II SA/Wr 732/22

II SA/Wr 732/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 3, art. 28, art. 48 a ust. 3, art. 49a pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. j. z siedzibą w S.Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2022 r. Nr 760/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego, trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą R. Spółka jawna z siedzibą w S., (dalej – skarżąca, spółka, strona), zastępowanej przez profesjonalnego pełnomocnika jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) z dnia 26 lipca 2022 r., nr 760/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego, trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego. Zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie było efektem postępowania prowadzonego w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.
Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, (dalej - PINB, organ I instancji) została przekazana do rozpoznania zgodnie z właściwością przez Straż Miejską we W. skarga dotycząca posadowienia konstrukcji bilbordu reklamowego przy ul. [...] we W. Celem sprawdzenia zasadności przekazanej skargi pracownicy PINB w dniu 18 stycznia 2022 r. przeprowadzili kontrolę na terenie działki nr [...] przy ul. [...] we W., której ustalenia odnotowano w sporządzonym na tę okoliczność protokole kontroli nr [...], do którego dołączono dokumentację fotograficzną. Następnie organ zwrócił się do skarżącej z żądaniem udzielenia informacji w zakresie dokonania zgłoszenia montażu reklamy. Pismem z dnia 15 lutego 2022 r. spółka poinformowała, że nie dokonała zgłoszenia zamiaru posadowienia urządzenia reklamowego i zamierza uruchomić postępowanie legalizacyjne.
Pismem z dnia 28 lutego 2022 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o możliwości wglądu do akt sprawy. W dniu 24 marca 2022 r. PINB wydał postanowienie nr 629/2022, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 5 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) wstrzymał budowę samowolnie wybudowanego trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego znajdującego się w rejonie ul. [...] na działce drogowej nr [...], AM-[...], obręb Ż., we W. oraz poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o 30 dniowym terminie na złożenie wniosku o legalizację.
Uzasadniając wydane postanowienie organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż w rejonie ul. [...] na działce drogowej nr [...], AM-[...], obręb Ż. we W. znajduje się nośnik reklamowy trwale związany z gruntem. Nośnik ten znajduje się przy ul. [...] od strony [...] i składa się z tablicy reklamowej posadowionej na czterech stalowych kształtownikach trwale połączonych z gruntem (kształtowniki obciążone są za pomocą elementów betonowych). Budowę wolno stojących nośników reklamowych trwale związanych z gruntem można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a także takie których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Budowa wolno stojących nośników reklamowych nie została ujęta w tym katalogu. Inwestor przed rozpoczęciem budowy winien uzyskać decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na jego budowę, czego nie uczynił, co potwierdza pismo właściciela nośnika z dnia 15 lutego 2022 r.
Dalej organ wyjaśniał, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jako budowlę wymienia "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice i urządzenia reklamowe". Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym zaś czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje w danej sprawie jedynie technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, lecz całość ustaleń organu dotyczących tego, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Gabaryty i ciężar nośnika reklamowego przy ul. [...] potwierdzają jego trwałe związanie z gruntem. Rozmiary tablicy reklamowej sprawiają, że podlega ona znacznemu oddziaływaniu parcia wiatru. Koniecznym więc było silne umocowanie stalowych kształtowników na których w sposób nieprzesuwny zamontowana jest tablica.
W uzasadnieniu postanowienia zawarto informacje dotyczące zarówno procedury legalizacyjnej, terminu złożenia wniosku o legalizację, wysokości opłaty legalizacyjnej jak i adresata obowiązków, którym uznano spółkę jako inwestora. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienie skarżąca odebrała w dniu 31 marca 2022 r.
W dniu 5 maja 2022 r. organ I instancji zawiadomił spółkę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w postępowaniu, możliwości wypowiedzenia się w sprawie i przeglądania akt sprawy.
W dniu 31 maja 2022 r. PINB wydał decyzję nr 1107/2022, którą na podstawie art. 49e pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) nakazano spółce jako inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego znajdującego się w rejonie ul. [...] na działce drogowej nr [...], AM-[...], obręb Ż., we W. Nadto w sentencji decyzji zawarto zobowiązanie do wykonania robót budowlanych związanych z rozbiórką pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane, a także zgodnie z przepisami dotyczącymi bezpiecznego prowadzenia robót budowlanych oraz do zawiadomienia organu o wykonaniu obowiązku i załączenia oświadczenia osoby uprawnionej o wykonaniu rozbiórki obiektu zgodnie z decyzją.
W uzasadnieniu decyzji organ powielił za postanowieniem ustalenia poczynione kontrolnie oraz kwalifikację wykonanych robót jako samowolę budowlaną wykonaną bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powtórzył także PINB, że urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagało pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Świadczą o tym gabaryty nośnika reklamowego i sposób jego powiązania z gruntem. Organ I instancji wyjaśnił nadto, iż postanowieniem z dnia 24 marca 2022 r., nr 629/2022 wstrzymano prowadzenie robót i poinformowano inwestora o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację nośnika reklamowego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji. Inwestor do dnia wydania decyzji nie złożył wniosku o legalizację przedmiotowego nośnika, a termin na jego złożenie upłynął. Oceniono zatem, że inwestor nie przedkładając wskazanych w postanowieniu dokumentów nie skorzystał z możliwości legalizacji obiektu, w takiej sytuacji organ zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki, a obowiązek ten wynika wprost z przepisów i brak jest w tym obszarze jakiejkolwiek uznaniowości. Zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Nie godząc się z wydaną decyzją spółka oprotestowała ją złożonym w terminie odwołaniem, w którym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 2 k.p.a., w związku art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
1) oparcie rozstrzygnięcia na dowodach, bez ich uprzedniej faktycznej weryfikacji w toku postępowania administracyjnego co do sposobu wykonania nośnika, planów i projektu jego wykonania,
2) niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji terminów od których uzależnione jest postępowanie w sprawie, a to sposobu i faktu "trwałego związania z gruntem" nośnika reklamowego;
co wedle skarżącej w konsekwencji doprowadziło do
- naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym sprawy nośnik reklamowy znajdujący się w rejonie ul. [...] na działce drogowej [...], AM-[...] Ż. jest trwale związany z gruntem i stanowi budowlę w rozumieniu przywołanego przepisu;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 49e pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzi koniczność rozbiórki samowoli budowlanej, tj. zlikwidowanie obiektu budowlanego jakim jest budowla bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Zasadniczym wątkiem środka zaskarżenia była polemika ze stanowiskiem organu dotyczącym zakwalifikowania przedmiotowego urządzenia reklamowego jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołującej się brak jest podstaw do uznania, aby przedmiotowe urządzenie reklamowe było trwale związane z gruntem. Wynikać to ma z faktu, że pojęcie "trwałego związania z gruntem" oznacza zarówno posiadanie przez budowlę fundamentów, które są usytuowane poniżej poziomu terenu (wkopane w grunt), jak i trwałego ale rozumianego jako: sztywnego, stabilnego, ciągłego, niezmiennego powiązania obiektu z tymi fundamentami lub gruntem. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie, "nie będzie trwale związany z gruntem taki obiekt budowlany, w którym dolna płaszczyzna postumentu (podbudowy) znajduje się na poziomie terenu, a jego przeniesienie lub rozebranie nie wiąże się z wykonaniem robót ziemnych. Odłączenie obiektu budowlanego od fundamentów, prowadząc do istotnej zmiany całości, a czasem również do uszkodzenia lub zniszczenia części budowlanej położonej ponad fundamentami, niweczy możliwość traktowania odłączanego fragmentu (bez fundamentu stanowiącego część składową obiektu budowlanego), jako budynek. Brak którejkolwiek z opisanych cech eliminuje możliwość kwalifikowania obiektu budowlanego do kategorii budynków."
Po zaprezentowaniu powyższych poglądów zaczerpniętych z judykatury, spółka wskazała na załączony do odwołania folder reklamowy projektu tablicy reklamowej i wyjaśniała, że objęte postępowaniem urządzenie reklamowe wykonane jest z kratownic (z profili) metalowych i jest osadzane na gruncie, w sposób swobodny niewymagający wykonania robót ziemnych. Dolna płaszczyzna nośnika reklamowego znajduje się na poziomie terenu, i została jedynie na gruncie złożona (położona) nie zaś połączona z gruntem. W istocie jedynie dolna część kratownic od wewnątrz, została dociążona betonowymi obciążnikami co zapewnia stabilizację konstrukcji, i odporność na wiatr w zależności strefy wiatrowej. Przeniesienie lub rozebranie nośnika reklamowego, nie wiąże się z wykonaniem jakichkolwiek prac budowlanych, czy ziemnych w terenie. Odłączenie nośnika od gruntu (podniesienie, przeniesienie) nie prowadzi ani do jakiejkolwiek zmiany całości nośnika, ani nie prowadzi do uszkodzenia lub zniszczenia tegoż nośnika reklamowego czy jego konstrukcji, a nadto działanie takie nie wiążą się również z koniecznością dokonywania jakichkolwiek prac związanych z uzupełnieniem gruntu w terenie. Nie istnieje jakiekolwiek fizyczne połączenie nośnika z gruntem, a jedynie dochodzi do jego styku z powierzchnią gruntu. Stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom
zewnętrznym mogącym zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce, zapewniona jest przez dociążenie dolnej płaszczyzny nośnika na styku nośnika z gruntem, nie zaś poprzez jakiekolwiek osadzenie obiektu w gruncie. Technologia wykonania samego obiektu polega na położeniu na gruncie, kształtowników i profili, dolna płaszczyzna obiektu w istocie wymaga jedynie ułożenia w terenie, nie zaś związania z gruntem i ich obciążenia uprzednio przygotowanymi odrębnie blokami betonowymi, co stanowi o nietrwałości powiązania urządzenia z gruntem.
Wobec zaprezentowanych poglądów skarżąca wyjaśniła, że nie zaistniał w sprawie fakt połączenia obiektu z gruntem, a brak fundamentu i brak jakiegokolwiek związania z gruntem wskazuje na brak nie tylko trwałości powiązania, ale i samego powiązania w ogóle. Z uwagi na cechy nośnika należy stwierdzić, że nie ma możliwości jego kwalifikowania jako budowli, z posadowieniem której koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zarzucono także ograniczenie się przez organ do wskazania na trwałe związanie obiektu z gruntem, bez wyjaśniona tej okoliczności. Z tej przyczyny uzasadniono podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
W dniu 26 lipca 2022 r. DWINB wydał wskazaną na wstępie decyzję nr 760/2022, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu w części historycznej uzasadnienia decyzji stanu sprawy oraz treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, organ II instancji w ramach własnych rozważań przedstawił regulacje prawnomaterialne dotyczące zarówno obowiązku poprzedzenia robót budowlanych decyzją o pozwoleniu na budowę jak i definicję budowli zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Po opisaniu przedmiotu postępowania na tle ustaleń organu I instancji DWINB uznał, że ,,bez wątpienia mamy do czynienia z urządzeniem reklamowym trwale związanymi z gruntem, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, które wymagało pozwolenia na budowę, a którego inwestor nie uzyskał. W ocenie tut. organu świadczą o tym gabaryty nośnika reklamowego i sposób jego powiązania z gruntem".
Przechodząc do oceny twierdzeń odwołania kwestionujących uznanie nośnika reklamowego za trwale połączony z gruntem, organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska. Po zaprezentowaniu poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszących się do montażu nośników reklamowych DWINB wyjaśnił, że z akt sprawy, a także dołączonego do odwołania "folderu reklamowego", wynika, iż przedmiotowy nośnik reklamowy obciążony jest za pomocą elementów betonowych tj. "bloczkami betonowymi w ilości 120 sztuk (krawężnik drogowy najazdowy), każdy o masie 75 kg". Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowego nośnika reklamowego zapewnia zatem m.in. betonowe obciążenie powodujące trwałe związanie jej z gruntem. Za oczywisty uznać należy zatem fakt powstania obiektu w efekcie budowy. W jego skład wchodzą bowiem części typowo budowlane, jak fundament czy konstrukcja nośna. Ich połączenie w całość, w konkretnym miejscu jest budową. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji ocenił, że objęty w niniejszej sprawie postępowaniem administracyjnym nośnik reklamowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja nośnika reklamowego, który składa się m.in. ze stelaża podporowego obciążonego betonowymi krawężnikami posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy ocenił, że PINB prawidłowo zakwalifikował nośnik reklamowy jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego trwale związaną z gruntem. Jest to konstrukcja przestrzenna stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu i sposób związania z gruntem za pomocą betonowych bloczków stanowiących fundament powierzchniowy przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, mający zapewniać trwałość konstrukcji oraz uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody i że inwestor przed rozpoczęciem budowy winien zatem uzyskać decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na jego budowę, czego nie uczynił.
Podzielając stanowisko PINB o konieczności uzyskania na przedmiotowy obiekt decyzji o pozwoleniu na budowę, którego inwestor nie uzyskał organ odwoławczy przyjął, iż został ów obiekt wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a co za tym idzie prawidłowo zastosowanie w sprawie znalazł tryb przewidziany w art. 48-49 Prawa budowlanego.
Kolejno organ wyjaśnił, że PINB wdrożył postępowanie legalizacyjne i wydał w dniu 24 marca 2022 r. postanowienie nr 629/2022, które nie zostało wykonane, bo inwestor nie złożył wniosku o legalizację. Przedstawiono też zapadły nakaz rozbiórki jako konsekwencję niespełnienia warunków legalizacji. Nadto nie uwzględniono twierdzeń odwołania podając, że organ II instancji nie dostrzegł uchybień w sposobie w jaki PINB prowadził postępowanie w sprawie mających istotne znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. DWINB wyjaśnił, że strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania, o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o zakończeniu postępowania dowodowego i o zamiarze wydania decyzji administracyjnej, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy.
W skardze wywiedzionej przez spółkę reprezentowaną przez pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną wniesiono m. in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wnioski skargi oparto na zarzutach naruszenia:
1. Przepisów prawa procesowego:
- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 2 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach bez ich uprzedniej faktycznej weryfikacji w toku postępowania administracyjnego, co do sposobu wykonania nośnika, planów i projektu jego wykonania oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu terminów, od których uzależnione jest postępowanie w sprawie, a to sposobu i faktu "trwałego związania z gruntem" nośnika reklamowego,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i umorzyć postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe.
2. Naruszenia przepisów prawa materialnego, a to:
- art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym sprawy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem i stanowi budowlę w rozumieniu przywołanego przepisu,
- art. 49e pkt 1 w. zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzi konieczność rozbiórki samowoli budowlanej, tj. zlikwidowanie obiektu budowlanego jakim jest budowla bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Uzasadnienie skargi stanowi zasadniczo szerszą wersję odwołania, a dodatkowo zawiera zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. W istocie skarżąca konsekwentnie nie zgadza się z zakwalifikowaniem przedmiotowej inwestycji jako wymagającej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Spółka wyklucza prawidłowość zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, argumentując to brakiem trwałego związania konstrukcji nośnika reklamowego z gruntem. Podobnie jak w odwołaniu podnoszone są argumenty zaczerpnięte z orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczące trwałego związania obiektu z gruntem, gdzie podawane są niezbędne roboty ziemne oraz brak możliwości odłączenia obiektu od fundamentów bez istotnej zmiany całości, a czasem nawet uszkodzenia. Na tle przywoływanych poglądów autor skargi odwołuje się do przedłożonego w toku postępowania folderu reklamowego, który nie tylko nie przewiduje robót ziemnych i roboty budowlane ogranicza do montażu, a dodatkowo nie wskazuje na trwałe połączenie z gruntem.
W ramach uzasadnienia skargi spółka przekonywała o nieprawidłowym uznaniu przedmiotowego obiektu za budowlę, na posadowieniem której konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec tego skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu jest bezprzedmiotowe. W konsekwencji w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane, mówiący o tym, że budowa tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast wymaga jedynie zgłoszenia. W związku z tym postępowanie w przedmiocie, czy to legalizacji rzekomej samowoli budowlanej, czy to nakazanie rozbiórki, jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Biorąc to pod uwagę organ I instancji nieprawidłowo uznał, że należy zastosować art. 49e pkt 1, nakazujący wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz informujący o możliwości legalizacji budowli.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym DWINB wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym skarga okazała się niezasadna i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę urządzenia reklamowego wydana została na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Bieg terminu na złożenie tego rodzaju wniosku został określony w art. 48a omawianej ustawy. Wniosek o legalizację należy złożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48a ust. 1). W razie wniesienia zażalenia, na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin na złożenie wniosku biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (art. 48a ust. 3).
W badanej sprawie postanowienie PINB z dnia 24 marca 2022 r. zostało doręczone w dniu 31 marca 2022 r. (vide zwrotne potwierdzenie odbioru karta nr 17 akt administracyjnych). Postanowienie to nie zostało oprotestowane instancyjnym środkiem zaskarżenia. Mimo ostateczności postanowienia i upływu terminu na złożenie wniosku o legalizację, skarżąca nie podjęła żadnych działań nakierowanych na legalizację inwestycji, mimo że deklarację w tym zakresie składała już w pierwszym piśmie w sprawie kierowanym do organu, (pismo z dnia 15 lutego 2022 r., karata nr 14 akt administracyjnych).
Wobec braku złożenia wniosku o legalizację ziściły się formalnoprawne przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Jak trafnie sygnalizowały organy, decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego ma charakter związany, a konieczność jej wydania wynika wprost z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Wydanie zaskarżonej decyzji stanowi konsekwencję wszczęcia postępowania w sprawie posadowienia urządzenia reklamowego z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane i wydania na wcześniejszym etapie postępowania ostatecznego postanowienia. W postanowieniu tym przedstawiono ustalenia, które doprowadziły organ nadzoru budowlanego do wniosku, że sporne urządzenie reklamowe jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji, że na jego budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
Spóła kwestionując legalność zapadłego nakazu rozbiórki czyni zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i podważając trwałość związania przedmiotowego nośnika reklamowego z gruntem, z czego wyprowadza błędną kwalifikację prawną w świetle przepisów Prawa budowlanego. Skarżącą trwałość związania obiektu z gruntem upatruje w konieczności istnienia fundamentów, podbudowy oraz wykonywania robót ziemnych. Jako potwierdzenie braku tego rodzaju elementów podaje się informacje zawarte w folderze reklamowym opisującą przedmiotowy baner.
Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia aby argumentacja skarżącej podważała ustalenia i ocenę prawną orzekających w sprawie organów. Zasadnie bowiem organy nadzoru budowlanego uznały, że przedmiotowy baner, mimo że nie posiada fundamentu stale zakopanego w gruncie to zastosowana technologia sprowadzająca się do obciążenia kratownic betonowymi obciążnikami przesądza o uznaniu poczynań inwestora za realizację obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, zdolnego do przeciwstawiania się warunkom atmosferycznym. Trzeba bowiem zaznaczyć, że definicja budowli zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje wprost, że jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Nadto podano przykłady obiektów jak wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje tych ostatnich pojęć, ale ich określenie znajduje się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 2 pkt 16b tego aktu, tablica reklamowa to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 16c u.p.z.p., urządzenie reklamowe to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Sama reklama zaś, to w myśl art. 16a u.p.z.p. upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.
Nie ulega wątpliwości, że objęty postępowaniem obiekt jest urządzeniem reklamowym, a nawet w tym celu został wzniesiony. Samo to stwierdzenie nie wyczerpuje jednak wskazanej wyżej definicji budowli z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Konieczne jest bowiem by był to obiekt wolno stojący i trwale związany z gruntem. Urządzenie, którego dotyczy sprawa nie przylega do innych obiektów, a więc jest wolno stojące. Skarżąca jednak wyklucza trwałość związania banera z gruntem. Stanowisko to jest sprzeczne z poglądami judykatury wypracowanymi odnośnie inwestycji analogicznych jak w niniejszej sprawie. Z orzecznictwa sądowego wynika, że nośnik reklamowy jest montowany z elementów gotowych, które mogą być rozmontowane i przeniesione w inne miejsce nie ma istotnego znaczenia dla uznania go za trwale związany z gruntem. O tym więc, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Urządzenia reklamowe dla realizacji swych funkcji, przy uwzględnieniu ich gabarytów i konstrukcji, muszą być i są trwale związane z gruntem. Ich konstrukcja nie pozwalałaby na korzystanie z nich jeśli nie byłyby w taki właśnie sposób związane z gruntem. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić urządzeniu reklamowemu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r. II OSK 1225/19 i powołane w nim inne orzeczenia sądowe).
Objęta postępowaniem konstrukcja jest niewątpliwie bardzo duża co ustalił organ I instancji kontrolnie, a nadto przedłożony przez spółkę folder zawiera szczegółowe jej parametry. Skarżąca opierając się wyłącznie na braku fundamentów czy robót ziemnych wyklucza trwałość związania banera z gruntem. Podaje w tym względzie, że dolna płaszczyzna nośnika została jedynie położona na gruncie i dolna część kratownic została dociążona obciążnikami. W istocie okoliczności podane przez spółkę są prawdziwe. Autor skargi traci jednak z pola widzenia inne aspekty sprawy, a mianowicie gabaryty samej konstrukcji opisane i sfotografowane w trakcie kontroli, a dodatkowo potwierdzone w załączonym do odwołania projekcie tablicy reklamowej, jak i sposób montażu banera reklamowego. Faktycznie konstrukcja foldera reklamowego nie posiada fundamentów ale przytwierdzenie do gruntów odbywa się za pomocą bloczków betonowych, których jak wynika projektu tablicy, łączna masa to aż 9 000kg. Wobec takiej masy bloczków betonowych, (krawężników drogowych najazdowych) nie sposób negować trwałość związania nośnika reklamowego z gruntem. Przy takiej ilości obciążników konstrukcja obiektu jest stabilna i opiera się z pewnością działaniom czynników zewnętrznych, które mogłyby spowodować jej zniszczenie czy przesunięcie. Wskazane cechy kwalifikują przedmiotowy obiekt do budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na którego wzniesienie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Tak więc w istocie została wzniesiona budowla rozumiana w świetle art. 3 pkt 6 Prawa jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jako odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego.
Mając na względzie powyższe należało uznać, że kwalifikacja spornego urządzenia reklamowego, wbrew zarzutom skargi została dokonana w sposób zgodny i odpowiadający treści art. 3 pkt 3 i pkt 6 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z brakiem uzyskania stosownego pozwolenia na budowę organ był uprawniony do wdrożenia postępowania określonego w art. 48 wskazanej ustawy. Wobec niekwestionowanego braku złożenia wniosku o legalizację w terminie wynikającym z art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego organ był uprawniony, a nawet zobowiązany, do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia reklamowego na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Nie mają więc podstaw zarzuty naruszenia norm prawa materialnego.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej. Nie są bowiem trafne twierdzenia dotyczące braku faktycznej weryfikacji dowodów czy nie ustalenia faktycznego sposobu wykonania nośnika. Wobec tego nie doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo nie można zgodzić się z tezą autora skargi o bezprzedmiotowości postępowania powodującej konieczność jego umorzenia.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić, o czym Sąd orzekł na wstępie.