II SA/Wr 738/23

II SA/Wr 738/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1595/24 - Wyrok NSA z 2025-08-06
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...] oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy W. podjęła w dniu [...] września 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. – A.
Dnia 7 września 2023 r. J. K. (dalej jako: "skarżący") na podstawie art. 52 ust. 3 i 4 ustawy p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed 2017 r.) wystąpił do Gminy W. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu podniósł, że przedmiotowy plan miejscowy, w stosunku do działki, której skarżący jest właścicielem, przewiduje całkowity zakaz zabudowy, z nielicznymi wyjątkami, co w jego ocenie stanowi nadmierne naruszenie prawa własności, a tym samym zapisów Konstytucji RP.
Uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2023 r. wezwanie to uznano za nieuzasadnione.
Pismem z dnia 6 listopada 2023 r. skarżący wywiódł skargę na uchwałę, domagając się w jej treści stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej ustaleń co do obszaru, który oddziałuje na jego interes prawny. Naruszenie zaś interesu prawnego wynika zaś z faktu, jak wyjaśniono, że skarżący jest właścicielem nieruchomości objętej zakresem działania planu, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...].
Jak dalej wyjaśniono w skardze, działka ta położna jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]R, co do którego obowiązują następujące ustalenia:
"na terenie obowiązuje zakaz zabudowy z wyłączeniem stawów i inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, w tym, na gruntach nie objętych ochroną, urządzeń służących uzyskaniu energii ze źródeł odnawialnych o mocy nie przekraczającej 100 kW (bez elektrowni wiatrowych) dla obsługi terenów rolniczych." Jak dalej wywodzono w skardze, w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajduje się obszar oznaczony na rysunku planu symbolem [...]MN, na którym istnieje możliwość zabudowy mieszkaniowej i usługowej.
W ocenie skarżącego, takie rozwiązanie należy uznać za naruszające w sposób rażący wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak również za nielogiczne, a wręcz absurdalne. Jak wskazano, ustalenia zaskarżonego planu miejscowego nie tworzą harmonijnej całości, nie są uporządkowane i cechuje je daleko posunięta dowolność. Wywodzono, że z jego zapisów w żaden sposób nie wynika powód, dla którego akurat działki skarżącego objęte są zakazem zabudowy, skoro tuż za jego granicą tego trenu położone są tereny, na których zabudowa jest możliwa i tereny te nie różnią się w żaden znaczący sposób.
W skardze podniesiono, że ograniczenia zabudowy na terenach [...] R są bardzo poważne – bowiem de facto ją całkowicie wykluczają. Tym samym, powyższe zapisy planu naruszają również zasadę proporcjonalności, o której mowa jest w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia.
W dalszej części skargi wskazano, że skarżący został postawiony w znacznie gorszej pozycji niż właściciele lub użytkownicy wieczyści innych gruntów objętych Planem Miejscowym (nieruchomości sąsiednich), bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżącego. Na tych działkach bowiem istnieje możliwość zabudowy. Tym samym w sprawie doszło również do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przy uchwalaniu planu. Przepis ten stanowi bowiem, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Właściciele gruntów sąsiednich do działki skarżącego znajdują się bowiem w znacznie lepszej sytuacji niż skarżący, który swojej działki po prostu nie będzie mógł zabudować. W sprawie, bez odpowiedniej zmiany planu miejscowego lub jego uchylenia we właściwej części, nie istnieje możliwość wykorzystania działki skarżącego w sposób racjonalny na jakiekolwiek cele budowlane, w tym związane z produkcją rolną. Ta sytuacja stanowi przejaw nierówności wobec prawa. Jest to sytuacja nieuzasadniona, zwłaszcza na tle znacznie większej swobody w tym zakresie dotyczącej właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości objętych planem.
W ocenie skarżącego organy gminy dopuściły się naruszenia zasady legalizmu, nakazującej organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).
Skarżący podniósł zatem, że zaskarżona uchwała narusza:
1. art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1, 3 oraz rozdział 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności) – albowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym w/w uchwałą, między innymi na działce stanowiącej własność Skarżącego (działka nr [...], obręb S.) obowiązuje całkowity zakaz zabudowy (z nielicznymi wyjątkami,, które obejmują: stawy i inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej, w tym, na gruntach nie objętych ochroną, urządzenia służące źródeł odnawialnych o mocy nie przekraczającej 100 kW (bez elektrowni wiatrowych) dla obsługi terenów rolniczych) – co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia, w tym w zakresie przekraczającym nawet ochronę gruntów rolnych wprowadzoną ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
2. art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., w dalszej części uzasadnienia jako: "p.z.p."). – albowiem działka Skarżącego, znajdująca się w obszarze planu, co do którego obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, znajduje się w bezpośredniej bliskości terenów na których istnieje możliwość realizacji zabudowy;
3. art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i przewidzianą w powołanej normę zasadę równości wobec prawa – skoro plan miejscowy zatwierdzony w/w uchwałą nakłada na właściciela Skarżącego (właściciela działki nr [...], obręb S.), ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (bowiem zabudowa jest całkowicie wyłączona, z nielicznymi wyjątkami) niż na właścicieli działek sąsiednich;
4. plan miejscowy zalicza działkę skarżącego do terenów rolniczych, bez dopuszczenia ich aktywizacji – bez uzasadnienia i w sprzeczności z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r., ujednolicony uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022r.) albowiem zgodnie z tym Studium zachowanie dotychczasowego rolniczego przeznaczenia terenu byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby nie istniała dostateczna ilość wody do dyspozycji gminy na zaopatrzenie zabudowy oraz możliwość odprowadzenia ścieków bądź gdyby nie było to korzystne z punktu widzenia rozwoju gospodarczo – społecznego gminy – gdy tymczasem w bezpośrednim sąsiedztwie działki zrealizowana jest kanalizacja i sieć wodociągowa, a nadto zabudowa działki niewątpliwie przyczyniłaby się do rozwoju gospodarczo – społecznego gminy, poprzez m.in. wpływu z podatków, wzrost liczby mieszkańców, wpływ opłaty adiacenckiej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności wskazano, że działka skarżącego częściowo tylko położona jest na obszarze [...]R, a częściowo objęta jest symbolem [...] U, tj teren zabudowy usługowej, przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy usługowej w szczególności usług dla obsługi podróżnych; przeznaczenie uzupełniające: tereny usług publicznych za wyjątkiem usług dla których stosuje się przepisy o ochronie przed hałasem.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazano, że art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej traktuje, iż "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." W zaskarżonym planie miejscowym nie nałożono żadnych ograniczeń na nieruchomość, ponieważ właściciel terenu może użytkować teren w taki sposób jaki mógł użytkować przed wejściem w życie planu miejscowego MPZP S. – A, tj. zagospodarowywać go rolniczo. Brak możliwości zabudowy pod dowolny cel na terenach, które nie są przeznaczone w aktach prawa miejscowego na cele budowlane nie może być – w ocenie organu - traktowany jako ograniczenie istoty wolności i praw obywatelskich.
Natomiast art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, iż "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Jak podniesiono, komentowany przepis kreuje zasadę wolności budowlanej, która ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przytoczono przy tym wyrok NSA, z dnia 24.02.2012 r., II OSK 2342/10 (CBOSA), w którym Sąd ten stwierdził, że ograniczenie wolności budowlanej wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń tych zaliczył również to wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 14 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm."). Dlatego art. 4 Prawa budowlanego nie daje właścicielowi/ inwestorowi uprawnienia do przesądzenia o przeznaczeniu nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli (zob. wyrok NSA z 18.04.2012 r., II OSK 259/12, CBOSA). W ocenie organu gminy, niezadowolenie skarżącego z ustalonego przeznaczenia jego działki w planie miejscowym, nie może być przedmiotem badania sądu oraz nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia prawa przez uchwałę.
Odnośnie do zarzutu bezpośrednio sąsiedztwa działek, na których dopuszczalna jest zabudowa, organ podniósł jego niejasność, wskazując na fakt, że w każdym planie miejscowym graniczą ze sobą tereny o różnych przeznaczeniach.
W końcowej części odpowiedzi na skargę podniesiono, że zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego jest zgody ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 r. z późn. zmianami.
Studium dla części działki nr [...] przewiduje przeznaczenie usługowe (oznaczone na rysunku Studium symbolem U), natomiast dla pozostałej części przeznaczenie rolnicze z rezerwą pod tereny mieszkaniowe (oznaczone na rysunku Studium symbolem [...]R(M)). Studium uzależnia uruchomienie rezerwy od łącznego spełnienia czterech warunków:
1. decyzja gminy o potrzebie uruchomienia nowych terenów mieszkaniowych wynikająca z wyczerpania możliwości inwestowania na terenach wskazanych do zainwestowania na wcześniejszym etapie" – przy czym nie podjęto takiej decyzji przed uchwaleniem MPZP S. – A oraz do dnia złożenie przedmiotowej skargi,
2. wyprzedzające inwestycje mieszkaniowe realizacja drogi publicznej KDZ klasy Z wraz z sieciami uzbrojenia technicznego: wodociągiem, siecią kanalizacji sanitarnej i deszczowej, siecią energetyczną i gazową" – na dzień uchwalenia MPZP S. – A oraz do dnia złożenia przedmiotowej skargi droga ta nie została zrealizowana,
3. dostateczne zasoby wody i możliwość odprowadzenia ścieków do sieci kanalizacyjnej we wsi S." – na dzień uchwalenia MPZP S. – A nie stwierdzono wystarczającej ilości wody i możliwości odprowadzenia ścieków z terenu objętego rezerwą mieszkaniową;
4. "opracowanie dla całego terenu jednego, kompleksowego MPZP (...)" – dotychczas nie sporządzono jednego kompleksowego planu miejscowego dla terenu objętego rezerwą mieszkaniową oznaczonego w Studium symbolem [...]R(M).
5. Wobec powyższego wniesiono o oddalenie skargi w całości.
Pismem z dnia 24 lutego 2024 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma Gminy z dnia 12 grudnia 2022 r., pisma skarżącego z dnia 11 listopada 2022 r. oraz pisma J. K.(1) (poprzedniej właścicielki nieruchomości, której dotyczy skarga) z dnia 26 sierpnia 2009 r. na okoliczność, że skarżący i jego poprzednik prawny podejmowali próby zmiany miejscowego planu.
Na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. pełnomocnik Gminy podtrzymała skargę i wyjaśniła dodatkowo, że nieruchomość skarżącego znajduje się bardzo blisko lotniska, stąd decyzja Gminy aby tereny te przeznaczyć pod rezerwę mieszkaniową, która może zostać uwolniona wyłącznie w sytuacji, gdy wykorzystane pod zabudowę zostaną już wszystkie inne tereny Gminy do tego przeznaczone. Takie wykorzystanie innych terenów pod zabudowę jeszcze nie nastąpiło, nie zostały również spełnione warunki uwolnienia rezerwy przewidziane w Studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu. Z uwagi na fakt, że skargą kwestionowany jest akt uchwalony przed dniem 21 czerwca 2017 r., zastosowanie znajdzie w tym przypadku art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Skarga musiała być więc poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ppsa w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw).
W okolicznościach sprawy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 7 września 2023 r. Uchwałą z dnia 25 października 2023 r. Rada Gminy uznała wezwanie to za bezzasadne. Skargę złożono pismem z dnia 6 listopada 2023 r., zatem złożona ona została w terminie.
Skarga spełnia również wymagania co do legitymacji procesowej warunkującej możliwość wniesienia skargi. Zaskarżoną uchwała – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny strony skarżącej w kwestionowanym zakresie, tj. w zakresie ustaleń odnoszących się do stanowiących własność skarżącego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] w S.
Przy czym podkreślić należy, iż samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego otwiera Sądowi możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem.
W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiło naruszenie prawa, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 28 ust. 1 p.z.p. nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.
Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1593/11 – CBOSA). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/08 –CBOSA).
Nieruchomość skarżącego objęta zakresem działania zaskarżonej uchwały składa się z użytków rolnych o klasie bonitacyjnej RIVa i RIVb. Zgodnie z planem posiada przeznaczenie częściowo: teren zabudowy usługowej, oznaczony symbolem [...]U - przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy usługowej w szczególności usług dla obsługi podróżnych; przeznaczenie uzupełniające: tereny usług publicznych za wyjątkiem usług dla których stosuje się przepisy o ochronie przed hałasem, w większej części : tereny rolnicze, oznaczone symbolem [...]R - na terenie obowiązuje zakaz zabudowy z wyłączeniem stawów i inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, w tym, na gruntach nie objętych ochroną, urządzeń służących uzyskaniu energii ze źródeł odnawialnych o mocy nie przekraczającej 100 kW (bez elektrowni wiatrowych) dla obsługi terenów rolniczych.
Zgodnie z §3 pkt 10 uchwały – tereny rolnicze należy rozumieć zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z dopuszczeniem urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz, na gruntach nie wymagających uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, urządzeń służących uzyskaniu energii ze źródeł odnawialnych (bez elektrowni wiatrowych).
Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd podnosi, że badaniu w niniejszej sprawie podlegało przede wszystkim naruszenie przez organ gminy zasady proporcjonalności oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego.
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał jednakże, że nie zaistniały w niej okoliczności, które pozwalałyby uznać, że w przypadku skarżonego planu Rada dokonała niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności. Problem bowiem nie polega na tym czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Konstytucyjnie chroniona własność może być bowiem ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyroki NSA z: 13.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3355/14, z 17.11.2016 r., sygn. II OSK 311/15, z 28.10.2016, sygn. akt II OSK 165/15, z 11.01.2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, z 8.02.2017r., sygn. akt II OSK 1322/15). Zasada ta w ocenie Sądu orzekającego została zachowana w niniejszej sprawie.
Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 p.z.p. gmina w ramach wykonywania władztwa planistycznego uprawniona jest do jednostronnego rozstrzygania o ustaleniu przeznaczenia terenów, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Tego rodzaju kompetencja nie może być jednak realizowana w sposób dowolny. Przy wykonywaniu władztwa planistycznego gmina uwzględnić musi kryteria wymienione w art. 1 ust. 2, 3 i 4 p.z.p. Pośród ustawowych kryteriów wymienia się m.in. prawo własności, konieczność ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, czy wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Oczywiście największe kontrowersje w praktyce budzi zakres dopuszczalnej ingerencji prawodawcy lokalnego w prawo własności, które z jednej strony kształtowane jest przecież ustaleniami planu miejscowego (art. 6 p.z.p.) z drugiej zaś podlega konstytucyjnej ochronie przed nadmiernym ograniczeniem (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zasadne stanowisko, że wprowadzone w ramach planu miejscowego ograniczenia prawa własności muszą być "konieczne" ze względu na wartości wyżej cenione. Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z 1 VI 2017 r., II OSK 2478/15 – publ. CBOSA).
Powyższe dyrektywy mają pełne zastosowanie do sytuacji ustanowienia zakazu zabudowy na terenie gminy. Jak bowiem podnosił skarżący, ustalenie takiego przeznaczenia, w sposób znaczący ogranicza możliwość zagospodarowania terenu dla jego właściciela. Stąd, każdorazowo za nałożeniem takich ograniczeń , musi przemawiać logiczna, spójna i uzasadniona interesem publicznym argumentacja. Co prawda, w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały nie obowiązywał jeszcze przepis nakazujący sporządzenia uzasadnienia do uchwały planistycznej (obowiązek uzasadniania podjętych w sprawie planu uchwał wprowadziła ustawa zmieniająca p.z.p. z dnia 9 października 2015 r., która weszła w życie w dniu 18 listopada 2015 r.), jednakże przedstawione przez organ gminy w niniejszym postępowaniu dokumenty i argumenty pozwalają na przyjęcie, że w sprawie, takie ograniczenie nie narusza granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego, a rozwiązanie to było w konkretnych warunkach lokalnych konieczne i stanowi rezultat wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym
W tym kontekście po pierwsze wskazać należy na zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., z którym – zgodnie z treścią art. 9 p.z.p. – plan miejscowy musi być zgodny.
Jak wynika ze znajdującego się w aktach wypisu ze Studium, przewiduje ono dla działki skarżącego przeznaczenie usługowe (oznaczone na rysunku Studium symbolem U), natomiast dla pozostałej części przeznaczenie rolnicze z rezerwą pod tereny mieszkaniowe (oznaczone na rysunku Studium symbolem [...]R(M)). Studium uzależnia uruchomienie rezerwy od łącznego spełnienia czterech warunków: 1. decyzja gminy o potrzebie uruchomienia nowych terenów mieszkaniowych wynikająca z wyczerpania możliwości inwestowania na terenach wskazanych do zainwestowania na wcześniejszym etapie, 2. wyprzedzające inwestycje mieszkaniowe realizacja drogi publicznej KDZ klasy Z wraz z sieciami uzbrojenia technicznego: wodociągiem, siecią kanalizacji sanitarnej i deszczowej, siecią energetyczną i gazową, 3. dostateczne zasoby wody i możliwość odprowadzenia ścieków do sieci kanalizacyjnej we wsi S., 4. opracowanie dla całego terenu jednego, kompleksowego MPZP. Jak podnosił organ, warunki te nie zostały spełnione nie tylko na moment uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, ale nawet na dzień wniesienia na niego skargi. W takiej sytuacji przyjąć należy, że uchwalenie plany w postaci jakiej domaga się skarżący, powodowałoby naruszenie art. 9 p.z.p., albowiem doszłoby wówczas do niezgodności z zapisami Studium.
Dodatkowo na uwagę zasługuje okoliczność, że skarżący nabywając działkę w 2022 r. miał wiedzę o przeznaczeniu działki w planie zagospodarowania przestrzennego, więc nie można zgodzić się z prezentowanym w skardze stanowiskiem, że wprowadzenie planu ograniczyło mu możliwości jej zagospodarowania.
Sąd nie uznał również, aby do zmiany powyższego poglądu mogły przyczynić się przedstawione przez stronę dokumenty. Pismo poprzedniej właścicielki nieruchomości, J. K.(1) datowane jest na dzień 28 września 2009 r., podczas gdy plan uchwalony został w dniu [...] września 2013 r., a będąca jego podstawą uchwała intencyjna, w dniu [...] kwietnia 2011 r. Uwagi zatem nie mogą odnosić się do zaskarżonej uchwały. W procedurze uchwalania planu J. K.(1) uwag do planu nie składała. Natomiast złożone przez stronę obwieszczenia Wójta Gmina W. o zmianie planu, nie odnoszą się w ogóle do obszaru wsi S. objętego zaskarżoną uchwałą.
Wszystkie wskazane okoliczności doprowadziły do konstatacji, że w kontrolowanej sprawie nie została naruszona ani zasada proporcjonalności ani nie przekroczono granic władztwa planistycznego. Sąd weryfikował również w całości tryb sporządzenia planu i nie dopatrzył się również w tej części naruszeń, które mogłyby spowodować wadliwość podjętej uchwały. W zakresie uwarunkowań materialnoprawnych, Sąd rozpatrywał sprawę w zakresie wyznaczonym naruszeniem interesu prawnego skarżącego.
W konsekwencji Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ppsa.