II OSK 2151/11

II OSK 2151/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 732/10 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2011-02-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 9 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 732/10 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz M. K. kwotę 800 (słownie: osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 732/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu zażalenia M. K., na wydane z upoważnienia Starosty Wrocławskiego postanowienie Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w Starostwie Powiatowym we Wrocławiu z dnia [...] marca 2010 r. (Nr [...]; znak [...]), odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicach działek nr [...] i [...], [...], obręb [...], gmina [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "Kpa") utrzymało mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ po przytoczeniu treści przepisów art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) podniósł, że nieruchomość wykazana w ewidencji gruntów i budynków jako użytek rolny jest gruntem rolnym, co równoznaczne jest z wykorzystywaniem jej na cele rolne. W rozpatrywanym przypadku oznacza to konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze Starostą jako organem właściwym (zob. art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Organ podniósł, że jedną z podstawowych zasad ochrony gruntów rolnych jest zasada ograniczania przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 o ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zasada ta podlega rozwinięciu w kolejnych przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla oceny tego, że "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" ma sformułowanie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia".
Organ wyjaśnił, że dla zrozumienia tego wyrażenia należy odnieść się do przepisów determinujących przebieg procedury dotyczącej ustanowienia gminnych aktów planowania przestrzennego. Opisana powyżej zgoda jest bowiem uzyskiwana w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że projektowanie obszarów gruntów rolnych, w tym na cele nierolnicze, odbywa się w aktach prawnych wydawanych w zakresie władztwa planistycznego gminy, tj. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy czym tego rodzaju aktywność należy do zadań własnych gminy (zob. art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianych w studium lub tego zagospodarowania wykluczyć. Plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium (art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Projektowanie granic i przeznaczenia zwartych obszarów gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, jak i na cele rolne, w ramach tzw. władztwa planistycznego, dokonywane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ma na celu racjonalne gospodarowanie tym chronionym zasobem środowiska. W doktrynie prawa głoszone są poglądy, że: "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami" (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami planowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 54-60). Powodowałoby to sytuację, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust 1 ustawy), natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem studium całkowicie sprzeczna. Nie ulega więc wątpliwości, że wyrażenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" należy odnieść do obszaru projektowanego w studium. Bezspornie bowiem ten gminny akt planistyczny służy projektowaniu, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Określenie "zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia" jest domeną organów planistycznych. Władztwo, jakim dysponują, istnieje w takim zakresie, w jakim określiła je ustawa. Jeżeli zatem z przepisów ustawy wynikają określone ich uprawnienia do rozstrzygania o projektowaniu przeznaczenia terenów na cele nierolne, to właśnie one, a nie inwestor decydują o terytorialnym zakresie "zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia". Rozstrzygają tu konkretne ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które sporządza się dla całego obszaru gminy w jej w granicach administracyjnych (art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto organ wskazał, że kryterium obszarowego, zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie można odnieść do terenu działki przeznaczonej pod zabudowę, określonej we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. To, że inwestycja ma objąć teren działki nr [...] o powierzchni 0,4452 ha - co akcentuje Strona - nie ma w sprawie znaczenia. Jakkolwiek ustalenie warunków zabudowy odnosi się do terenu objętego i wskazanego w podaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej, to jednak kryterium obszarowe zwartego obszaru projektowanego w studium determinuje (obok projektowanego przeznaczenia - o czym mowa będzie niżej) to, czy będzie on wymagał sporządzenia planu i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia. Normy prawne, wynikającą z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy więc rozumieć w ten sposób, że wydanie decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji lokalizowanych na użytkach rolnych klas I - III jest niedopuszczalne, jeśli ich zwarty obszar, stanowiący jednolity kompleks gruntów rolnych (czyli obszar jednej lub wielu, sąsiadujących z sobą, konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, obejmujących użytki rolne klas I - III, na których części lub całości planowana jest realizacja danej inwestycji), opisany i wyznaczony (zaprojektowany) w studium na cele rolne lub nierolnicze, przekracza w granicach zaprojektowanych w studium linii rozgraniczających powierzchnię 0,5 ha.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M. K.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Starosty oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przystaje do stanu prawnego i faktycznego rozpoznawanej sprawy, jednocześnie wykraczając poza granice żądania wniosku inicjującego sprawę. Odnosząc się do powołanych przez organ II instancji orzeczeń sądów administracyjnych wskazano, że zdaniem skarżącego, żaden z powołanych poglądów nie odnosi się do sprawy analogicznej z rozpoznawaną. Podkreślono, że przedmiotem analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego winna stać się nie możliwość odbiegania decyzji o warunkach zabudowy od przeznaczenia działki w studium planistycznym, ale uprawnienie strony do żądania przeznaczenia działki na cele inne niż rolne czy leśne. Takie uprawnienie wynika zaś z treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i rozważenie treści tego przepisu stanowi istotę tej sprawy. Dalej powołano się na wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym rozpoznanie wniosku o wydanie warunków zabudowy winno być rozpoznanie jedynie w zakresie działki, której dotyczy wniosek, zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą jako zwarty obszar rozumieć należy co najwyżej teren, którego przeznaczenie ma być zmieniane.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w sprawie wymagało rozstrzygnięcia, czy położenie działki o powierzchni poniżej 0,5 ha w zwartym obszarze gruntów rolnych przekraczającym 0,5 ha wyklucza pozytywne uzgodnienie zamiaru jej zagospodarowania na cele nieroliczne. Jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). O zgodzie tej jest mowa w art. 7 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych, które to przepisy stanowią, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody właściwego ministra (ust. 2 pkt 1), natomiast przeznaczenia tego dokonuje się w planie miejscowym (ust. 1). Użyte w art. 61 pojęcie ,,teren" zapewne oznacza konkretną działkę (działki) objętą wnioskiem inwestora. Niewątpliwie organ lokalizacyjny i organy z nim współdziałające związane są przedmiotem postępowania wyznaczonym przez ten wniosek. Organy te interesują się przeznaczeniem terenów sąsiednich przy stosowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Wymaga zastanowienia, czy ponadto powinno być dla nich istotne położenie terenu jako części zwartego obszaru użytków rolnych klas I-III. Sąd podniósł, że rozważenia wymaga znaczenie decyzji o warunkach zabudowy w ramach planowania przestrzennego w gminie oraz rola studium przy podejmowaniu tej decyzji. Już na gruncie art. 2 ust. 2 i art. 40 ust. 1 i 2 u.z.p. przyjmowano, że decyzja o warunkach zabudowy wydana przy braku planu miejscowego powinna przede wszystkim uwzględniać postanowienia art. 1 tej ustawy (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem" wyd. 1995 s. 107). Nowa ustawa wyeliminowała możliwość wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu. Ustanowiła powinność uszczegółowienia ustaleń planu w sposób umożliwiający ocenę tej zgodności poza postępowaniem lokalizacyjnym. Zdaniem Sądu w nowym stanie prawnym tym bardziej zatem należy wymagać zgodności decyzji z okolicznościami podanymi przykładowo w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie powinno również ulegać wątpliwości, że gmina realizuje władztwo planistyczne zarówno poprzez uchwalanie planów miejscowych, jak i wydawanie decyzji lokalizacyjnych (patrz Z. Czarnik ,,Istota władztwa planistycznego gminy" w: Administracja Teoria Dydaktyka Praktyka nr 3 (20) z 2010 r. s. 8-11, 17, 20-30). Decyzja wydawana jest w zastępstwie planu i w sposób władczy określa warunki zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przynależność wydawania decyzji do procesu planistycznego nakazuje rozważyć znaczenie studium nie tylko przy uchwalaniu planu (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ale również dla organu wykonawczego przy stosowaniu ustawy. W tym zakresie Sąd podziela wywód prawny wyroku NSA II OSK 1250/08, którego treść posłużyła organowi do budowania rozważań. Wbrew zastrzeżeniom skarżącego wywód ten ma znaczenie szersze, nie zaś ograniczone jedynie do stanu tamtej sprawy, w której nie wystąpił problem ochrony gruntów rolnych. Wymaga ponadto spostrzeżenia, że przy uchwalaniu planu nie byłoby dopuszczalne przeznaczenie samej działki inwestora na cele nierolnicze, zarówno z uwagi na niezgodność takiego przeznaczenia z treścią studium, ale również niedopuszczalność wyodrębnienia tej działki z obszaru zwartego (art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Brak określenia w studium istotnym w nin. sprawie i dołączonym do akt, obszaru przeznaczonego do przekwalifikowania na cele nierolnicze (art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wskazuje dobitnie na obowiązującą w tej gminie zasadę polityki przestrzennej wykluczającą zamiar przeznaczenia obszaru, w skład którego wchodzi działka inwestora, na cele nierolnicze. Trafnie organ zwrócił uwagę na naruszenie przez ewentualną decyzję pozytywną istotnych okoliczności wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Niewątpliwie również do wyrażenia takiej oceny właściwy był organ dokonujący uzgodnienia decyzji w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, czyli starosta (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie). Fakt ograniczenia terenu do działki nie przekraczającej 0,5 ha nie oznacza więc, że nie podlega on rygorom związanym z ochroną użytków rolnych, o ile wchodzi w skład zwartego obszaru takich użytków o powierzchni ponad 0,5 ha. W nin. sprawie obszar ten został wskazany przez organ w oparciu o prawidłowo zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. To nie działka ma nie przekraczać 0,5 ha, lecz cały obszar, w skład którego wchodzi. Organ uzgadniający nie analizuje przeznaczenia działek sąsiednich, lecz uwzględnia okoliczność przynależności działki inwestora do obszaru zwartego użytków rolnych. Gdyby, jak wspomniano, ograniczyć kompetencję organu uzgadniającego do obszaru działki inwestora, to w odniesieniu do działki nie przekraczającej 0,5 ha wątpliwy byłby sens uzgadniania w ogóle, zaś organ prowadzący postępowanie główne powinien wydać decyzję odmowną bez potrzeby uzgodnienia po stwierdzeniu przynależności działki do zwartego obszaru ponad 0,5 ha. Skoro jednak ustawa przewiduje wymóg uzgodnienia, to zapewne należałoby wyposażyć organ uzgadniający w możliwość ustalenia, że taki obszar istnieje i jakie są tego skutki prawne (por. rozbieżne wyroki NSA w takich samych sprawach sygn. II OSK 129/08 i 459/08). Zmiana przeznaczenia według art. 7 ma dotyczyć obszaru, a nie działki inwestora. Zmiana przeznaczenia działki wpływa na zmianę przeznaczenia obszaru, gdyż obszar ulega zmianie. Nie powinno się wówczas utożsamiać w trakcie wykładni pojęć działki i obszaru (wyrok II OSK 738/07). Argumentacja odmienna pomija znaczenie studium i wykładni instytucji prawnej ochrony gruntów rolnych w zgodzie z konstytucją oraz innymi metodami wykładni, poza językową (wyrok II SA/Gl 711/08).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K.. zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię, iż przyjęcie, że pojęcie zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia obejmuje zarówno obszar działki bądź działek będących przedmiotem danego postępowania administracyjnego jak i innych działek sąsiednich, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów winna prowadzić do wniosku, iż analizę pojęcia zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia ograniczyć należy do działki bądź działek jednocześnie podlegających przekształceniu.
2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 9 ust. 4 tejże ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na podstawie w/w przepisów decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ograniczona jest treścią studium, w sytuacji, w której przepis regulujący przesłanki ustalenia warunków zabudowy nie odwołuje się do treści studium, a zatem dla prawidłowej wykładni powołanych przepisów treść studium winna być obojętna.
Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że pojęcie zwartego obszaru przeznaczonego do projektowania w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegało wykładni w szeregu orzeczeń Sądów Administracyjnych, czego konsekwencją było ukształtowanie się trzech zasadniczych linii orzeczniczych. Jedna z nich wskazuje na konieczność rozpatrywania, w przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jedynie tej działki, która stanowi przedmiot postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wskazał po pierwsze, iż po podziale nieruchomości nie funkcjonuje ona w obrocie prawnym jako całość, po wtóre, że organ administracyjny w przypadku uzgodnienia winien brać pod uwagę jedynie obszar przedstawiony przez wnioskodawcę do wydania decyzji o warunkach zabudowy - a zatem stanowiący przedmiot danego postępowania administracyjnego.
Istnieje jednak również linia orzecznicza, stosownie do której wykładnia pojęcia zwartego obszaru przeznaczonego do projektowania winna uwzględniać nie tylko działkę stanowiącą przedmiot danego postępowania administracyjnego, ale wszystkie działki, których przeznaczenie ma być zmieniane w ramach danej inwestycji. Linia ta ma na celu taką wykładnię przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która co prawda odbiega od literalnego jej brzmienia, jednakże służyć ma rzeczywistemu zapewnieniu ochrony statuowanej przez ustawodawcę i uniemożliwić obejście przepisów ustawy.
Obok wskazanych poglądów istnieją również rozstrzygnięcia - w szczególności powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia – w których rozszerzono w mniejszym lub większym stopniu zakres oceny charakteru i powierzchni zwartego obszaru przeznaczonego do projektowania, w ten sposób dokonując rozszerzającej wykładni owego pojęcia i tym samym - ograniczając możliwość uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zasadniczym argumentem stanowiącym podstawę dla takiej wykładni jest możliwość obchodzenia przepisów i w konsekwencji naruszenie zasady ochrony gruntów rolnych/leśnych.
Skarżący stoi przy tym na stanowisku, iż wobec jasnego brzmienia ustawy dokonywanie wykładni rozszerzającej w celu uzyskania zamierzonego przez Sąd efektu ochronnego jest niewłaściwe. W kolizji stają tutaj wartości o charakterze konstytucyjnym (ochrona gruntów rolnych/leśnych, prawo własności), których nie należy przesądzać na rzecz ochrony w przypadku nieprecyzyjności czy też niejasności ustawy. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa własności (jakie stanowi ograniczenie możliwości zmiany przeznaczenia gruntu) może być dokonane w formie ustawy. Zasadniczą metodą wykładni w przypadku wyjątków bądź też ograniczeń jest ich rozpatrywanie w sposób literalny i zakaz wykładni rozszerzającej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009r., VII SA/Wa 1666/08).
Odnosząc się do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w przedmiocie istotności zapisów studium dla rozstrzygnięcia sprawy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie procesowym złożonym w postępowaniu I instancyjnym wraz z zawartą tam argumentacją, wskazując jednocześnie na dwie okoliczności.
Po pierwsze - zapisy studium nie mogą ograniczać możliwości pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy powierzchnia działki bądź działek stanowiących przedmiot postępowania nie przekracza wskazanego w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych kryterium obszarowego. Żaden przepis powołanej ustawy, w szczególności art. 7, nie odwołuje się do pojęcia studium jako warunku uzgodnienia bądź odmowy dokonania tego uzgodnienia. W konsekwencji zatem przyjęcia, poglądów wyrażonych w pkt I niniejszej skargi, rozważania dot. studium będą bezprzedmiotowe.
Po wtóre - wątpliwości skarżącego budzi również pogląd, iż organ rozstrzygający sprawę związany jest treścią studium. Pogląd ten, jakkolwiek reprezentowany w doktrynie, jest sprzeczny z literalną treścią art. 9 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym studium jest wiążące przy ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, wedle którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Studium nie tworzy konkretnych zarówno uprawnień jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Co nie mniej istotne, studium nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie może stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.
Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna jest zasadna albowiem usprawiedliwiona jest jej podstawa, dotycząca naruszenia prawa materialnego.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Dokonując wykładni pojęcia "zwartego obszaru projektowego" Wojewódzki Sąd Administracyjny w ślad za organem odniósł to wyłącznie do obszaru projektowanego w studium, co w ocenie składu orzekającego jest błędne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że normy prawne, wynikające z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć w ten sposób, iż wydanie decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji lokalizowanych na użytkach rolnych klas I - III jest niedopuszczalne, jeśli ich zwarty obszar, stanowiący jednolity kompleks gruntów rolnych, opisany i wyznaczony (zaprojektowany) w studium na cele rolne lub nierolnicze, przekracza w granicach zaprojektowanych w studium linii rozgraniczających powierzchnię 0,5 ha.
Stanowisko Sądu I instancji jak i organów orzekających w niniejszej sprawie co do rozumienia "zwartego obszaru projektowego", w związku z mocą studium, nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto stosownie do art. 9 ust. 5 cyt., ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada - podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2000r., II SA 106/00, niepubl., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński, dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski, rok 2011, C.H.Beck, Wydanie: 6).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszelkie rozważania Sądu I instancji jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie mocy wiążącej studium i jego mocy obowiązującej przy ustalaniu warunków zabudowy nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie i nie mogą stanowić podstawy negatywnego rozstrzygnięcia dla inwestora.
W ocenie składu orzekającego pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (zob. wyrok z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 738/07; z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09; z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 429/09, z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 670/09 oraz z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 303/10).
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w takim przypadku nie chodzi wyłącznie o działkę, na której ma być zrealizowany obiekt budowlany ale również o działki, których przeznaczenie musi zostać zmienione aby powstały w przyszłości obiekt budowlany mógł być zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywany tzn. w razie realizacji inwestycji wraz z koniecznością wydzielenia drogi zarówno działka przeznaczona pod drogę jak i działka przeznaczona pod zabudowę będą stanowiły wspólnie zwarty obszar projektowy.
Ponadto wskazać należy, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję.
Obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady.
Jak wynika z akt sprawy projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczył wyłącznie działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Powyższe oznacza, że do tego projektu obejmującego te dwie działki winien odnieść się Starosta w zakresie kompetencji jakie mu przysługują w ramach postępowania uzgodnieniowego.
Biorąc pod uwagę materiał zawarty w aktach spraw II OSK 2151/11, II OSK 1442/11 oraz II OSK 1439/11, zauważyć należy iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były trzy postanowienia odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W każdej z tych spraw do uzgodnienia przesłano projekt decyzji o identycznej treści z identycznymi załącznikami, na co wskazuje dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych. Na podstawie akt sprawy nadesłanych przez organ nie da się ustalić czy czasem nie mamy do czynienia z jedną decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla jednego zamierzenia inwestycyjnego. O ile dopuszczalne jest wydanie kilku decyzji o warunkach zabudowy dla jednej nieruchomości i każdorazowe uzgadnianie kolejno wydanych decyzji, to nie można uznać za dopuszczalne wydawanie kilku postanowień uzgodnieniowych w odniesieniu do jednego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W tym miejscu wskazać należy, iż jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem, wydanie w tej samej sprawie kolejnego orzeczenia naruszałoby ustanowiony dotychczasowym orzeczeniem stan powagi rzeczy osądzonej. Nie trudno sobie wyobrazić sytuację, w której dwa postanowienia będą rozstrzygały identyczną sprawę w sposób odmienny, choćby ze względu na możliwe późniejsze uchylenie jednego z nich. Zatem istotne jest aby w sytuacji rozstrzygania tożsamych spraw zapadło tylko jedno wiążące orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie ustalić czy mamy do czynienia z jednym zamierzeniem inwestycyjnym, czy też inwestor wystąpił z trzema wnioskami o ustalenia warunków zabudowy dla trzech różnych inwestycji zaplanowanych na tej samej działce. Na podstawie akt administracyjnych można tylko ustalić, że trzema pismami o różnych numerach Wójt Gminy Jordanów Śląski zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na częściach działek nr [...] i [...]. Przy czym powtórzenia wymaga fakt, że do każdego z tych pism załączono projekt decyzji o warunkach zabudowy o identycznej treści.
Mając powyższe na uwadze, a także że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy a jej zarzuty dotyczyły naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 Ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 Ppsa, możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1494/07, LEX nr 489097).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.
Rozpoznając sprawę ponownie organ winien ustalić czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi tożsamość spraw tzn. czy przedmiotem uzgodnienie nie była ta sama decyzja ustalająca warunki zabudowy dla jednej inwestycji. Następnie stosownie do poczynionych ustaleń organ wyda odpowiednie orzeczenie, mając przy tym na względzie uwagi poczynione w niniejszym wyroku.