II SA/Wr 732/10

II SA/Wr 732/10 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2011-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2010-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2151/11 - Wyrok NSA z 2012-12-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 60 ust. 1 w zw. z  art. 53 ust. 4 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
art. 2 ust. 1 pkt 1,  art. 5 ust. 1 i  art. 7 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 września 2010 r. nr SKO [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu zażalenia M. K., na wydane z upoważnienia Starosty Wrocławskiego postanowienie Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w Starostwie Powiatowym we Wrocławiu z dnia 18 marca 2010 r. (Nr [...]), odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicach działek nr [...],[...]obręb P., gmina J. Ś., na podstawie art. 138 § 1 pkt w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji wskazano, że działka nr [...]sklasyfikowana jest jako rola klas [...], zlokalizowana na obszarze zwartym wynoszącym 2,0751 ha. Zatem zmiana przeznaczenia tych gruntów wymaga zgody właściwego organu i może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego. Na poparcie swoich tez, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przytoczono obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6 lutego 2009 r., II OSK 113/08 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P37/06.
We wniesionym w terminie zażaleniu pełnomocnik strony podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, w jaki sposób przyjęto powierzchnię 2,0751 ha. Uważa, że w postępowaniu pierwszoinstacyjnym wzięto pod uwagę niewłaściwy obszar. Powierzchnia działki, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne (działka nr [...]), wynosi 0,5000 ha, w związku z czym nie jest wymagana zgoda na jej przeznaczenie na cele nierolne. Jednak jeśli ujęcie we wniosku działki nr [...], przeznaczonej pod obsługę komunikacyjną, wpływa na rozstrzygnięcie, proponuje nawet zmianę wniosku tak aby obejmował on wyłącznie teren działki nr [...].
Po przekazaniu podania Kolegium, pismem z dnia 8 kwietnia 2010 r. wezwało organ pierwszej instancji do przedstawienia dodatkowych dokumentów. Organ pierwszej instancji udzielił odpowiedzi pismem z dnia 14 czerwca 2010 r.
Kolegium, pismami z dnia 8 kwietnia, 25 czerwca i 27 lipca 2010 r., wzywało także organ prowadzący postępowanie główne do przedstawienia dodatkowych, niezbędnych dokumentów. Udzielone odpowiedzi (pisma dnia 20 maja i 12 lipca 2010 r.) były niezadowalające. Dopiero dokumenty przesłane pismem z dnia 3 sierpnia 2010 r. pozwoliły zakończyć postępowanie dowodowe.
Organ II instancji pismem z dnia 18 sierpnia 2010 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami, wypowiedzenia się w sprawie oraz złożenia wniosków dowodowych. Żalący skorzystał z tego uprawnienia uzupełniając uzasadnienie zażalenia pismem z dnia 6 września 2010 r. Przedstawił w nim, m. in., fragmenty uzasadnień wyroków NSA, z których wynika, że kryterium obszarowe 0,5ha winno odnosić się tylko do działki planowanego zainwestowania, a działki sąsiednie nie powinny być brane pod uwagę przez organ uzgadniający.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienie wskazało, że z przepisów art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Innymi słowy, nieruchomość wykazana w ewidencji gruntów i budynków jako użytek rolny jest gruntem rolnym, co równoznaczne jest z wykorzystywaniem jej na cele rolne. W rozpatrywanym przypadku oznacza to konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze Starostą jako organem właściwym (zob. art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Podkreślono, że organ uzgadniający bada, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, mieszczące się - w tym przypadku - w zakresie ochrony gruntów rolnych. Przypomnieć bowiem należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające właśnie z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska (art. 54 pkt 2 lit. b), w związku z art. 64 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Podkreślono, że podstawowe zasady ochrony elementu środowiska, jakim są grunty rolne, określa Prawo ochrony środowiska (zob. art. 1, art. 3 pkt 3, pkt 25 i pkt 39 i art. 81 ust. 1 i ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz przepisy szczególne, w tym przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jedną zaś z podstawowych zasad ochrony gruntów rolnych jest zasada ograniczania przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 o ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zasada ta podlega rozwinięciu w kolejnych przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (o czym będzie mowa poniżej).
W ocenie Kolegium przepisy szczególne w powyższym rozumieniu z zakresu ochrony gruntów rolnych zawiera także sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z nich jest właśnie powołany przez organ pierwszej instancji przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [("Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (...) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1")], odsyłający do treści przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla oceny tego, że "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" ma sformułowanie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia".
Jak podkreślono dla zrozumienia tego wyrażenia należy odnieść się do przepisów determinujących przebieg procedury dotyczącej ustanowienia gminnych aktów planowania przestrzennego. Opisana powyżej zgoda jest bowiem uzyskiwana w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" - art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).Nie ulega przy tym wątpliwości, że projektowanie obszarów gruntów rolnych, w tym na cele nierolnicze, odbywa się w aktach prawnych wydawanych w zakresie władztwa planistycznego gminy, tj. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy czym tego rodzaju aktywność należy do zadań własnych gminy (zob. art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Podstawą tych działań jest zrównoważony rozwój i uwzględnienie zwłaszcza wymagań ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych (zob. art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Celem tych działań, nazywanych w doktrynie władztwem planistycznym, jest samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów (wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r. II OSK 1191/07, LEX nr400451). Z woli ustawodawcy administrowanie w tym zakresie odbywa się więc w dwóch etapach, najpierw w formie ww. studium, docelowo zaś poprzez dyrektywy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium określa politykę przestrzenną gminy (art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (art. 10 ust. 2 pkt 1, 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odbywa się to poprzez opis uwarunkowań i kierunków zagospodarowania obszarów w części tekstowej studium oraz określenie ich granic w części graficznej, z podaniem symboli literowych i numerów wyróżniających je spośród innych obszarów (§ 6 pkt 6 i § 7 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Ustalenia studium są wiążące dla
organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianych w studium lub tego zagospodarowania wykluczyć. Plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium (art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Projektowanie granic i przeznaczenia zwartych obszarów gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, jak i na cele rolne, w ramach tzw. władztwa planistycznego, dokonywane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ma na celu racjonalne gospodarowanie tym chronionym zasobem środowiska. W doktrynie prawa głoszone są poglądy, że: "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami' (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami planowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 54-60). Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust 1 ustawy), natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem studium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją (tak NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r" II OSK 1250/08, www.orzeczenia.nsa.qov.pl). Nie ulega więc wątpliwości, że wyrażenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" należy odnieść do obszaru projektowanego w studium. Bezspornie bowiem ten gminny akt planistyczny służy projektowaniu, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Określenie "zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia" jest domeną organów planistycznych. Władztwo, jakim dysponują, istnieje w takim zakresie, w jakim określiła je ustawa. Jeżeli zatem z przepisów ustawy wynikają określone ich uprawnienia do rozstrzygania o projektowaniu przeznaczenia terenów na cele nierolne, to właśnie one, a nie inwestor decydując terytorialnym zakresie "zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia". Rozstrzygają tu konkretne ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które sporządza się dla całego obszaru gminy w jej w granicach administracyjnych (art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której określony zapis studium, chroniący zwarty obszar gruntu rolnego powyżej 0,5 ha, klasy I - III, i przeznaczający ten grunt wyłącznie do rolniczego wykorzystania, musiałby być bezwzględnie uwzględniony w procedurze uchwalania planu miejscowego. Wykluczona byłaby wówczas zmiana jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast wydawana dla tego samego terenu decyzja lokalizacyjna mogłaby być całkowicie sprzeczna z jego postanowieniami i prowadzić do odmiennego - niż rolnicze - wykorzystania gruntu, byleby obejmowała tylko wydzielone z tego obszaru działki ewidencyjne o powierzchni nie większej niż 0,5 ha albo teren zabudowy zostałby ograniczony do powierzchni nie większej niż 0,5 ha. Taka wykładnia czyniłaby ochronę gruntów rolnych fikcyjną. Utrzymanie rolniczego charakteru gruntów pozostałych byłoby wówczas jedynie iluzoryczne i nominalne, a nie faktyczne. Ewidencyjny lub nawet faktyczny podział zwartego obszaru gruntów rolnych klas I-III, o powierzchni przekraczającej 0,5 ha na mniejsze działki ewidencyjne lub obszary faktycznego zagospodarowania, umożliwiałby uzyskanie dla każdego z nich, oddzielnie decyzji o warunkach zabudowy, zmieniających przeznaczenie gruntu z rolniczego na nierolniczy, a w konsekwencji pominiecie wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając zaś na uwadze to, że w języku potocznym "zwartość" oznacza zbiór elementów znajdujących się blisko siebie, "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", to jednolity kompleks gruntów rolnych
oznaczonych w ewidencji jako użytki rolne (czyli obszar jednej lub wie u. sąsiadujących z sobą, konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, obejmujących użytki rolne klas I - III, na których w części lub całości planowana jest realizacja inwestycji objętej uzgadnianym projektem decyzji lokalizacyjnej), opisany i wyznaczony w studium liniami rozgraniczającymi na cele rolne lub nierolnicze. W ramach tej samej ustawy wyrażenie to musi być wykładane tak samo zgodnie z dyrektywą wykładni językowej zakazującą tym samym zwrotom nadawać różne znaczenia. Innymi słowy, projektowane przeznaczenie i kryterium obszarowe należy odnieść do obszaru projektowanego w studium, do "enklawy" gruntów rolnych zaprojektowanych w studium do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2006 r., II OSK 135/06, Lex nr 267005).
Kryterium obszarowego, zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie można więc - jak tego chce Strona - odnieść do terenu działki przeznaczonej pod zabudowę, określonej we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. To, że inwestycja ma objąć teren działki nr [...] o powierzchni 0,4452 ha - co akcentuje Strona - nie ma w sprawie znaczenia. Jakkolwiek ustalenie warunków zabudowy odnosi się do terenu objętego i wskazanego w podaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej, to jednak kryterium obszarowe zwartego obszaru projektowanego w studium determinuje (obok projektowanego przeznaczenia - o czym mowa będzie niżej) to, czy będzie on wymagał sporządzenia planu i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia.
Stwierdzenie, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne," nakłada na organ ochrony gruntów rolnych obowiązek jednoznacznego ustalenia, że chroniony obszar gruntów rolnych, objęty w całości lub w części wnioskiem inwestora, w świetle postanowień studium, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia w ww. zakresie. Odpowiedzi na pytanie, kiedy wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dostarcza przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia wiąże on tylko z przypadkiem obszaru gruntów rolnych klas I - III, o powierzchni powyżej 0,5 ha, tworzącego "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", tj. przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Co jednak warte zaznaczenia, wymóg uzyskania zgody na zmianę
przeznaczenia jest uzależniony od dwóch, projektowanych w studium parametrów: kryterium obszarowego (> 0,5 ha) i przeznaczenia (na cele nierolnicze i nieleśne). Warto przy tym zauważyć, że w studium zwarty obszar gruntów rolnych klas I - III, o powierzchni powyżej 0,5 ha, może być projektowany na cele nierolnicze i nieleśne, jak też na cele rolnicze i leśne.
W pierwszej sytuacji zwarty obszar gruntów rolnych klas I - III, o powierzchni powyżej 0,5 ha, jest projektowany na cele nierolnicze i przekracza kryterium obszarowe. Bezsprzecznie grunty te mogą stanowić przedmiot zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, podejmowanej w formie decyzji administracyjnej, znajdującej umocowanie w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a uzyskiwanej w toku procedury planistycznej. Wspomniane grunty rolne nie mogą być więc zagospodarowane na cele nierolnicze tylko na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Wymagają bowiem zmiany swojego przeznaczenia (na cele nierolnicze), czego dokonuje się wyłącznie w planie miejscowym, po uzyskaniu ww. zgody właściwego organu. Nie można więc powiedzieć, że tego rodzaju teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
W drugiej sytuacji zwarty obszar gruntów rolnych klas I - III, o powierzchni powyżej 0,5 ha, jest projektowany (nadal) na cele rolnicze i przekracza kryterium obszarowe. Nie jest on obszarem projektowanym w studium na cele nierolnicze. Rozważania na temat wymagalności uzyskania ww. zgody są w takim przypadku w istocie bezprzedmiotowe, bo decyzja w takiej sprawie (pozytywna lub negatywna) nie mogłaby być w ogóle wydana w toku procedury planistycznej. Bezspornie bowiem w takim przypadku inne niż rolnicze zagospodarowanie takiego terenu będzie możliwe dopiero po zmianie studium i wprowadzeniu doń zapisu o przeznaczeniu tych gruntów na cele nierolnicze, skonsumowanej - następnie -zmianą przeznaczenia w planie miejscowym (po uprzednim uzyskaniu na to zgody właściwego organu na taką zmianę). W takich okolicznościach organ ochrony gruntów rolnych nie może więc nawet stwierdzić, że ten grunt nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Brak jest bowiem podstawowego punktu odniesienia dla takiego wnioskowania, stanowiącego jednocześnie o przedmiotowości rozważania, w toku procedury planistycznej, kwestii dopuszczalności wyrażenia zgody, o której mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. brakuje zapisu w studium wyznaczającego zwarty obszar gruntów rolnych projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze.
Normy prawne, wynikającą z cytowanych powyżej: art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy więc rozumieć w ten sposób, że wydanie decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji lokalizowanych na użytkach rolnych klas I - III jest niedopuszczalne, jeśli ich zwarty obszar, stanowiący jednolity kompleks gruntów rolnych (czyli obszar jednej lub wielu, sąsiadujących z sobą, konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, obejmujących użytki rolne klas I - III, na których części lub całości planowana jest realizacja danej inwestycji), opisany i wyznaczony (zaprojektowany) w studium na cele rolne lub nierolnicze, przekracza w granicach zaprojektowanych w studium linii rozgraniczających powierzchnię 0,5 ha. Powyżej tego kryterium obszarowego nie można bowiem stwierdzić, że: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne", i to bez względu na to, jakie jest jego projektowane przeznaczenie w studium - na cele rolnicze, czy na cele nierolnicze. W pierwszym przypadku wyklucza to wykazany wcześniej stan bezprzedmiotowości rozważań na temat wymagalności tego rodzaju zgody (a to z powodu nie projektowania w studium zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze). W istocie więc, nie dochodzi się nawet wówczas do merytorycznego badania wymagalności przedmiotowej zgody. W danym zaś przypadku - ustalenia poczynione już w ww. fazie merytorycznej skutkują ustaleniem wskazującym już na konieczność uzyskania takiej zgody. Odnosząc rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że rozpatrywanej sprawie grunt objęty projektem uzgadnianej decyzji lokalizacyjnej obejmuje w istocie części działek gruntu nr [...]i ma być przeznaczony na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego, wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną (dowód: projekt decyzji lokalizacyjnej). Grunt objęty wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej wchodzi w skład obszaru projektowanego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. Ś. jako "R" - czyli tereny rolnicze oraz tereny łąk, sadów, ogródków przydomowych. Graniczy on z innymi gruntami projektowanym w Studium także jako "R" i tworzy razem z nimi, w granicach linii rozgraniczającej teren "R", zwarty obszar zaprojektowany w studium na cele rolne. W skład tego obszaru wchodzą - co najmniej -działki nr: [...](w części) (dowód: wypis i wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego Gminy Jordanów Ś. z dnia 3 sierpnia 2010 r.). Z porównania wyrysu ze Studium z wyrysem z mapy ewidencyjnej dla obrębu Ropowice wynika, że w/w działki gruntu, leżące w granicach terenu projektowanego w Studium na cele rolne "R", obejmują wyłącznie użytki rolne o wysokiej wartości produkcyjnej, zaliczone do klas Rll i Rllla (dowód: wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia 14 czerwca 2010 r. sporządzony dla obrębu Ropowice). Z ww. dowodów wynika, że działka planowanego zainwestowania nr 102/5 i działki sąsiednie o nr.: [...](w części), tworzą fizycznie zwarty obszar jednolitej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, leżący w granicach terenu zaprojektowanego w Studium na cele rolnicze ("R"). Na wyrysie ze Studium widać także, że linia ograniczająca od północy teren "R", przecina działki nr [...]. Z wyrysu tego wynika jednoznacznie, że przynajmniej połowa każdej z tych działek leży w granicach terenu projektowanego w Studium na cele rolne "R".
W celu ustalenia kryterium obszarowego zwartego terenu użytków rolnych klasy Rll i Rllla, do użytków rolnych działki nr [...]należy dodać użytki rolne klasy I - III leżące na terenie działek sąsiednich nr: 102/4 i 102/6 (w całości) oraz działek nr: 101, 102/2, 102/13, 102/20 i 103 (z w/w powodów przynajmniej ich połowę), I tak, użytki rolne klasy Rll i Rllla na poszczególnych działkach, leżących w granicach terenu zaprojektowanego w Studium na cele rolnicze ("R"), wynoszą kolejno: 0,3906 ha - działka nr[...]; 0,4452 ha - działka nr [...]; 0,3000 ha - działka nr [...]; 2,1700 ha - połowa użytków rolnych działki nr [...]; 0,1715 ha - połowa użytków rolnych działki nr [...]; 0,0345 ha - połowa użytków rolnych działki nr [...]; 0,0345 ha - połowa użytków rolnych działki nr [...]; 1,2045 - połowa użytków rolnych działki nr [...]) (dowód: wypisy z ewidencji gruntów sporządzone dla poszczególnych działek). Już po zsumowaniu użytków rolnych znajdujących się w granicach ww. działek, bezpośrednio ze sobą graniczących, sklasyfikowanych w klasach bonitacyjnych Rll i Rllla, leżących w granicach obszaru projektowanego w Studium na cel rolny ("R") wynika, że łączna ich powierzchnia przekracza 0,5 ha (0,3906 + 0,4452 + 0,3000 + 2,1700 + 0,1715 ha + 0,0345 + 0,0345 + 1,2045 = 4,7163 ha). Zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne może więc nastąpić wyłącznie w trybie właściwym dla procedury planistycznej po uzyskaniu zgody właściwego organu. Tym samym Kolegium nie miało żadnych podstaw faktycznych i prawnych do podważenia prawidłowości zaskarżonego postanowienia i zobligowane było utrzymać je w mocy.
Także sąsiednie działki gruntu, leżące na wschód, zachód i południe od ww. działek, są gruntami projektowanymi w Studium na cele rolne ("R") i są oznaczone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, sklasyfikowane w klasach bonitacyjnych Rll, Rllla i Rlllb, czyli są gruntami o najwyższej przydatności produkcyjnej i najwyższym poziomie ochrony. To zaś oznacza, że w skład analizowanego zwartego obszaru gruntów rolnych, można byłoby zaliczyć również dalsze użytki rolne, tworząc w ten sposób wielohektarowy obszar użytków rolnych klasy I - III, projektowany w Studium na cele rolne. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium stwierdziło, że choć Kolegium znane są odmienne stanowiska sądów administracyjnych niż prezentowane powyżej, w tym powołane przez Skarżącego, to Kolegium ich nie podziela. Kolegium, jako organ administracji publicznej, działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W obowiązującym porządku prawnym Kolegium jest związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nie są jego źródłem wyroki sądów, które - nota bene - wiążą organy administracji publicznej tylko w konkretnych sprawach. Kolegium wykazało w uzasadnieniu prawnym, że jego rozstrzygnięcie nie narusza prawa i uwzględnia dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej. Zatem Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, choć z innym uzasadnieniem.
M. K. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w zażaleniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Starosty oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przystaje do stanu prawnego i faktycznego rozpoznawanej sprawy, jednocześnie wykraczając poza granice żądania wniosku inicjującego sprawę. Odnosząc się do powołanych przez organ II instancji orzeczeń sądów administracyjnych wskazano, że zdaniem skarżącego, żaden z powołanych poglądów nie odnosi się do sprawy analogicznej z rozpoznawaną. Podkreślono, że przedmiotem analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego winna stać się nie możliwość odbiegania decyzji o warunkach zabudowy od przeznaczenia działki w studium planistycznym, ale uprawnienie strony do żądania przeznaczenia działki na cele inne niż rolne czy leśne. Takie uprawnienie wynika zaś z treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i rozważenie treści tego przepisu stanowi istotę tej sprawy. Dalej powołano się na wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym rozpoznanie wniosku o wydanie warunków zabudowy winno być rozpoznanie jedynie w zakresie działki, której dotyczy wniosek, zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą jako zwarty obszar rozumieć należy co najwyżej teren, którego przeznaczenie ma być zmieniane. Niezrozumiałe pozostają również dla strony wnioskowania przeprowadzone przez organ odwoławczy w zakresie, w którym Kolegium twierdzi, że dla zrozumienia pojęcia ,,zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, istotne znaczenie ma cały zakres tzw. ,,władztwa planistycznego" gminy, obejmujący zarówno studium jak i miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Inwestor zgłosił zamiar wybudowania na działce rolnej klasy RII o powierzchni 0,4452 ha kilku domów jednorodzinnych. Organ lokalizacyjny sporządził w związku z tym projekty decyzji o warunkach zabudowy i przedstawił je do uzgodnienia. W projektach wyraził przekonanie, że skoro inwestycja będzie realizowana na częściach tej działki oraz działki stanowiącej drogę o powierzchni 0,3431 ha klasy RII i RIIIa, to nie wymaga to zgody na zmianę ich przeznaczenia według art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych, a jedynie wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy. W sprawie wymagało rozstrzygnięcia, czy położenie działki o powierzchni poniżej 0,5 ha w zwartym obszarze gruntów rolnych przekraczającym 0,5 ha wyklucza pozytywne uzgodnienie zamiaru jej zagospodarowania na cele nieroliczne. Trzeba przyznać, że treść wchodzących w rachubę przepisów prawnych nie ułatwia tego rozstrzygnięcia. Jak już wskazano, jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). O zgodzie tej jest mowa w art. 7 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych, które to przepisy stanowią, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody właściwego ministra (ust. 2 pkt 1), natomiast przeznaczenia tego dokonuje się w planie miejscowym (ust. 1). Użyte w art. 61 pojęcie ,,teren" zapewne oznacza konkretną działkę (działki) objętą wnioskiem inwestora. Niewątpliwie organ lokalizacyjny i organy z nim współdziałające związane są przedmiotem postępowania wyznaczonym przez ten wniosek. Organy te interesują się przeznaczeniem terenów sąsiednich przy stosowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Wymaga zastanowienia, czy ponadto powinno być dla nich istotne położenie terenu jako części zwartego obszaru użytków rolnych klas I-III. Z kolei pojęcie ,,projektowania" obszaru na cele nierolnicze, niewątpliwie dotyczy etapu ustalania projektu planu miejscowego. Można zastanawiać się, czy swoboda organu gminy w ustalaniu przeznaczenia własnych terenów, podlega ustawowemu ograniczeniu także na etapie ustalania warunków zabudowy, o ile projektowane na tym etapie przeznaczenie dotyczy terenu rolnego do 0,5 ha. Gdyby zaś takiemu ograniczeniu podlegał organ gminy, to czy odpowiednim momentem dla wzięcia tego ograniczenia pod uwagę jest stadium uzgodnienia, czy dopiero wydawania decyzji. Rozważając znaczenie studium organ analizował przypadki, w których ustalenia studium przewidują zmianę przeznaczenia obszaru powyżej 0,5 ha, oraz kiedy jej nie przewidują. W obu sytuacjach wymaga rozstrzygnięcia znaczenie okoliczności, że wniosek inwestora dotyczy terenu wchodzącego w skład tego obszaru, ale terenu o powierzchni do 0,5 ha. Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga więc sięgnięcia do innych norm prawnych lub zasad oraz chronionych przez nie wartości (przykładowo kwestie związania wnioskiem inwestora i przysługującej mu w nin. sprawie swobody w sposobie zagospodarowania własnej działki a wzgląd na zasadę ochrony gruntów rolnych i wynikające z niej ograniczenia), gdyż przepisy szczegółowe niewiele tutaj wyjaśniają. Najpierw rozważenia wymaga znaczenie decyzji o warunkach zabudowy w ramach planowania przestrzennego w gminie oraz rola studium przy podejmowaniu tej decyzji. Już na gruncie art. 2 ust. 2 i art. 40 ust. 1 i 2 u.z.p. przyjmowano, że decyzja o warunkach zabudowy wydana przy braku planu miejscowego powinna przede wszystkim uwzględniać postanowienia art. 1 tej ustawy (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska ,,Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem" wyd. 1995 s. 107). Nowa ustawa wyeliminowała możliwość wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu. Ustanowiła powinność uszczegółowienia ustaleń planu w sposób umożliwiający ocenę tej zgodności poza postępowaniem lokalizacyjnym. Nastąpiło zbliżenie materii regulowanych w poprzednim stanie prawnym przez decyzję zgodną z planem, z treścią ustaleń planów uchwalanych w oparciu o nową ustawę. Jednocześnie uległa zmianie funkcja decyzji o warunkach zabudowy, która w odniesieniu do konkretnego adresata, a nie tylko jak plan w odniesieniu tylko do konkretnego terenu, ustala zasady jego zagospodarowania w sposób analogiczny do ustaleń planu, gdyby był uchwalony. W nowym stanie prawnym tym bardziej zatem należy wymagać zgodności decyzji z okolicznościami podanymi przykładowo w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nie powinno również ulegać wątpliwości, że gmina realizuje władztwo planistyczne zarówno poprzez uchwalanie planów miejscowych, jak i wydawanie decyzji lokalizacyjnych (patrz Z. Czarnik ,,Istota władztwa planistycznego gminy" w: Administracja Teoria Dydaktyka Praktyka nr 3 (20) z 2010 r. s. 8-11, 17, 20-30). Decyzja wydawana jest w zastępstwie planu i w sposób władczy określa warunki zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Przynależność wydawania decyzji do procesu planistycznego nakazuje rozważyć znaczenie studium nie tylko przy uchwalaniu planu (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), ale również dla organu wykonawczego przy stosowaniu ustawy. W tym zakresie Sąd podziela wywód prawny wyroku NSA II OSK 1250/08, którego treść posłużyła organowi do budowania rozważań. Wbrew zastrzeżeniom skarżącego wywód ten ma znaczenie szersze, nie zaś ograniczone jedynie do stanu tamtej sprawy, w której nie wystąpił problem ochrony gruntów rolnych. Wywód ten dotyczy znaczenia studium w ogóle przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Znaczenie to polega związaniu organu zapisami ustalonymi w studium. Pogląd ten, przytoczony z powołaniem się na doktrynę (Komentarz T. Bąkowskiego s. 54), został zaaprobowany w nauce prawa (patrz W. Szwajdler w ST 2010/5/34). Wymaga ponadto spostrzeżenia, że przy uchwalaniu planu nie byłoby dopuszczalne przeznaczenie samej działki inwestora na cele nierolnicze, zarówno z uwagi na niezgodność takiego przeznaczenia z treścią studium, ale również niedopuszczalność wyodrębnienia tej działki z obszaru zwartego (art. 14 ust. 3 u.p.z.p.). Brak określenia w studium istotnym w nin. sprawie i dołączonym do akt, obszaru przeznaczonego do przekwalifikowania na cele nierolnicze (art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), wskazuje dobitnie na obowiązującą w tej gminie zasadę polityki przestrzennej wykluczającą zamiar przeznaczenia obszaru, w skład którego wchodzi działka inwestora, na cele nierolnicze. Trafnie organ zwrócił uwagę na naruszenie przez ewentualną decyzję pozytywną istotnych okoliczności wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Niewątpliwie również do wyrażenia takiej oceny właściwy był organ dokonujący uzgodnienia decyzji w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, czyli starosta (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie). Fakt ograniczenia terenu do działki nie przekraczającej 0,5 ha nie oznacza więc, że nie podlega on rygorom związanym z ochroną użytków rolnych, o ile wchodzi w skład zwartego obszaru takich użytków o powierzchni ponad 0,5 ha. W nin. sprawie obszar ten został wskazany przez organ w oparciu o prawidłowo zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Wyrażony w nin. sprawie pogląd prawny wspiera liczne orzecznictwo sądowe (przykładowo wyroki II OSK 670/09, II OSK 113/08, IV SA/Wa 697/09, IV SA/Wr 439/08, IV SA/Wa 1734/05). Nie wydaje się jedynie uzasadnione wymaganie, aby wniosek inwestora poprzedzony był dokonaniem podziału działki przekraczającej 0,5 ha (często podziałem bezdecyzyjnym), zaś sam wniosek zmierzał do ,,obejścia" ustawy o ochronie gruntów rolnych. Skoro ustawa ta obejmuje ochroną zwarte obszary gruntów rolnych i ogranicza w tym zakresie swobodę planistyczną gminy, to ograniczenie to powinno dotyczyć planów miejscowych oraz tym bardziej decyzji o warunkach zabudowy. Z faktu, że ochronie podlega obszar, nie może wynikać wyłączenie ochrony odnoście składnika tego obszaru. To nie działka ma nie przekraczać 0,5 ha, lecz cały obszar, w skład którego wchodzi. Nie jest przekonujące orzecznictwo przeciwne. Organ uzgadniający nie analizuje przeznaczenia działek sąsiednich, lecz uwzględnia okoliczność przynależności działki inwestora do obszaru zwartego użytków rolnych. Gdyby, jak wspomniano, ograniczyć kompetencję organu uzgadniającego do obszaru działki inwestora, to w odniesieniu do działki nie przekraczającej 0,5 ha wątpliwy byłby sens uzgadniania w ogóle, zaś organ prowadzący postępowanie główne powinien wydać decyzję odmowną bez potrzeby uzgodnienia po stwierdzeniu przynależności działki do zwartego obszaru ponad 0,5 ha. Skoro jednak ustawa przewiduje wymóg uzgodnienia, to zapewne należałoby wyposażyć organ uzgadniający w możliwość ustalenia, że taki obszar istnieje i jakie są tego skutki prawne (por. rozbieżne wyroki NSA w takich samych sprawach sygn. II OSK 129/08 i 459/08). Zmiana przeznaczenia według art. 7 ma dotyczyć obszaru, a nie działki inwestora. Zmiana przeznaczenia działki wpływa na zmianę przeznaczenia obszaru, gdyż obszar ulega zmianie. Nie powinno się wówczas utożsamiać w trakcie wykładni pojęć działki i obszaru (wyrok II OSK 738/07). Argumentacja odmienna pomija znaczenie studium i wykładni instytucji prawnej ochrony gruntów rolnych w zgodzie z konstytucją oraz innymi metodami wykładni, poza językową (wyrok II SA/Gl 711/08). Powoływanie się na względy oczywistości nasuwa przypuszczenie o podłożu emocjonalnym, nie zaś racjonalnym, głoszonego poglądu prawnego. Jeżeli argumentacja organu była dla skarżącego niezrozumiała, to być może powyższe rozważania ułatwią zrozumienie uzasadnienia poglądu odmiennego niż zawarty w skardze.
Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
PM 25.03.2011 r.