do przesądzenia, że nie jest ona częścią zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym.";
4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art 75 § 1, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez pominięcie, że istniejący magazyn na płody rolne jest zabudową zagrodową inwestora, a strona prowadzi działalność rolniczą, w części jako poletka zgryzowe dla zwierzyny, o czym świadczy fakt, że skarżący otrzymuje dopłaty bezpośrednie od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i podobnie GUS kwalifikuje działalność inwestora jako rolniczą. Powyższe zostało już uprzednio przesądzone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 739/13;
5) naruszenie art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia co do zgłoszonych wniosków dowodowych i nieprzeprowadzenie tych dowodów w postępowaniu;
6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art 75 § 1, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez sprzeczność ustaleń i pominięcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 25 września 2019 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego na płody rolne na działce nr [...] w obrębie [...] Z., jak również prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr 97/2019 z dnia 25 września 2019 r. NB 5121.8.2019 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego na płody rolne oraz Protokołu Kontroli Obowiązkowej z dnia 25 września 2019 r. budynku magazynowego na płody rolne - kategoria XVIII, Z. działka nr [...];
7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 k.p.a. - naruszenie zasady zaufania do organów, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego z udziałem strony i oparcie się wyłącznie na jednym dowodzie - arbitralnym i subiektywnym wrażeniu co do zdjęcia zamieszczonego na stronie internetowej strony, bez skonfrontowania tego dowodu z innymi dowodami;
8) naruszenie zasad ogólnych postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy zasady ważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
9) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: p.b.) poprzez jego niezastosowanie i niewydanie pozwolenia na budowę sytuacji, w której wystąpiły przesłanki do jego wydania.
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ w decyzji bezpodstawnie przyjął, iż nie można uznać "istniejącej budowli za magazyn na płody rolne", opierając się na definicjach słownikowych oraz arbitralnym i subiektywnym wrażeniu co do zdjęcia zamieszczonego na stronie internetowej strony wnoszącej odwołanie. Nastąpiło to bez skonfrontowania tego dowodu z wizyty na stronie internetowej z innymi dowodami, w tym z pozostającymi w obrocie prawnym prawomocnymi decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 739/13, co stanowi rażące naruszenie prawa. Dla sprawy kluczowym jest, że strona prowadzi gospodarkę rolną. Koło co prawda nie prowadzi produkcji towarowej, ale wszelkie zbiory przeznacza na dokarmianie zwierzyny, w czasie najbardziej potrzebnym dla zwierzyny, tj. zimowym. Stąd też zasadna jest budowa parterowego budynku magazynowego na narzędzia i drobny sprzęt rolniczy. Gospodarka rolna jest prowadzona w części jako poletka zgryzowe dla zwierzyny, które mają uchronić uprawy miejscowych rolników przed nadmiernymi szkodami wyrządzonymi przez zwierzynę oraz w części jako zbierane i przechowywane płody rolne, które następnie są wykładane zwierzynie płowej oraz czarnej. Nie sposób zgodzić się z organem, że istniejący obiekt nie ma charakteru "typu farmerskiego", skoro jest posadowiony na gruncie użytkowanym rolniczo i pełni funkcję rolniczą - do przechowywania płodów rolnych. Oczywistym jest, że Koło do celów rolnych nie potrzebuje budynków mieszkalnych i gospodarskich z przeznaczeniem na pobyt zwierząt hodowlanych, a jedynie wiatę magazynową na płody rolne. Powyższe nie wyklucza, że w okresie innym niż zimowy i wczesnowiosenny możliwe jest wykorzystanie obiektu min. dla celów edukacyjnych. Zdaniem strony o istniejącej już zabudowie typu farmerskiego zgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego przesądzają wskazane w treści zarzutów orzeczenia, bez których wyeliminowania z obrotu prawnego, organ pierwszej instancji nie mógł ich pominąć i był związany ich treścią.
Ponadto, w ocenie skarżącego, o fakcie prowadzenia działalności rolnej świadczy fakt, że Koło otrzymuje dopłaty bezpośrednie od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Biura Powiatowego B. Podobnie wskazać należy, że GUS kwalifikuje działalność Koła jako rolniczą, co wiąże się z obowiązkiem składania ankiet takich samych jak gospodarstwa rolne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 884/22, w wyniku rozpoznania skargi skarżącego na wskazaną decyzję organu odwoławczego z dnia 26 października 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Sąd wyjaśnił, że trafny jest zarzut skarżącego, iż wydając decyzję, organ pierwszej instancji naruszył zasady procedury administracyjnej, uniemożliwiając stronie zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się co do niego, a także zgłoszenie wniosków i żądań. Stoi to w sprzeczności z zasadą czynnego udziału strony, sformułowaną w art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. W ocenie Sądu, odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.) Przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, które mogą się zakończyć negatywnie dla strony, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Oceniając charakter do tej pory opisanego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a., należało je zdaniem Sądu stanowczo zakwalifikować do kategorii istotnego uchybienia przepisom procesowym.
Wydając zalecenia co do ponownego przeprowadzenia postępowania Sąd podniósł, że należy w pierwszej kolejności zapoznać inwestora, a ściślej jego uprawnionego przedstawiciela ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a następnie rozważyć, czy i jaki wpływ na wynik niniejszego postępowania mają prawomocne i ostateczne decyzje, wydane odnośnie do poprzednio wzniesionego obiektu budowlanego na działce. Samo dodatkowe postępowanie wyjaśniające należy przy tym przeprowadzić z uwzględnieniem wszelkich wymogów procesowych, szczególnie zaś z praktycznym zastosowaniem zasady czynnego udziału stron w tym postępowaniu, zgodnie z dyspozycjami wynikającymi z art. 10 k.p.a. Poszczególne dowody powinny być przy tym przeprowadzane z uwzględnieniem standardów określonych we wchodzących w rachubę przepisach, zwłaszcza w art. 78 i 79 k.p.a
Na skutek skargi kasacyjnej organu odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1535/23, uchylił w całości powołany wyrok tut. Sądu z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 884/22 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.
W motywach podjętego rozstrzygnięcia NSA wyjaśnił, że skarżący miał zapewnioną możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, skoro powiadomiono je o wszczęciu tego postępowania, a także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., gdzie wprost wskazano, że w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego zawiadomienia może zapoznać się z aktami sprawy i złożyć wnioski oraz zastrzeżenia. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i nie były w rozpatrywanej sprawie kwestionowane. Skarżący upatruje wadliwości działania organu w tym, że nie został zawiadomiony o zakończeniu postępowania przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzut ten – zdaniem NSA – nie mógł okazać się skuteczny przede wszystkim z tego powodu, że strona nie wykazała, aby objęte zarzutem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W dalszej kolejności NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzając, iż organy w toku prowadzonego postępowania naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jednocześnie nie wyjaśnił, na czym polegało to naruszenie i jaki miało ono wpływ na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. Chcąc podważyć prawidłowość przeprowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane postępowania, Sąd pierwszej instancji powinien wskazać na okoliczności potwierdzające jego tezę, że postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Brak podniesienia w tym zakresie argumentacji w uzasadnieniu wyroku, nie pozwala natomiast przyjąć, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który został w uzasadnieniu wyroku wskazany jako podstawa uchylenia decyzji organów obu instancji.
Dalej natomiast podniósł, że nie wiadomo także dlaczego Sąd pierwszej instancji przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku w innej sprawie dotyczącej innego obiektu budowlanego, ponieważ tego nie wyjaśnił. Jeżeli jego intencją było wskazanie konieczności dokonania oceny zgodności planowanej zabudowy z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to takiej oceny organy dokonały i rolą Sądu pierwszej instancji była ocena tego stanowiska, czego jednak Sąd nie uczynił. Brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. W tej sytuacji orzeczenie Sądu uchyla się spod kontroli instancyjnej wobec niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a także podanie jego treści w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał końcowo, że zadaniem Sądu pierwszej instancji w ponownym postępowaniu będzie rozpoznanie sprawy w granicach i według wskazań wynikających z tego wyroku, a w szczególności merytoryczne odniesienie się do istoty sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Należy na wstępie podkreślić, że niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1535/23.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak również poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, co skutkowało ich uchyleniem.
Rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Natomiast według art. 35 ust. 4 p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W przedmiotowej sprawie kwestią sporną okazała się zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów, skarżący nie wykazał zgodności opisanej wyżej inwestycji z miejscowym planem. Zdaniem jednak Sądu, ocena ta nie jest prawidłowa.
Przede wszystkim nie jest kwestionowane, że teren zainwestowania, stanowiący działkę nr [...], obręb [...] Z., położony jest na terenie użytków rolnych nieujętych w ustaleniach szczegółowych planu miejscowego określonych w § 5 m.p.z.p. Na tych terenach – jak stanowi § 10 ust. 4 m.p.z.p. – zezwolono na lokalizację zabudowy zagrodowej typu farmerskiego na terenach otwartych (poza granicami zainwestowania wiejskiego), o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Kluczowa w sprawie okazała się więc wykładnia § 10 ust. 4 m.p.z.p. w zakresie użytego w nim pojęcia "zabudowy zagrodowej typu farmerskiego".
Sąd wskazuje, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" nie zostało zdefiniowane w przepisach m.p.z.p. Z kolei definicja przewidziana w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisów planu miejscowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06, nie ma żadnych podstaw, aby tej definicji, zamieszczonej w rozporządzeniu, nadać tak szeroki zakres zastosowania. Każda definicja legalna ma określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna, bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadania, Warszawa 2006, s. 159 i n.). Ponadto, z brzmienia § 3 cytowanego rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o".
Nie oznacza to jednak, że przy ocenie przez organ architektoniczno-budowlany charakteru zaprojektowanego obiektu budowlanego nie znajduje zastosowania § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków.
Należy zaznaczyć, że ocena inwestycji w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenu na płaszczyźnie przepisów planistycznych, nie przekreśla obowiązku dokonania przez organ architektoniczno-budowlany kwalifikacji konkretnych obiektów z perspektywy przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego (przepisów ustawowych i wykonawczych). Jak trafnie bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1173/11, wykładnia przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że to na etapie wydawania pozwolenia na budowę następuje stwierdzenie, czy projektowane zagospodarowanie terenu jest zgodne z warunkami wynikającymi z prawa miejscowego, czy też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem regulacja art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) w zakresie, w jakim przyznaje prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też z ustaleniami prawa miejscowego, nie jest normą, która wprowadza dodatkowe treści normatywne. Normy tej nie można interpretować w kierunku przyjęcia, że prowadzi ona do pozytywnego zdefiniowania sposobu wykonywania prawa własności, gdyż sprzeczne byłoby to zarówno z istotą tego prawa jak i konstytucyjnym porządkiem prawnym. Oznacza to, że przepis normy art. 6 ust. 2 pkt 1 nie jest źródłem normy tworzącej nowe prawo podmiotowe dla jednostki w postaci prawa do zagospodarowania terenu na określonych przez przepis zasadach.
Organy architektoniczno-budowlane były zatem uprawnione do oceny inwestycji z perspektywy przepisów przywołanego rozporządzenia, jak i innych przepisów prawa. Przy tym, nawet w razie uznania, że inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu pod zabudowę zagrodową, nie oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany wydać decyzję pozytywną. Jeżeli bowiem inwestor w projekcie budowlanym nie sprosta wymogom stawianym zabudowie zagrodowej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę. Można więc przyjąć, że plan miejscowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o funkcji i parametrach lokalizacyjnych z nim zgodnych, jednakże pod warunkiem, że inwestor spełni wymogi przewidziane przepisami z dziedziny prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 546/18 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 160/21).
Oceniając stanowisko organów dotyczące odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków (§ 2 ust. 1). W § 3 tego rozporządzenia zawarto definicję legalną zabudowy zagrodowej (pkt 3) i budynku gospodarczego (pkt 8). Przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei zgodnie z § 3 pkt 8 tego rozporządzenia przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
W przedmiotowej sprawie organy architektoniczno-budowlane zobligowane były więc do oceny, czy projektowany budynek stanowi realizację zabudowy zagrodowej typu farmerskiego, odpowiadającej określonemu w obowiązującym planie miejscowym przeznaczeniu i sposobowi zagospodarowania terenu. Jednakże biorąc pod uwagę, że stanowił on kolejną zabudowę realizowaną w ramach działalności skarżącego, organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę był zobowiązany do oceny, czy zaprojektowany budynek – w kontekście wcześniej wykonane zabudowy gospodarczej – spełnia wymogi określone dla zabudowy zagrodowej. Takiej jednak oceny organy w sprawie nie przeprowadziły, choć słusznie dostrzegł organ odwoławczy, biorąc pod uwagę dokumentację projektową, że na terenie istniejąca zabudowa zagrodowa w postaci magazynu na płody rolne, służąca inwestorowi do prowadzenia gospodarki leśnej, zaś projektowany budynek magazynowy stanowić będzie uzupełnienie znajdującej się na działce nr [...] zabudowy zagrodowej.
W tym kontekście w pełni aktualne pozostaje stanowisko zawarte w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 739/13, wydanym w sprawie nakazu rozbiórki wspominanej wiaty magazynowej na działce skarżącego nr [...], nakazujące organom (w tym wypadku nadzoru budowlanego) wyjaśnienie tego, czy wzniesiona wiata istotnie służy kołu łowieckiemu do prowadzenia gospodarki rolnej. Dalej natomiast Sąd podniósł, że organy nie wzięły pod uwagę twierdzenia strony, iż koło łowieckie prowadzi gospodarkę rolną, na swoje potrzeby, i tego, czy i jakie znaczenie dla tej gospodarki ma sporna wiata, uwzględniając jej magazynowe przeznaczenie, na które powołuje się strona. Co należy zaznaczyć, powyższe stanowisko Sąd sformułował w kontekście twierdzeń skarżącego – analogicznych zresztą do podnoszonych także na gruncie niniejszej sprawy – że co prawda nie prowadzi produkcji towarowej, ale wszelkie zbiory przeznacza na dokarmianie zwierzyny w czasie najbardziej potrzebnym dla zwierzyny, tj. zimowym, jak również uwzględniając fakt, iż gospodarka rolna jest przez niego prowadzona w części jako poletka zgryzowe dla zwierzyny mające uchronić uprawy miejscowych rolników przed nadmiernymi szkodami wyrządzonymi przez zwierzynę oraz w części jako zbierane płody rolne przechowywane w postaci snopków zboża (np. owies, jęczmień).
Skoro więc z dowodów zaoferowanych przez skarżącego wynika, że po wydaniu przez tut. Sąd wspomnianego wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. doszło do zalegalizowania wiaty magazynowej jako elementu zabudowy zagrobowej posadowionej zgodnie z postanowieniami m.p.z.p., okoliczność ta ma niebagatelne znaczenia w kontekście ocenianej w przedmiotowej sprawie zgodności projektowanej przez skarżącego zabudowy z tymi samymi zapisami planu miejscowego. Okoliczności tej, jako właściwie udokumentowanej, organy architektoniczno-budowlane nie wzięły jednak pod uwagę.
Podobnie nie sposób zaakceptować sposobu odniesienia się organu odwoławczego do argumentacji odwołania. Choć organ ten dostrzegł, że skarżący podjął próbę wykazania faktu prowadzenia gospodarki rolnej, jednakże uznał, iż powołane przez niego okoliczności nie okazały się wystarczające, a nadto nie uprawdopodobnił on, że projektowany budynek będzie służył takiej działalności. Zdaniem Sądu, w tak kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii organ odwoławczy powinien był jednoznacznie i wnikliwie rozważyć, czy w rzeczywistości istnieje powiązania planowanej inwestycji z prowadzoną działalnością rolniczą i z jakich ewentualnie powodów uznaje, że konkretne obiekty mają charakter zabudowy zagrodowej albo takiego charakteru nie mają, a planowana zabudowa spełnia bądź nie funkcję zabudowy zagrodowej. Nie sposób było także abstrahować od charakteru podstawowej działalności skarżącego, jaką jest gospodarka łowiecka prowadzona na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1082 z późn. zm.), co jednak organy obu zresztą instancji nie uczyniły przedmiotem swojego zainteresowania w rozpatrywanej sprawie.
Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że w uzasadnieniu decyzji organów architektoniczno-budowlanych brak jest odniesienia się do wszystkich istotnych prawnie okoliczności faktycznych sprawy. Z kolei w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie poczynił odpowiednich, pogłębionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy w kontekście treści odwołania i podnoszonych przez skarżącego okoliczności w toku postępowania administracyjnego. Końcowe konkluzje organu okazały się w tych warunkach zbyt pobieżne, skrótowe i fragmentaryczne w zakresie ustalenia i oceny wszystkich doniosłych prawnie okoliczności sprawy. Wymogi proceduralne nie zostały zatem dochowane w odniesieniu do dyspozycji przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. m.in. poglądy przywołane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 665/22). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na podstawie art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.
Wszystko to świadczy o naruszeniu zasad prawdy obiektywnej i uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) oraz wzbudzania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także zasady przekonywania z art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać w danej sprawie ustaleń i rozstrzygnięć za organy administracji, gdyż jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Sprawowanie kontroli, o której mowa w art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 898/16).
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie odpowiada obowiązującemu prawu. Także zresztą postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z niedostatecznym poszanowaniem reguł procedury administracyjnej. Uchybienia w tym względzie należało uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją ich wystąpienia było bowiem niezasadne, gdyż co najmniej przedwczesne i nieodpowiednio umotywowane utrzymanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w mocy - w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organy będą zobowiązane do dokładnego przeanalizowania stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, a proces ten wyczerpująco przedstawią w uzasadnieniu decyzji, z poszanowaniem wyżej opisanych zasad ogólnych i innych przepisów postępowania (m.in. art. 7-8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Ponadto, w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć organy winny szczegółowo odnieść się do argumentacji dotychczas zaprezentowanej przez skarżącego oraz dowodów przez niego przedstawionych, wraz ze wskazaniem i wyjaśnieniem podstaw prawnych zajętego stanowiska, powiązanych z określonym elementem stanu faktycznego.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czy też orzekł w pkt 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi).