II SA/WR 733/25

II SA/Wr 733/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6, art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Starosty Z. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,00 zł (sto złotych).
Uzasadnienie
Pismem elektronicznym z dnia 10 września 2025 r., przekazanym przez organ na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu, Starosta Z. (dalej: Starosta, strona skarżąca), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 sierpnia 2025 r. nr NRŚ-OR.7581.12.2024.KMa uchylającą decyzję Starosty Z. w części i w tym zakresie ustalającą opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz utrzymującą decyzję organu I instancji w mocy z pozostałym zakresie.
Zarzucając decyzji naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 6), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wartości ustalonej decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 września 2006 r. w sytuacji, gdy do przekształcenia doszło z dniem 2 października 2023 r., a więc w czasie gdy obowiązujące przepisy prawa opodatkowały czynności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności z mocy prawa podatkiem towarów i usług – wniesiono o jej uchylenie w zakresie pkt I.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta Z. jako organ wydający decyzję w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej w niniejszym postępowaniu, bowiem nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w związku z czym nie może zainicjować wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, zaś przez dopuszczalność skargi należy rozumieć jej przesłanki zarówno przedmiotowe, a więc określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe, to jest określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia.
Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).
Zgodnie z art. 32 p.p.s.a., stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma organ, który wydał zaskarżony akt w pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, dostępne w CBOSA, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 102). Tak samo w oparciu o art. 50 § 1 p.p.s.a. przyjmuje się, że legitymacji skargowej nie mają organy administracji publicznej, które orzekały w sprawie i to niezależnie w której instancji (postanowienia NSA: z 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, z 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, dost. jw.).
Podkreślić trzeba, że postępowanie sądowoadministracyjne wszczyna się na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a struktura tego postępowania ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: skarżącego – czyli podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszonego żądania udzielenia ochrony prawnej. Należy jednak podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (Tadeusz Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 273, postanowienie NSA z dnia 04 stycznia 2012 r., sygn. I OZ 1085/11).
W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Sąd zwraca uwagę, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115), przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Pogląd ten powielono w uchwale dotyczącej legitymacji procesowej powiatu (zob. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54).
Należy nadto zauważyć, że dopuszczenie do skutecznego złożenia skargi do sądu przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (organ I instancji i organ odwoławczy), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Takie ukształtowanie strony podmiotowej postępowania sądowoadministracyjnego stanowiłoby swoiste wypaczenie istoty tego postępowania, które w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną ma służyć sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w układzie obywatel-organ, a nie rozstrzyganiu napięć między organami administracji publicznej różnych instancji (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 555/16, dostępne w CBOSA). W konsekwencji powyższych rozważań, skargę Starosty Z. na przedmiotowa decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 sierpnia 2025 r., wydaną w konsekwencji rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Z. jako organu I instancji, należało odrzucić jako niedopuszczalną.
W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia.
Orzeczenie zwrotu w pkt II wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.