II SA/Wr 738/22

II SA/Wr 738/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 9,  art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a,  art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Kamienna Góra z dnia 25 maja 2022 r. nr LIV/360/22 w przedmiocie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kamienna Góra I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Kamienna Góra na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, złożył skargę na uchwałę Nr LIV/360/22 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kamienna Góra. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 539 ze zm.) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). Wojewoda wniósł o 1. stwierdzenie nieważności uchwały Nr LIV/360/22 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kamienna Góra oraz o 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewoda zarzucił Radzie Miasta Kamienna Góra podjęcie uchwały Nr LIV/360/22 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kamienna Góra - z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022. poz. 503 ze zm.) oraz § 6 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy (Dz. U. Nr 118. poz. 1233), polegającym na braku określenia dla wyznaczonych stref wszystkich wymaganych wskaźników zagospodarowania terenu, a w szczególności: - dopuszczeniu przekroczenia wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy kubaturowej bez wskazania limitu przekroczeń, - nie określeniu dla stref B i E parametru maksymalnej powierzchni zabudowy, - jedynie częściowym określeniu parametru maksymalnej powierzchni zabudowy dla stref C i D. Na uzasadnienie organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu 25 maja 2022 r, Rada Miasta Kamienna Góra podjęła uchwałę Nr LIV/360/22 w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kamienna Góra (dalej: uchwała). Uchwała wraz z dokumentacja planistyczną wpłynęła do organu Nadzoru w dniu 31 maja 2022 r. Z uwagi na upływ trzydziestodniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wniósł skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Kontrolowana uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na wstępie podkreślić należy, że podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania dotyczą całego aktu obejmującego część graficzną i tekstową, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość Studium określają art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 3 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot określa art. 10 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 4 rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r, w sprawie zakresu projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy (Dz. U. poz. 2405). Organ nadzoru zwraca jednak uwagę, że w analizowanym przypadku zastosowanie znajdzie poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. do projektów studiów sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała w sprawie przystąpienia do opracowania przedmiotowego Studium została podjęta przez Radę Miasta Kamienna Góra w dniu 26 lutego 2020 r. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem niniejszej uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust. 1 ustawy, pozwoliła stwierdzić, że Rada Miasta Kamienna Góra, uchwalając kwestionowane Studium, naruszyła w sposób istotny zasady jego sporządzania. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w Studium określa się uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który to akt ma zastosowanie do kwestionowanego Studium), który stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Z powyższych przepisów wynika więc, że Studium powinno określać wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, przy czym prawodawca nie wymaga sztywnych wartości parametrów, a jedynie ustalenia górnych i dolnych limitów wskaźników. W przedmiotowym Studium wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów zostały uregulowane w części 4.4. W studium wyznaczono następujące obszary o definiowanych wskaźnikach: płaszcz wysokościowy - maksymalną dopuszczalna wysokość nowo projektowanej zabudowy, powierzchnię zabudowy - maksymalny dopuszczalny wskaźnik (procent) powierzchni zabudowy w stosunku do działki budowlanej, powierzchnię terenu biologicznie czynnego - minimalny dopuszczalny procent udziału powierzchni terenu biologicznie czynnego na działce budowlanej oraz wskaźnik minimalnej powierzchni terenów rekreacyjno-wypoczynkowych w tabeli nr 30 (str. 46 Studium) dla każdej strefy została określona maksymalna wysokość nowej zabudowy kubaturowej (kolumna 2) oraz maksymalna ilość kondygnacji (kolumna 3). Jednocześnie w tekście Studium ustalono, że dopuszcza się przekroczenie maksymalnej wysokości, wyznaczonej w Studium jeśli wynika to z analizy przestrzennej sporządzonej dla konkretnego miejsca a celowość takiego przekroczenia zaopiniuje pozytywnie Miejska Komisja Urbanistyczno Architektoniczna oceniając plan miejscowy. W tabeli nr 31 (str. 46-47 Studium) dla każdej strefy określono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej. Dla strefy A (śródmieście łącznie z historycznym centrum miasta - tereny mieszkaniowe z przewagą wielorodzinnych, usług publicznych i usług wbudowanych w kamienicach) ustalono wskaźnik 1,0 dla zabudowy uzupełniającej historycznie ukształtowany układ urbanistyczny. W pozostałych przypadkach wskazano, że parametr powierzchni zabudowy zostanie określony indywidualnie w planie miejscowym. Dla całej strefy B (zabudowa mieszkaniowa z przewagą wielorodzinnej, mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej, produkcyjna w istniejących obiektach) wskazano, że parametr powierzchni zabudowy zostanie określony indywidualnie w planie miejscowym. Dla strefy C (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna istniejąca, usługi podstawowe i usługi ponadpodstawowe) wskaźnik ustalono tylko dla zabudowy mieszkaniowej - 0,8 dla zabudowy nowej, a dla innych przypadków parametr zostanie ustalony w planie miejscowym. Dla strefy D (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna o niskiej intensywności, zabudowa produkcyjna w istniejących obiektach produkcyjnych i składowych) wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono tylko dla zabudowy mieszkaniowej - 0,3 dla działek wydzielanych po wejściu w życie SUiKZP i MPZP o pow. do 1000 m2 dla większych działek i w pozostałych przypadkach parametr zostanie ustalony w planie miejscowym. Dla strefy E (zabudowa produkcyjna, składowa, magazynowa, zabudowa mieszkaniowa istniejąca) wymagań w zakresie powierzchni zabudowy nie ustalono. Odnośnie wymagań dla powierzchni terenu biologicznie czynnego w Studium zadecydowano, że w odniesieniu do każdej struktury zabudowy - wszystkie powierzchnie niezabudowane należy urządzić jako biologicznie czynne. Z powyższego wynika więc, że prawodawca lokalny ustalił w studium parametr maksymalnej wysokości zabudowy kubaturowej i jednocześnie dopuścił przekroczenie tego wskaźnika (jeżeli wynika to z analizy przestrzennej sporządzonej dla konkretnego miejsca a celowość takiego przekroczenia zaopiniuje pozytywnie Miejska Komisja Urbanistyczno Architektoniczna) - bez wskazania limitu przekroczeń. W efekcie prawodawca lokalny nie ustalił w Studium maksymalnego limitu wysokości nowej zabudowy kubaturowej. Z uwagi na to, że kwestia określenia wskaźników zagospodarowania terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym w planowaniu miejscowym, postanowienia regulujące tę materię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. Studium określając te elementy, obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, nie powinno posługiwać się sformułowaniami wskazującymi, że mają one charakter niewiążący, czy dopuszczającymi możliwość odstępstw od ustaleń studium przy sporządzaniu planu. Jeżeli chodzi o maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy to dla strefy B i E nie ustalono tego parametru w Studium, wskazując przy tym, że w stosunku do strefy B wskaźnik ten zostanie ustalony indywidualnie w planie miejscowym. W odniesieniu do strefy C i D parametr ten ustalono w Studium jedynie częściowo - w stosunku do niektórych rodzajów zabudowy mieszkaniowej i niektórych rodzajów działek tej zabudowy. W pisemnych wyjaśnieniach z dnia 12 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Rady Miasta Kamienna Góra wskazała, że: "Zgodnie z § 9 cytowanego rozporządzenia dla uchwał inicjujących opracowanie Studium przyjętych przed datą 21 grudzień 2021 r. - stosuje się przepisy dotychczasowe, choć przepis normujący w tym zakresie nie uległ zmianie (i był/jest to § 6 ust. 2). Przywołany przepis nie nakazuje ustalić dla wszystkich terenów, stref czy całego miasta (gminy) minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Wskaźniki zostały ustalone tak jak zdaniem autora opracowania było to konieczne i tam, gdzie było to niezbędne z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, nadto zdefiniowano wytyczne dla określenia tych wymagań w planach miejscowych. Całość wskazań w tym zakresie ujęta w tekście Studium (p. 4.4), wyczerpuje wymagania wskazanego przepisu przenosząc ich część do planów miejscowych, a więc do opracowań w mniejszej skali, bardziej szczegółowych i bardziej odpowiednich dla takich ustaleń - dotyczy to również możliwości przekroczenia ustalonej maksymalnej wysokości. Należy zwrócić uwagę, że przy tym parametrze wskazano również maksymalną ilość kondygnacji (to tez jest w powiązaniu z WT - wskazanie odnoszące się do parametru wysokości). Na poziomie Studium - nie ma możliwości dokonania analizy wszystkich przypadków, jakie potencjalnie mogą wydarzyć się przy programowaniu zabudowy miasta, należy też przyjąć racjonalność postępowania wszystkich uczestników procesu przygotowania i realizacji inwestycji oraz współpracy wszystkich uczestników procesu planistycznego, w tym MKUiA, gdzie zasiadają wyłącznie specjaliści w zakresie architektury i urbanistyki - np. przez powierzenie ich akceptacji określenie wartości przekroczenia maksymalnej wysokości zabudowy. Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działki zdefiniowano w poszanowaniu opisanych wyżej uwarunkowań. Strefa C i D - to tereny dominującej zabudowy mieszkaniowej (odpowiedniej intensywności) i dla niej niezbędne było określenie tego wskaźnika. Np. w zabudowie wielorodzinnej mogą wydarzyć się garaże na wydzielonych działkach, budynki stacji transformatorowych i inne - dla których ten wskaźnik powinien wynosić 1,0. W ocenie organu nadzoru, argumentacja przedstawiona w powyższych wyjaśnieniach Przewodniczącej Rady Miasta Kamienna Góra jest nietrafiona. Z przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, że prawodawca wymaga, aby w Studium (a nie dopiero na etapie planu miejscowego) określone zostały minimalne i maksymalne wskaźniki i parametry urbanistyczne dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w szczególności terenów przeznaczonych pod zabudowę. W opinii organu nadzoru, powinny one dotyczyć każdego terenu przeznaczonego pod zabudowę. Należy przy tym zauważyć, że rozporządzenie nakazuje określenie jedynie maksymalnych i minimalnych wartości wskaźników i parametrów, pozostawiając organowi planistycznego decyzję co ustalenia konkretnej wartości wskaźnika na etapie planu miejscowego - w granicach określonych wcześniej w Studium limitów. Taka konstrukcja przepisu pozwala na uwzględnienie lokalnych architektonicznych i urbanistycznych uwarunkowań. W odniesieniu do ustalonego w Studium wskaźnika maksymalnej ilości kondygnacji, organ nadzoru uważa, że sam ten wskaźnik nie będzie stanowił maksymalnego limitu dopuszczalnej wysokości zabudowy kubaturowej, w sytuacji dopuszczenia przekroczenia wyznaczonej w Studium maksymalnej wysokości tej zabudowy, jeżeli będzie to wynikało z analizy przestrzennej, a celowość takiego przekroczenia zostanie pozytywnie zaopiniowana przez MKUA. Wojewoda Dolnośląski nie odnosi się do podniesionego argumentu racjonalności postępowania wszystkich uczestników procesu przygotowania i realizacji inwestycji oraz współpracy wszystkich uczestników procesu planistycznego. Kwestie te bowiem w żaden sposób nie mogą konwalidować wadliwości ustanowionych w Studium norm prawnych. Wskazać należy, że skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące, bowiem ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszały postanowień studium. Przyjęte w planach miejscowych ustalenia mogą natomiast ulegać zmianie, a kwestionowana regulacja Studium - w zakresie dopuszczenia przekroczenia maksymalnej wysokości zabudowy wyznaczonej w Studium, jest zbyt szeroka i abstrakcyjna, przez co wprowadza do studium uznaniowość i niedookreślenie. Nie może być bowiem uznana za konkretną, a przez to weryfikowalną na etapie sporządzania i uchwalania planu miejscowego regulacja studium dopuszczająca niesprecyzowane odstępstwo od ustalonego w jego treści wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy kubaturowej, poprzez odwołanie się do takich czynników jak analiza przestrzenna sporządzona dla konkretnego miejsca i pozytywnie zaopiniowana przez MKUA celowość takiego przekroczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazane powyżej czynniki nie dają pełnej możliwości ustalenia na etapie stosowania samego studium jaka będzie ostatecznie ustalona w planie zagospodarowania przestrzennego maksymalna wysokość zabudowy kubaturowej w granicach miasta Kamienna Góra. Kolejnym aspektem kwestionowanego Studium jest fakt braku pełnej możliwości odniesienia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do regulacji studium, a przez to brak możliwości pełnego zastosowania na etapie sporządzania, uchwalania i weryfikacji planu miejscowego wg normy z art. 9 ust. 4 ustawy. Nie jest bowiem możliwa pełna ocena zgodności lub nienaruszenia ustaleń studium przez zapisy planu ze względu na nieprecyzyjność, niepełność czy niedookreślenie niektórych zapisów Studium dotyczących wskaźników i parametrów urbanistycznych. Zapisy studium mogą w sposób ogólny określać kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów, jednakże ogólny zapis studium powinien być na tyle jednoznaczny, by nie stwarzać późniejszych wątpliwości interpretacyjnych, co do zgodności z tą regulacją, bądź nienaruszania jej ustaleń przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa wiążące kryteria i ustalenia nie tylko wobec gminy. Pośrednio oddziałuje ono na wykonywanie prawa własności, gdy po uchwaleniu studium jego zasady zostają określone w planie miejscowym. Prawodawca powinien zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny i wewnętrznie spójny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. W powyższej kwestii stanowisko zajął, m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 912/18) wskazując, że "uchwała nie określiła minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych dla obszaru objętego zmianą studium, dopuszczając na tym terenie do możliwości w istocie dowolnego ich określenia w planie miejscowym. Zaskarżony fragment uchwały wprowadza w tym zakresie wątpliwości interpretacyjne w zakresie stosowania kwestionowanego zapisu. Wprowadza do treści studium uznaniowość i niedookreślenie. Nie mogą być uznane za konkretne, a przez to weryfikowalne na etapie sporządzenia i uchwalania planu miejscowego, regulacje studium dopuszczające niesprecyzowane odstępstwa od ustalonych w jego treści wskaźników zagospodarowania terenu. Taki zapis skutkować będzie możliwością ustalania dowolnych wskaźników urbanistycznych, bez konieczności uwzględniania wartości ustalonych w ustaleniach szczegółowych studium dla danej kategorii terenu. Zgodzić się należy zatem z organem nadzoru, który zauważył, że skutkiem takiej regulacji plany miejscowe mogą dopuścić do budowy (rozbudowy) budynków na terenach MN o wysokości znaczenie przekraczającej maksymalnie określoną dla tych terenów w przepisach studium, tj. powyżej 15m. Wprowadzenie takich zapisów skutkuje więc brakiem możliwości odniesienia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do regulacji studium, a przez to brakiem możliwości pełnego zastosowania na etapie sporządzania, uchwalania i weryfikacji planu miejscowego normy z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Nie będzie możliwa ocena zgodności lub nienaruszenia ustaleń studium przez regulację planu ze względu na nieprecyzyjność, niepełność czy niedookreślenie treści studium". Na konieczność określania w studium dopuszczalnego zakresu i ograniczeń wprowadzanych w planach zmian względem tych ustalonych w studium Sąd ten wskazał również w wyroku z dnia 14 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 219/19) oraz w wyroku z dnia 15 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 224/20). Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 224/18). Uzdrowienie stanu istotnego naruszenia zasad sporządzania Studium wymagałoby stwierdzenia nieważności tych zapisów kwestionowanego Studium, które odnoszą się do stref w ramach, których nie określono lub nie dookreślono minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Takie działanie jednak, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, spowodowałoby zupełną nieczytelność Studium i zaprzestanie pełnienia przez ten akt prawny przewidzianej dla niego roli. Z tego względu konieczne jest stwierdzenie nieważności kwestionowanego Studium w całości.
W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę organ uznał, że skoro Wojewoda uznał błędność unormowań zawartych w Studium, to strona przeciwna wyraża zgodę na eliminację uchwały z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz.U. Dz.U.2022.559 t.j. z dnia 2022.03.09), zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały jeżeli od jej podjęcia upłynął rok chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwala nie stanowi aktu prawa miejscowego (bezsporne), nie uchybiono również obowiązkowi jej przedłożenia. W związku z faktem, że została podjęta przez Radę Miasta Kamienna Góra na sesji w dniu 25 maja 2022 r., a Sąd orzekał na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r., nie istniały przeszkody natury prawnej, aby stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do oceny czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie, przy ocenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy przypomnieć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt o charakterze wewnętrznym, a jego adresatami są jednostki organizacyjnie podporządkowane organom gminy. Zawartość Studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p. wskazując na podstawową treść, jaką musi zawierać studium. Przedmiot zaś (ustalenia i podstawowy zakres) przepisy art. 10 u.p.z.p. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Szczegółowe zasady sporządzania projektu studium zawiera (mające zastosowanie w niniejszej sprawie) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej zwanym dalej ″rozporządzeniem". Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej (przede wszystkim jest to część diagnostyczna zawierająca uwarunkowania ekonomiczne, geograficzne, demograficzne, przyrodnicze i inne); 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (część określająca politykę przestrzenną gminy); 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. W rozporządzeniu tym wskazuje się w § 7 pkt 3, że przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Z uwagi na funkcje rysunku to część tekstowa (opisowa) studium ma podstawowe znaczenie. Część opisowa powinna stanowić podstawę oceny zgodności projektu studium z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, natomiast rysunek, jako wyjaśnienie i uzupełnienie części tekstowej, stanowić może jedynie posiłkowe, dopełniające – nigdy zaś samodzielne i rozstrzygające – kryterium tejże oceny. Projekt studium (a także jego zmiana) w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa. Oczywiste jest również, że przeznaczenie terenu w Studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w Studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym, wywoływać będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych. Powyższe stwierdzenia, które odnoszą się do charakteru Studium, nie oznaczają jednak akceptacji dla wprowadzenia do tego aktu zapisów, które umożliwiają dowolną zmianę określonych w Studium szczególnych ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu na etapie sporządzania planu miejscowego. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów, zdaniem sądu są one zasadne i w efekcie decydują o wadliwości całej uchwały. Trafnie wskazał skarżący, że zaskarżony akt - dopuszczając polegającym na braku określenia dla wyznaczonych stref wszystkich wymaganych wskaźników zagospodarowania terenu, a w szczególności: - dopuszczeniu przekroczenia wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy kubaturowej bez wskazania limitu przekroczeń, - nie określeniu dla stref B i E parametru maksymalnej powierzchni zabudowy, - jedynie częściowym określeniu parametru maksymalnej powierzchni zabudowy dla stref C i D stanowi istotne naruszenie prawa, wymagające eliminacji uchwały z obrotu prawnego. Z treści studium winny bowiem wynikać ustalenia dotyczące m.in. kwestii wymienionych w art. 10 ust. 2 wskazanej ustawy, którymi związany jest organ uchwałodawczy gminy przy uchwalaniu planu. Ustalenia te powinny być przy tym na tyle czytelne i konkretne aby to w studium, a nie dopiero plan miejscowy, zgodnie z art. 9 ust. 1 określał politykę przestrzenną gminy i zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Brak określenia opisanych wskaźników stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego. Sprawia, że przy uchwalaniu planów miejscowych Rada Gminy otrzyma kompetencje do dowolnego, odmiennego w istocie ustalenia zagospodarowania terenu skoro nie ma ustalonych granic, w jakich może zmienić kierunki wyznaczone w Studium. Taka konstrukcja Studium, jak przyjęta w omawianym przypadku czyni z uchwały akt pozorny, nic nieznaczący, skoro Gmina mogłaby w istocie w planach uchwalić odmienne kierunki i wskaźniki, nie będąc związana ustaleniami studium. Elastyczność aktu wyznaczona jest przez możliwość wyznaczenia możliwości zmian wskaźników urbanistycznych na etapie uchwalania planów miejscowych, wyrażonych np. w procentowych możliwościach zmian wskaźników podanych w studium.
Stąd, wobec istotnego naruszenia prawa opisanymi zapisami, Sąd zobowiązany był do wyeliminowania całego aktu.
Reasumując, zasadnie Wojewoda Dolnośląski podniósł zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zamieszczona w skardze argumentacja związana z poczynionym zarzutem jest trafna i zasadna.
Uwzględniając powyższe, , na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.