II SA/Wr 731/22

II SA/Wr 731/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-06-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Olga Białek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2283/23 - Wyrok NSA z 2026-03-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 2a, art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr 788/2022 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynków do stanu poprzedniego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr 788/2022 z dnia 2 sierpnia 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako PINB, organ I instancji) nr 1077/2022 z dnia 27 maja 2022 r. nakazującą M. B. – właścicielowi budynków przy ul. [...] we W. – doprowadzenie tych budynków, w obrębie poddaszy, do stanu istniejącego przed ich przebudową poprzez: demontaż wewnętrznych ścian działowych wydzielających pomieszczenia w obrębie poddaszy ww. budynków wraz z ościeżnicami i skrzydłami drzwiowymi (w obrębie każdego z segmentów budynku, z pozostawieniem ścian oddzielających poszczególne segmenty budynków nr [...] i [...], [...] i [...]), demontaż podejść instalacji wody i instalacji sanitarnej od pionów do urządzeń kuchennych i sanitarnych, wraz z demontażem ww. urządzeń i armatury pomieszczeń kuchennych i higieniczno – sanitarnych.
Decyzja DWINB jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.
Organ I instancji dnia 22 października 2021 r. otrzymał informację dotyczącą nieprawidłowości w zakresie miejsc postojowych i zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości oraz przebudowy budynków na pełniące funkcje niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym o ośmiu wydzielonych lokalach. Przeprowadzona w dniu 29 listopada 2021 r. kontrola wykazała, że nastąpiło wydzielenie większej ilości lokali niż w zatwierdzonym projekcie.
Jak ustalił organ I instancji, przy ul. [...] na parterze lokal był nieużytkowany, na piętrze - użytkowany jako mieszkalny, poddasze było użytkowane jako mieszkalne. Przy ul. [...] na parterze lokal był nieużytkowany, na piętrze - użytkowany jako mieszkalny, poddasze nie było użytkowane. Przy ul. [...] na parterze lokal był użytkowany jako mieszkalny, na piętrze - użytkowany jako mieszkalny, poddasze nie było użytkowane. Przy ul. [...] na parterze lokal był nieużytkowany, na piętrze - użytkowany jako mieszkalny, poddasze nie było użytkowane. W lokalach użytkowanych jako mieszkalne znajdowały się przedmioty codziennego użytku (naczynia, pościel, meble). Drzwi wejściowe wewnętrzne, na każdej z kondygnacji, nie miały oznaczania numerami. Pomieszczenia budynków były wykończone, ściany, sufity, podłogi posiadają warstwy wykończeniowe.
Organ I instancji ustalił, że na każdej kondygnacji (parter, piętro i poddasze) istnieją aneksy kuchenne, łazienki z zamontowanym osprzętem i armaturą, w lokalach nieużytkowanych również znajdowały się meble typu komody, stoły, krzesła. Poddasze każdego z segmentów posiada łazienkę, aneks kuchenny z pokojem, pokój. Na poddaszach znajdowały się stoły, krzesła, łóżka, komody, szafy, w łazienkach zamontowany osprzęt i armatura. Aneksy posiadały zlewy, płyty kuchenne eklektyczne, pochłaniacze (w obiegu zamkniętym), armaturę. W pokojach z aneksami, na ścianach widoczne kratki wentylacyjne, w sufitach łazienek - anemostaty, drzwi do łazienek mają podcięcia. Przy wyjściach z klatek schodowych na poddasza wykonano ścianki na długości 0,91 m, z ościeżnicami bez zamontowanych skrzydeł drzwiowych, szerokość spoczników tych miejscach to 0,94 m. Szerokość biegu klatki schodowej na poddasze z kondygnacji poniżej to 1,07 m, z parteru na kondygnację powyżej - to ok. 1,0 m. Wejście do każdego z segmentów budynku od strony ul. [...] - istnieje z zewnątrz, po 3 stopniach schodów zewnętrznych, bez zamontowanych pochylni, schodołazów, urządzeń do transportu osób niepełnosprawnych. Widoczne były pojemniki na odpady stałe w lokalizacji przewidzianej projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonym przez PINB decyzją nr 1083/21 z dnia 29.04.2021 roku.
M. B., właściciel i inwestor budowy wskazanych budynków (dalej jako skarżący, inwestor) oświadczył m. in., że od czasu uzyskania przez inwestycję pozwolenia na użytkowanie nie dokonywano zmian w zakresie wymiarów, lokalizacji i liczby miejsc postojowych, prowadzone są prace malarskiej w jednym z segmentów, inne roboty są zakończone, poddasza, zgodnie z zatwierdzonym projektem, są użytkowe, przynależą do lokali na kondygnacjach poniżej.
Pismem z dnia 2 grudnia 2021 roku skarżący dostarczył dokumentację zdjęciową miejsc postojowych na terenie przedmiotowej nieruchomości, wskazał m. in. na istnienie skrzynki pocztowej z "czterema szufladkami" dla każdego z czterech segmentów budynku.
W toku kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 29 marca 2022 roku stwierdzono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości wydzielono 8 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych w ilości, lokalizacji, układzie i wymiarach przewidzianych w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym przez PINB decyzją oraz dokonano ich pomiarów. PINB stwierdził, że miejsca do składowania odpadów stałych zlokalizowano również zgodnie z projektem. Skarżący oświadczył, że stan faktyczny przedmiotowych budynków od daty kontroli przeprowadzonej w dniu 29 listopada 2021 r. nie uległ zmianie, układ i wyposażenie pomieszczeń pozostały bez zmian, a przedmiotowe budynki są budynkami jednorodzinnymi.
Pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...], [...], [...], [...] we W. wykonanej w sposób naruszający przepisy.
Pismem z dnia 7 grudnia 2021 r. PINB poinformował inwestora, że posiada on możliwość uzyskania zgody na odstąpienie od obowiązujących przepisów po spełnieniu określonych warunków. Wezwano inwestora do dostarczenia uzgodnionej z właściwym organem (odpowiednio do rodzaju odstępstwa) ekspertyzy technicznej zawierającej wskazania dopuszczalności odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budynków wielorodzinnych wskazującej na zgodność (lub brak zgodności) inwestycji z przepisami planistycznymi oraz do dostarczenia deklaracji i atestów technicznych potwierdzających zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi klas odporności ogniowej drzwi prowadzących do wydzielonych lokali oraz przegród wewnętrznych oddzielających mieszkania od dróg komunikacji ogólnej oraz od innych mieszkań i samodzielnych pomieszczeń mieszkalnych.
Inwestor nie dostarczył wskazanych dokumentów, nie podjął czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót i stanu obecnego do zgodności z prawem. Pismem z dnia 14 stycznia 2022 roku inwestor poinformował, że budynek został wykonany i jest użytkowany zgodnie z decyzją PINB i decyzją "na użytkowanie", a budynki bliźniacze są budynkami dwulokalowymi. Wskazał, że inwestycja miała stanowić zespół czterech mieszkań wielopokoleniowych, stąd na parterze istnieje wspólny salon, a pomieszczania mieszkalne na pozostałych kondygnacjach nadziemnych. Oświadczył, że poddasze "jest dedykowane starszym dzieciom/nastolatkom lub seniorom wymagającym swojej własnej, intymnej i funkcjonalnej strefy mieszkalnej.
Zapewniając stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu - przed wydaniem decyzji, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pismem z dnia 29 marca 2022 roku PINB zawiadomił strony o powyższych uprawnieniach. Strony nie zgłosiły nowych żądań i nie przedłożyły nowych dowodów w sprawie.
PINB decyzją nr 1077/2022 z dnia 27 maja 2022 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi doprowadzenie wymienionych budynków, w obrębie poddaszy, do stanu istniejącego przed ich przebudową, poprzez:
1) demontaż wewnętrznych ścian działowych wydzielających pomieszczenia w obrębie poddaszy ww. budynków wraz z ościeżnicami i skrzydłami drzwiowymi (w obrębie każdego z segmentów budynku, z pozostawieniem ścian oddzielających poszczególne segmenty budynków nr [...] i [...], [...] i [...]),
2) demontaż podejść instalacji wody i instalacji sanitarnej od pionów do urządzeń kuchennych i sanitarnych wraz z demontażem ww. urządzeń i armatury pomieszczeń kuchennych i higieniczno-sanitarnych. Organ I instancji wskazał, że o wykonaniu obowiązku należy zawiadomić PINB dla miasta Wrocławia pisemnie.
PINB podniósł, że obecny stan faktyczny przedmiotowych budynków jest niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym i projektem budowlanym zamiennym. Projekty te przewidywały bowiem budowę dwóch budynków bliźniaczych dwulokalowych (łącznie 4 lokale mieszkalne w dwóch budynkach jednorodzinnych) - i taki stan jest zgodny z prawem. Zakres i charakter wykonanych robót budowlanych wskazuje natomiast na przebudowę budynków na budynki wielorodzinne. Zaprojektowano poddasze "użytkowe mieszkalne" bez wydzielonych pomieszczeń i "bez warstw wykończeniowych" na stropach, jak wskazano w dokumentacji. W obrębie poddasza każdego z segmentów wykonano natomiast przebudowę – to znaczy wykonano ścianki działowe z otworami drzwiowymi z zamontowanymi ościeżnicami przy wyjściu z biegu schodowego oraz wydzielono przegrodami budowlanymi pomieszczenia (w wyniku czego powstały łazienki, aneksy kuchenne z pokojami i pokoje). Zmieniono parametry użytkowe budynku, układ przestrzenno-funkcjonalny - wydzielono zespoły pomieszczeń mogących funkcjonować jako samodzielne lokale mieszkalne.
Projektowane pomieszczenia II kondygnacji to pokoje oraz łazienki oddzielone drzwiami od korytarza z klatką schodową (jak obecnie), nie zaprojektowano natomiast aneksów kuchennych (istniejących obecnie na ww. kondygnacji). Wykonano zatem dodatkowe aneksy kuchenne (zatwierdzona dokumentacja projektowa przewidywała pomieszczenia kuchenne jedynie na pierwszej kondygnacji budynków, a łazienki na I i II kondygnacji), co wpłynęło na układ przestrzenno-funkcjonalny budynku, jego parametry użytkowe. Obecnie układ pomieszczeń na II kondygnacji każdego z segmentów umożliwia funkcjonowanie zespołów ww. pomieszczeń jako samodzielnych wydzielonych lokali mieszkalnych.
W projektach budowlanych pomieszczenia parteru nie były wydzielone od biegu schodowego, przewidziana komunikacja od wejścia głównego do biegu schodowego - prowadziła poprzez pokoje jak obecnie. Zatem obecnie w parterach budynku brak jest pomieszczeń mogących stanowić wydzielone samodzielne lokale mieszkalne.
W każdym budynku jednorodzinnym dwulokalowym wydzielono dwa dodatkowe lokale mieszkalne w poddaszu, a pomieszczenia II kondygnacji stanowią, w wyniku wykonanych robót, również odrębne lokale mieszkalne (zatem obecnie istnieją po 2 lokale mieszkalne w każdym z 4 segmentów, tj. 4 wydzielone lokale mieszkalne w budynku projektowanym jako jednorodzinny - łącznie w obydwóch budynkach - istnieje 8 lokali mieszkalnych). Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w budynku jednorodzinnym możliwe jest wydzielenie jedynie dwóch lokali (jak w zatwierdzonym projekcie budowlanym). Budynek czterolokalowy stanowi natomiast budynek wielorodzinny.
W przedmiotowym przypadku zespoły wykonanych pomieszczeń i ich układ - w lokalach na II i III kondygnacjach budynków - odpowiadają definicji mieszkania z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Umożliwiają bowiem prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego w ich obrębie, lokale są wydzielone i złożone z pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych. Brak zamontowanych skrzydeł drzwiowych w otworach drzwiowych z zamontowaną ościeżnicą (w nowo wykonanych ściankach, nieprzewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i projekcie budowlanym zamiennym), jak również parametry istniejącej stolarki drzwiowej do lokali - pozostają bez wpływu na fakt wydzielenia samodzielnych lokali mieszkalnych na poddaszach. Budynek posiadający więcej niż dwa lokale mieszkalne nie wypełnia definicji budynku jednorodzinnego. Budynki wielorodzinne winny odpowiadać innym wymogom przepisów niż jednorodzinne.
Pismem z dnia 14 stycznia 2022 r. inwestor wskazał m.in., że inwestycja miała stanowić zespół czterech mieszkań wielopokoleniowych, stąd na parterze istnieje wspólny salon, a pomieszczania mieszkalne na pozostałych kondygnacjach nadziemnych. Oświadczył, że poddasze "jest dedykowane starszym dzieciom/nastolatkom lub seniorom wymagającym swojej własnej, intymnej i funkcjonalnej strefy mieszkalnej".
Zdaniem PINB twierdzenia inwestora są sprzeczne z rozwiązaniami zawartymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym i projekcie budowlanym zamiennym, które nie przewidywały odrębnych lokali mieszkalnych na poddaszu, ani nawet warstw wykończeniowych posadzek poddaszy. Zgodnie z zatwierdzonymi projektami poddasze przedmiotowych budynków może pełnić funkcje użytkowe, mieszkalne, ale nie mogą w jego obrębie zostać wydzielone dodatkowe lokale mieszkalne. Zatwierdzona dokumentacja nie udzielała pozwolenia na istnienie takich lokali, ani na wykonanie budynków wielorodzinnych.
W odniesieniu do kwestii podniesionych w pismach inwestora PINB podkreślił, że zamieszkiwanie w budynku jednorodzinnym odrębnych rodzin, rodzin wielopokoleniowych, czy też niespokrewnionych osób - pozostaje bez wpływu na definicję budynku jednorodzinnego. Również skrzynka pocztowa (z czterema przegrodami) nie świadczy o braku wydzielenia dodatkowych samodzielnych lokali w budynku. O wydzieleniu dodatkowych lokali w budynku jednorodzinnym przesądza jego struktura, układ funkcjonalno-przestrzenny.
PINB podniósł, że kwestia zastosowania okleiny (imitującej stolarkę drzwiową), nieotwieralnych przeszkleń przy drzwiach wejściowych do budynków pozostaje bez znaczenia dla sprawy, nie zmieniono liczby wejść do budynku. W zakresie parametrów miejsc postojowych na terenie nieruchomości nie stwierdzono nieprawidłowości, niezgodności z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz przepisami.
Wykonane roboty budowlane, w ocenie PINB, należało uznać za przebudowę budynków jednorodzinnych dwulokalowych na budynki wielorodzinne. W konsekwencji wydzielenia lokali na poddaszu i piętrze nastąpiła bowiem zmiana parametrów użytkowych budynków, które obecnie stanowią budynki wielorodzinne. Przebudowę wykonano w 2021 r. po uzyskaniu przez inwestycję decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W toku obowiązkowej kontroli związanej z oddaniem budynków do użytkowania nie stwierdzono odstąpień od zatwierdzonych projektów budowlanych, zmian - stan budynków był zgodny z tą dokumentacją. Należy mieć na uwadze charakter i celowość całości inwestycji polegającej na przebudowie budynków. Przebudową objęto poddasza i II kondygnacje w każdym segmencie - w sposób analogiczny, wydzielając dodatkowe lokale. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Zatem przepisy ustawy nie nakładały na inwestora konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na przebudowę ani dokonania uprzedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie wykonania ścian działowych oraz robót instalacyjnych.
Przedmiotowe roboty inwestor wykonał jednak wadliwie - w sposób naruszający przepisy techniczno-budowlane. W wyniku przebudowy budynków na wielorodzinne nastąpiło naruszenie obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie:
- odległości miejsca do składowania odpadów stałych od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi mniejszej niż 10 m, co narusza przepis § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia,
- wymiarów biegu schodowego w budynkach - biegi schodowe w ww. budynkach mają wymiary niezgodne z § 68 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowiącym, że minimalna szerokość użytkowa biegu schodowego w budynku wielorodzinnym winna wynosić 1,2 m, spocznika -1,5 m, maksymalna wysokość stopni 0,175 m,
- wielkości lokali mieszkalnych na poddaszach budynków - obecnie ich powierzchnia jest mniejsza niż 25 m2, co stanowi o naruszeniu przepisu § 94 rozporządzenia,
- wysokości balustrad przy schodach wewnętrznych budynku - zgodnie z przepisem § 298 ust. 2 rozporządzenia wysokość ta, w budynkach wielorodzinnych, winna wynosić co najmniej 1,1 m,
- obecnie brak jest dostępności budynków dla osób niepełnosprawnych - zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia, do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostępp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać,
- zgodnie z § 61 ust. 1 rozporządzenia położenie drzwi wejściowych do budynku oraz kształt i wymiary pomieszczeń wejściowych powinny umożliwiać dogodne warunki ruchu, w tym również osobom niepełnosprawnym,
- na terenie nieruchomości nie przewidziano placu zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjnego - zgodnie z § 40 ust. 1 rozporządzenia - w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
PINB stwierdził również, że wykonanie budynków wielorodzinnych jest niezgodne z decyzją Prezydenta Wrocławia nr 2694/2017 z dnia 26 maja 2017 roku ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej.
Przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego określają postępowanie organu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 50 ww. ustawy postępowanie naprawcze prowadzone jest w przypadku robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub \ w przepisach. Wystąpienie chociażby jednej z przesłanek obliguje do przeprowadzenia postępowania celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie występuje przesłanka wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Organ I instancji jest zatem zobowiązany do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który nakazuje odpowiednie stosowanie ustępu 1 pkt 1 i 2 tego przepisu w przypadku już zakończonych robót budowlanych (jak w niniejszym przypadku). Oznacza to, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego można nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych (co w stosunku do wykonanych robót nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu (jego części) lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
PINB podniósł, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budynków wielorodzinnych) do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem zaistniało naruszenie prawa nienadające się do usunięcia na podstawie tego przepisu. Wykonane na poddaszach lokale mieszkalne mają bowiem powierzchnie mniejsze niż wymagane przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto, na podstawie ww. przepisu, nie można nakazać Inwestorowi uzyskania dokumentów planistycznych ani dokonania uzgodnień w zakresie odstępstw od przepisów z innymi organami. Dokumentów takich Inwestor nie przedłożył natomiast w toku postępowania, mimo informacji, że jedynie przedłożenie uzgodnionej z właściwymi organami ekspertyzy technicznej umożliwia zaakceptowanie rozwiązań niezgodnych z warunkami technicznymi.
Również z uwagi na szeroki rozmiar naruszeń przepisów i niezbędnych do wykonania robót w celu usunięcia naruszeń PINB uznał sformułowanie nakazu na ww. podstawie prawnej za niezasadne. Przy tym inwestor stoi na stanowisku, że nie doszło do naruszenia przepisów w wyniku wykonanych robót i w jego ocenie nadal mamy do czynienia z budynkami jednorodzinnymi, nie posiada zatem zamiaru doprowadzania budynków do stanu zgodnego z prawem.
Wobec powyższego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego PINB nakazał przywrócenie poddaszy budynków przy ul. [...], [...], [...], [...] do stanu poprzedniego, uznając to za ekonomiczny, uzasadniony (m. in. technicznie) i jedyny sposób doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, we wskazany wcześniej sposób.
Organ I instancji wyjaśnił, że należy usunąć elementy stanowiące o wykonaniu lokali mieszkalnych na poddaszach segmentów przedmiotowych budynków. Powstawały one w wyniku wydzielenia, w każdym segmencie, przegrodami budowlanymi zespołów pomieszczeń mających odrębne wejście - mieszkalnych (tj. pokojów) i pomocniczych (tj. służących do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków) wraz z wykonaniem podejść od pionów instalacji sanitarnej i wodnej do urządzeń, osprzętu i armatury (umywalek, zlewów, pryszniców, misek ustępowych, armatury sanitarnej i kuchennej) - niezbędnych do samodzielnego funkcjonowania lokali na cele mieszkalne. Zespoły wykonanych pomieszczeń wraz z elementami instalacji i urządzeniami umożliwiają prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego.
W ocenie PINB instalacja elektryczna wraz z osprzętem elektrycznym oraz warstwy podłogowe - nie stanowią o możliwości użytkowania wskazanych pomieszczeń jako pomieszczeń kuchennych i higieniczno-sanitarnych na potrzeby wyodrębnionych lokali (nie stanowią o wykorzystywania zespołu pomieszczeń na potrzeby samodzielnych gospodarstw domowych), zatem nie jest konieczny ich demontaż.
Zgodnie z przepisami prawa - w każdym segmencie przedmiotowych budynków bliźniaczych może istnieć jeden lokal mieszkalny, trzykondygnacyjny - łącznie cztery lokale. W ocenie PINB przywrócenie budynków, w obrębie poddaszy, do stanu poprzedniego prowadzi do usunięcia zaistniałego naruszenia prawa. Istnienie samodzielnych lokali mieszkalnych na II kondygnacji każdego z budynków bliźniaczych - przy braku wydzielonych lokali w parterze budynku i w poddaszu - jest zgodne z przepisami i umożliwia zakwalifikowanie budynków jako jednorodzinne dwulokalowe, zatem nie sformułowano nakazu w ich zakresie.
PINB poinformował o uwarunkowaniach wyznaczenia terminu wykonania obowiązku podkreślając, że staje się on wymagalny z chwilą, gdy decyzja uzyska przymiot ostateczności i winien być wykonany niezwłocznie.
Powyższa decyzja PINB została oprotestowana odwołaniem inwestora.
Odwołujący się zarzucił, że nie zastosowano art. 50 Prawa budowlanego, to znaczy nie wstrzymano robót budowlanych i nie nałożono przewidzianych w przepisie obowiązków. Podkreślił, że budynki wybudowano legalnie, i są legalnie użytkowane. Jego zdaniem przedmiotowe budynki od chwili uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie zmieniły swojej funkcji i w dalszym ciągu są budynkami jednorodzinnymi. o dwóch lokalach mieszkalnych każdy. Przeróbki doprowadziły jedynie do bardziej funkcjonalnego i wygodnego użytkowania poszczególnych lokali mieszkalnych.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że okolicznościach przedmiotowej sprawy PINB prawidłowo uznał, że obecny stan faktyczny przedmiotowych budynków jest niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym i projektem budowlanym zamiennym. Projekty te przewidywały bowiem budowę dwóch budynków bliźniaczych dwulokalowych (łącznie 4 lokale mieszkalne w dwóch budynkach jednorodzinnych). Zakres i charakter wykonanych robót budowlanych przez inwestora wskazuje na przebudowę budynków jednorodzinnych dwulokalowych na budynki wielorodzinne.
Organ II instancji wskazał, że w projekcie budowlanym z kwietnia 2018 r. oraz w projekcie budowlanym zamiennym z listopada 2020 r./lutego 2021 r. zaprojektowano poddasze "użytkowe mieszkalne" bez wydzielonych pomieszczeń i bez warstw wykończeniowych na stropach. W obrębie poddasza każdego z segmentów wykonano natomiast przebudowę - wykonano ścianki działowe z otworami drzwiowymi z zamontowanymi ościeżnicami przy wyjściu z biegu schodowego oraz wydzielono przegrodami budowlanymi pomieszczenia (w wyniku czego powstały łazienki, aneksy kuchenne z pokojami i pokoje). Zmieniono parametry użytkowe budynku, układ przestrzenno-funkcjonalny - wydzielono zespoły pomieszczeń mogących funkcjonować jako samodzielne lokale mieszkalne. Zatwierdzony projekt budowlany i projekt budowlany zamienny nie przewidywały odrębnych lokali mieszkalnych na poddaszu. Zgodnie z zatwierdzonymi projektami poddasze przedmiotowych budynków możee pełnić funkcje użytkowe mieszkalne, ale nie mogą w jego obrębie zostać wydzielone dodatkowe lokale mieszkalne. Zatwierdzona dokumentacja projektowa nie udzielała bowiem pozwolenia na istnienie takich lokali ani na wykonanie budynków wielorodzinnych.
Należy wskazać, że na II kondygnacji nie zaprojektowano aneksów kuchennych (istniejących obecnie na ww. kondygnacji). Wykonano zatem dodatkowe aneksy kuchenne (zatwierdzona dokumentacja projektowa przewidywała pomieszczenia kuchenne jedynie na pierwszej kondygnacji budynków, a łazienki na I i II kondygnacji), co wpłynęło na układ przestrzenno-funkcjonalny budynku, jego parametry użytkowe. Obecnie układ pomieszczeń na lI kondygnacji każdego z segmentów umożliwia funkcjonowanie zespołów ww. pomieszczeń jako samodzielnych wydzielonych lokali mieszkalnych. W każdym budynku jednorodzinnym dwulokalowym wydzielono dwa dodatkowe lokale mieszkalne w poddaszu, a pomieszczenia II kondygnacji stanowią również odrębne lokale mieszkalne (zatem obecnie istnieją po 2 lokale mieszkalne w każdym z 4 segmentów, tj. 4 wydzielone lokale mieszkalne w budynku projektowanym jako jednorodzinny - łącznie w obydwóch budynkach - istnieje 8 lokali mieszkalnych).
PINB trafnie zatem wskazał, że zespoły wykonanych pomieszczeń i ich układ - w lokalach na II i III kondygnacjach budynków - odpowiadają definicji mieszkań z § 3 pkt 9 rozporządzenia w.t. - umożliwiają bowiem prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego w ich obrębie, lokale są wydzielone i złożone z pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych. Brak zamontowanych skrzydeł drzwiowych w otworach drzwiowych z zamontowaną ościeżnicą (w nowo wykonanych ściankach, nieprzewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i projekcie budowlanym zamiennym), jak również parametry istniejącej stolarki drzwiowej do lokali pozostają bez wpływu na fakt wydzielenia samodzielnych lokali mieszkalnych na poddaszach.
DWINB podkreślił, że budynki wielorodzinne winny odpowiadać innym wymogom przepisów techniczno-budowlanych niż jednorodzinne.
Zatem trzeba wskazać, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowią przebudowę budynków jednorodzinnych dwulokalowych na budynki wielorodzinne, gdyż w konsekwencji wydzielenia lokali na poddaszu i piętrze nastąpiła zmiana parametrów użytkowych budynków, które obecnie stanowią budynki wielorodzinne. Przebudowy dokonano w 2021 r. po uzyskaniu przez inwestycję decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja PINB dla miasta Wrocławia nr 2031/2021 z dni 24 sierpnia 2021 r.). W toku obowiązkowej kontroli związanej z oddaniem budynków do użytkowania nie stwierdzono bowiem odstąpień od zatwierdzonych projektów budowlanych ani innych zmian - stan budynków był zgodny z tą dokumentacją. Przebudową objęto poddasza i II kondygnację w każdym segmencie - w sposób analogiczny, wydzielając dodatkowe lokale.
Inwestor przedmiotową przebudowę wykonał niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. W wyniku przebudowy mamy do czynienia z dwoma budynkami wielorodzinnymi, w związku z czym nastąpiło naruszenie przepisów rozporządzenia w.t.
W związku z niezgodnością dokonanej przez inwestora przebudowy z przepisami techniczno-budowlanymi wystąpiła przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wykonano bowiem roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Organ I instancji zasadnie zatem prowadzi w przedmiotowej sprawie postępowanie naprawcze z art. 50 i n. Prawa budowlanego.
Oponując twierdzeniom Skarżącego należy wskazać, że PINB prawidłowo uznał, iż nie było potrzeby wydawania postanowienia na podstawie art. 50 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych ze względu na zakończenie robót budowlanych.
DWINB zgodził się z organem I instancji, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budynków wielorodzinnych) do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bowiem zaistniało naruszenie prawa niedające się do usunięcia na podstawie tego przepisu. Wykonane na poddaszach lokale mieszkalne mają bowiem powierzchnie mniejsze niż wymagane przepisami techniczno-budowlanymi. Również z uwagi na szeroki rozmiar naruszeń przepisów i niezbędnych do wykonania robót w celu usunięcia naruszeń PINB trafnie uznał zatem sformułowanie nakazu na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego za niezasadne.
Wobec powyższego PINB prawidłowo nakazał przywrócenie poddaszy budynków przy ul. [...], [...], [...], [...] we W. do stanu poprzedniego, uznając to za ekonomiczny, uzasadniony (m. in. technicznie) i jedyny sposób doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
PINB prawidłowo wskazał, że należy usunąć elementy stanowiące o wykonaniu lokali mieszkalnych na poddaszach segmentów przedmiotowych budynków. Powstawały one w wyniku wydzielenia, w każdym segmencie, przegrodami budowlanymi zespołów pomieszczeń mających odrębne wejście – mieszkalnych i pomocniczych wraz z wykonaniem podejść od pionów instalacji sanitarnej i wodnej do urządzeń, osprzętu i armatury (umywalek, zlewów, pryszniców, misek ustępowych, armatury sanitarnej i kuchennej) - niezbędnych do samodzielnego funkcjonowania lokali na cele mieszkalne. Zespoły wykonanych pomieszczeń wraz z elementami instalacji i urządzeniami umożliwiają prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Prawidłowo ocenił PINB, że instalacja elektryczna wraz z osprzętem elektrycznym oraz warstwy podłogowe nie stanowią o możliwości użytkowania pomieszczeń jako pomieszczeń kuchennych i higieniczno-sanitarnych na potrzeby wyodrębnionych lokali, zatem nie jest konieczny ich demontaż.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego DWINB wskazał, że nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia ekspertyzy czy oceny technicznej w celu ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa nie było konieczne w okolicznościach niniejszej sprawy. O naruszeniu przepisów (lub braku ich naruszenia) nie przesądza osoba sporządzająca opracowanie - wynika to bowiem bezpośrednio ze stanu faktycznego. Organ I instancji dokonał ustaleń stanu faktycznego i adekwatnie do tych ustaleń stwierdził naruszenia przepisów, m. in. techniczno-budowlanych. PINB jako fachowy organ nadzoru budowlanego samodzielnie przeprowadził ocenę przedmiotowych robót budowlanych względem zgodności z prawem, do czego był jak najbardziej uprawniony. Sporządzenie opinii lub ekspertyz nie niweluje zaistniałych naruszeń, to nie autor takiego ewentualnego opracowania przesądza o kwalifikacji (lub braku kwalifikacji) przedmiotowych robót budowlanych jako przebudowy budynków jednorodzinnych na wielorodzinne. Należy również wskazać, że czynności kontrolne organ I instancji przeprowadził w obecności inwestora.
Trzeba także podnieść, że nie jest zasadne rozpatrywanie robót budowlanych polegających m. in. na wykonaniu ścianek działowych, instalacji, warstw wykończeniowych - odrębnie, w oderwaniu od pozostałych robót - wykonane roboty stanowią bowiem jedną inwestycję, którą należy rozpatrywać całościowo. W wyniku wykonanych robót, jak już wskazano, wydzielono dodatkowe lokale mieszkalne w poddaszach o strukturze umożliwiającej prowadzenie samodzielnych gospodarstw domowych. W następstwie wydzielenia lokali powstały budynki wielorodzinne.
Należy również podnieść, że PINB prawidłowo nałożył nakaz doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego na właściciela - inwestora robót.
Podsumowując zasadne stało się utrzymanie w mocy, jako prawidłowej, zaskarżonej decyzji PINB.
W skardze z dnia 19 września 2022 r. decyzję DWINB zakwestionowano w całości, stawiając następujące zarzuty:
1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a, art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z §3 pkt 9 rozporządzenia w.t. poprzez dowolną interpretację zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a konsekwencji przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że wprowadzone przez skarżącego zmiany skutkowały zmianą charakteru zrealizowanej przez niego inwestycji, podczas gdy skarżący nie wpłynął w żaden sposób na układ funkcjonalny budynku - który został zatwierdzony decyzjami administracyjnymi zarówno na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, jak również w momencie udzielania pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, że wprowadzone przez skarżącego zmiany wpływają wyłącznie na komfort użytkowania budynku, w żaden sposób nie wpływając na jego funkcjonalność wynikającą z przedłożonego wcześniej projektu, czy też stanu faktycznego istniejącego w momencie udzielania pozwolenia na użytkowanie. Nadto należy zaznaczyć, że organ odwoławczy nie przeprowadził samodzielnego postępowania dowodowego, w całości opierając się na materiale dowodowym i ustaleniach organu I Instancji, podczas gdy zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zobowiązuje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie.
2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącego o planowanym terminie zakończenia prowadzonego postępowania, a w konsekwencji brak ustalenia stanu faktycznego istniejącego w momencie wydawania decyzji z dnia 2 sierpnia.2022 r., podczas gdy skarżący wprowadził na terenie przedmiotowej inwestycji istotne zmiany skutkujące znacznym ograniczeniem wprowadzonych wcześniej udogodnień - w tym poprzez likwidację zamontowanych wcześniej na poddaszach aneksów kuchennych, futryn, drzwi tekturowych w już istniejących i zgodnych z projektem otworach przez które wchodzi się do pomieszczenia użytkowo-mieszkalnego (zgodnie z zatwierdzonym projektem).
3. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 7a §1 k.p.a. oraz w zw. z §3 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że skarżący wprowadził w budynkach zmiany istotnie odbiegające od ustaleń i warunków wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w przedłożonych projektach, podczas gdy skarżący nie wprowadził żadnych zmian w układzie funkcjonalnym zrealizowanych budynków, a wprowadzone przez niego zmiany wpływały wyłącznie na wygodę korzystania z poszczególnych kondygnacji.
Skarżący wniósł o:
1. Zastosowanie art. 145 §3 p.p.s.a w zw. z art. 145 §1 pkt 1 ppkt a p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 7a §1 k.p.a. w zw. z §3 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie, z uwagi na wydanie obu decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
2. Względnie o zastosowanie art. 145 §3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77§1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z §3 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie, z uwagi na wydanie obu decyzji z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie uznał za zasadne uwzględnienie wniosków zawartych w punktach 1 i 2 powyżej, skarżący wniósł o:
3. Zastosowanie art. 145 §1 pkt 1 ppkt a p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z §3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwagi na jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
4. Zastosowanie art. 145 §1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwagi na pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w sprawie, a w szczególności pozbawienie możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego - co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie ustaleń faktycznych, które były nieaktualne w momencie wydawania zaskarżonej decyzji.
5. Zastosowanie art. 145 §1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które w istotny sposób wpłynęło na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.
6. W przypadku wydania przez Sąd wyroku na podstawie wniosków zawartych w punkcie 3 powyżej, skarżący wniósł o zastosowanie art. 145a §1 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że sprawa powinna zostać załatwiona poprzez ograniczenie obowiązków nałożonych na skarżącego zaskarżoną decyzję, umożliwiając mu pozostawienie części wprowadzonych udogodnień - w tym co najmniej zamontowanych podejść instalacji wody i instalacji sanitarnej oraz urządzeń higieniczno-sanitarnych, a ponadto poprzez zezwolenie na pozostawienie ścian działowych w obrębie poddaszy, wykonanych w technologii lekkiej karton-gips.
Ponadto wniesiono o:
I. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przewidzianych, na podstawie art. 200 p.p.s.a., względnie na podstawie art. 201 §1 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia niniejszej skargi przez DWINB na podstawie art. 54 §3 PPSA.
II. o wstrzymanie przez DWINB wykonalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB we Wrocławiu nr 1011fl022 z uwagi na zasadność złożonej skargi oraz nieodwracalne skutki, jakie będą wiązały się z wykonaniem tej decyzji, na podstawie art. 61 §2 pkt 1 p.p.s.a.
III. w przypadku braku przychylenia się przez DWINB do wniosku zawartego punkcie II powyżej, o wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 61 §3 p.p.s.a. wykonalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB we Wrocławiu nr 107/2022 z uwagi na zasadność złożonej skargi oraz nieodwracalne skutki, jakie będą wiązały się z jej wykonaniem.
IV. dopuszczenie dowodu z protokołu stanu faktycznego z dnia 13.09.2022r. sporządzonego przez Komornika Sądowego dla W.-K. na okoliczność stwierdzonych w nim faktów, a w szczególności na wprowadzenie przez skarżącego zmian skutkujących utratą przez poddasza budynków położonych przy ul. [...] i [...] oraz [...] i [...] we W. niektórych funkcjonalności, które stanowiły formę udogodnień dla osób tam czasowo przebywających, a zaskarżoną decyzją zostały uznane za skutkujące możliwością uznania przedmiotowych pomieszczeń za samodzielne lokale mieszkalne.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie postanowieniem z dnia 18 października 2022 r. organ II instancji wstrzymał wykonanie decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej także jako p.p.s.a.).
Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Na zasadzie art. 145 §1 p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zajścia wskazanych przez art. 145 §1 p. p. s. a. przesłanek.
Przedmiotem kontroli sądowej jest wskazana na wstępie decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącemu wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu istniejącego przed jego przebudową.
Ramy sporu w kontrolowanej sprawie wykreowało przedsięwzięcie polegające na wykonaniu robót budowlanych na poddaszach wskazanych wyżej budynków. Inwestor postawił ścianki działowe, doprowadził instalację wodno - sanitarną, wskutek czego powstały łazienki, aneksy kuchenne z pokojami, i pokoje. W ocenie organów przedmiotowa inwestycja spowodowała powstanie na poddaszach samodzielnych, wydzielonych lokali mieszkalnych, co z kolei stworzyło w budynkach kolejne lokale mieszkalne, wskutek czego utraciły one status budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a stały się budynkami wielorodzinnymi. Zdaniem skarżącego dokonane zmiany nie zmieniły układu funkcjonalnego budynku, jedynie poprawiły komfort jego użytkowania, a z faktu doprowadzenia instalacji wodno - sanitarnej oraz wyodrębnienia ścianami działowymi pomieszczeń nie można wyprowadzić wniosku o powstaniu samodzielnego lokalu mieszkalnego.
Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) dający organowi nadzoru budowlanego kompetencję do nakazania, w drodze decyzji, zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
W realiach sprawy stan poprzedni, i jednocześnie stan zgodny z prawem, to stan zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym i projektem budowlanym zamiennym. Sprowadza się to w szczególności do sytuacji, w której w każdym segmencie przedmiotowych budynków istnieje jeden samodzielny lokal mieszkalny, składający się z trzech kondygnacji, w tym poddasza.
Trzeba przy tym zauważyć, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego udziela organowi podstawy do wydania decyzji nakazującej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jest to taki stan, w którym zrealizowana inwestycja zmieści się w granicach wyznaczonych przez odpowiednie normy prawne, co zarazem wskazuje na możliwość dostosowania inwestycji do odpowiednich ram prawnych.
Jest to zatem doprowadzenie do sytuacji, w której wytworzony przez inwestora samodzielny lokal mieszkalny będzie spełniał wymogi stawiane takim lokalom, w szczególności wymogi wyznaczone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako rozporządzenie w.t.).
Przepis § 94 rozporządzenia w.t. minimalną powierzchnię użytkową mieszkania wyznacza na 25 m2. Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w toku postępowania i odzwierciedlonych w aktach sprawy wynika, że wielkość lokali mieszkalnych na poddaszach budynków nie wypełnia tego parametru (powierzchnia wynosi 22.24 m2), a zatem uzyskanie przez nie statusu mieszkania (samodzielnego lokalu mieszkalnego) w kontekście rozporządzenia nie jest możliwe w ich aktualnym kształcie. Stąd za trafne należy uznać stanowisko organów, które wydały rozstrzygnięcie nie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (ponieważ zaistniałe naruszenie prawa nie jest możliwe do usunięcia ze względu na zbyt małą powierzchnię lokalu na poddaszu, aby zakwalifikować go jako mieszkanie), ale na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego o przywróceniu stanu poprzedniego. Organy przekonująco wywiodły również, że rozmiar naruszeń przepisów i zakres związanych z tym robót w celu ich usunięcia przemawia za zastosowaniem nie art. 51 ust. 1 pkt 2, ale art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Jak stanowi art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Powyższa definicja ma w sprawie znaczenie z tego względu, że budynek w którym znajdują się więcej niż dwa lokale mieszkalne straci prawny status budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co kolei zaktualizuje obowiązki dotyczące budynków wielorodzinnych wynikające z rozporządzenia w.t.
In principio należy zatem rozstrzygnąć, czy powstała w wyniku dokonanych przez skarżącego robót budowlanych (podzielona) przestrzeń stanowi samodzielny lokal mieszkalny.
Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
Należy wskazać, że atrybuty samodzielności lokali nie zostały bliżej opisane w przepisach prawnych, jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Lokal posiada zatem cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1479/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 719/12, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, skąd pochodzą również inne wykorzystane orzeczenia). O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt 1458/15). Nie można natomiast mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji. Również nie można mówić o samodzielności lokalu, który mimo wydzielenia trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji, wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Przeczy to, bowiem istocie samodzielności lokalu. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 340/21). Samodzielność charakteryzuje się tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2587/21).
Okoliczność niesporną, potwierdzoną zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zwłaszcza projektami budowlanymi, stanowi zaprojektowanie poddasza jako użytkowego mieszkalnego, bez wydzielonych pomieszczeń i bez warstw wykończeniowych.
Tymczasem organy ustaliły na poddaszach wykonanie ścianek działowych z otworami drzwiowymi z zamontowanymi ościeżnicami przy wyjściu z biegu schodowego, wydzielenie przygodami budowlanymi pomieszczeń (w wyniku czego powstały łazienki, aneksy kuchenne z pokojami i pokoje).
Trzeba tu zauważyć, że skarżący wybiórczo zestawia istniejący kształt poddasza z dokumentami projektowymi bowiem zauważa, że poddasza są zaprojektowane jako użytkowo - mieszkalne, ale pomija, że projekty przewidywały poddasza bez wydzielonych pomieszczeń, czego skarżący nie respektował wprowadzając ścianki z natury rzeczy dokonujące podzielenia przestrzeni poddasza, a więc dokonujące wydzielenia pomieszczeń.
Zwiększenie funkcjonalności i wygody korzystania z poddaszy, co wskazuje skarżący (s. 6 skargi), nie jest zakazane przez prawo, ale musi mieścić się w granicach oznaczonych dokumentami projektowymi, które w realiach sprawy nie pozwalają na wydzielenie pomieszczeń w obrębie poddasza. Tak więc skarżący może zwiększyć funkcjonalność i wygodę korzystania z poddaszy, jednak nie może to nastąpić poprzez wydzielenie pomieszczeń na poddaszu, ponieważ tego nie przewidują projekty budowlane.
Skoro skarżący wydzielił na poddaszu toaletę i inne pomieszczenia, doprowadził do nich adekwatne instalacje, oraz odseparował te pomieszczenia od siebie, to tym samym postąpił wbrew dokumentom projektowym. Należy również wyjaśnić - odpowiadając skarżącemu co do okoliczności prowadzenia dla przedmiotowych lokali jednej księgi wieczystej - że wyodrębnienie lokalu w księdze nie ma związku z istotą samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów technicznych i budowlanych.
Sąd nie neguje podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że we współczesnym budownictwie tworzy się w samodzielnym lokalu mieszkalnym dodatkowe łazienki (toalety), czy pomieszczenia kuchenne. Takie działania są dopuszczalne przez prawo, jeśli są realizowane w ramach konkretnego lokalu mieszkalnego, i nie powodują funkcjonalnej kreacji dodatkowych lokali mieszkalnych, co pociąga za sobą określone konsekwencje prawne.
Sąd odnotował, że sam skarżący nie zaprzecza, że dokonał zmian względem warunków wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz stosownych projektach budowlanych, skarżący stwierdza jednak, że nie sposób uznać wprowadzonych zmian za istotne (s. 11 skargi).
W ocenie Sądu, uznającego stanowisko organów za trafne, zmiany te mają cechę istotności, ponieważ dokonują podzielenia poddasza przez wydzielenie pomieszczeń, ingerują w układ funkcjonalny budynków rozszerzając sposób korzystania z poddasza ponad to, co przewidywał projekt. Przewidziana przez projekt funkcja użytkowo - mieszkalna poddasza nie powinna być utożsamiana z wytworzeniem na tym poddaszu powierzchni składającej się z wydzielonych pomieszczeń posiadających łącznie znamiona samodzielnego lokalu mieszkalnego. Należy ją widzieć w perspektywie zwiększenia, czy poprawienia użyteczności już istniejącego lokalu mieszkalnego, ale nie jako wytworzenie autonomicznego lokalu mieszkalnego.
Jako zbyt daleko idące Sąd potraktował stanowisko skarżącego, że wobec niejednoznaczności ustawodawcy w kwestii prawnego zdefiniowania samodzielnego lokalu mieszkalnego (granica pomiędzy uznaniem zespołu pomieszczeń za samodzielny lokal, a uznaniem zespołu pomieszczeń za część składową innego lokalu), wszelkie wątpliwości interpretacyjne należy rozstrzygać na korzyść skarżącego. Zdaniem Sądu organy prawidłowo zinterpretowały istotę samodzielnego lokalu mieszkalnego, i nie mamy w sprawie do czynienia z wątpliwościami co do treści normy prawnej, która to treść zdaniem Sądu jest czytelna, a ponadto została klarownie doprecyzowana we wskazanych orzeczeniach sądowych.
Trzeba tu także podkreślić, że osoby korzystające z poddasza mają do niego swobodny dostęp, niezależny od dostępu do pozostałych lokali mieszkalnych. Wskazuje na to dokumentacja sprawy, w tym fakt dostępu do poddasza, co organ prawidłowo ustalił wskazując na wyjścia z klatek schodowych na poddasza.
Oprócz tego należy zwrócić uwagę na kompleksowość (spójność) funkcjonalną poddasza w kształcie powstałym wskutek wykonanych robót budowlanych, objawiającą się skupieniem funkcji charakterystycznych dla samodzielnego lokalu mieszkalnego (pomieszczenia sanitarne, część kuchenna, pokoje, wyposażenie w przyrządy codziennego użytku, instalacje, wydzielony dostęp). Zważywszy przewidziany przez dokumenty projektowe charakter poddasza jako przestrzeni bez wydzielonych pomieszczeń, należy zgodzić się z organami, że inwestor zmienił parametry użytkowe budynku i jego układ przestrzenno-funkcjonalny.
Trafnej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych dokonały organy określając je jako przebudowę, a co za tym idzie prawidłowo uznały, że inwestycja w takiej postaci nie wymaga od inwestora konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego).
Nie oznacza to jednak zwolnienia zrealizowanej inwestycji od reglamentacji prawnej, co znajduje wyraz w tym, że przebudowa może doprowadzić do skutków relewantnych z punktu widzenia innych przepisów. W kontrolowanej sprawie objawiło się to przemianą statusu budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny, co zaowocowało koniecznością spełnienia uwarunkowań z zakresu przepisów techniczno - budowlanych.
Z przywołanych wyżej powodów Sąd nie podzielił zarzutów skargi, jakoby organy dowolnie zinterpretowały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i błędnie przyjęły, że skarżący wpłynął na układ funkcjonalny budynku. Zestawienie decyzji i projektów budowlanych ze stanem poddaszy zrealizowanym przez skarżącego świadczy jednoznacznie o istotnej modyfikacji układu funkcjonalnego poprzez wykreowanie podzielonej ścianami przestrzeni spełniającej znamiona samodzielnego lokalu mieszkalnego. Nie można więc było zgodzić się ze skarżącym co do naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania, ani też naruszenia przepisów materialnych, w szczególności definiującego mieszkanie przepisu § 3 pkt 9 rozporządzenia w.t.
Skarżący zarzuca także, że zasada dwuinstancyjności postępowania zobowiązuje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czemu jego zdaniem organ uchybił. Trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 § 2 k.p.a. i w związku z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ II instancji skonstatuje, że pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy o istotnym wpływie na jej rozstrzygnięcie, to możliwe jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, o ile działanie takie nie narusza zasady dwuinstancyjności. Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień mających wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie postępowania dowodowego przed organem II instancji, a i sam skarżący nie precyzuje takich uchybień wskazując jedynie, że DWINB "nie przeprowadził żadnych czynności, a całość postępowania sprowadzała się do zaakceptowania i przyjęcia za własne ustaleń organu I instancji".
Rację ma wszakże skarżący zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak poinformowania o planowanym terminie zakończenia postępowania. Skarżący wyprowadza z tego brak ustalenia stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji, podczas gdy wprowadził on zmiany skutkujące znacznym ograniczeniem wprowadzonych wcześniej udogodnień.
W aktach sprawy Sąd odnajduje zawiadomienie o tzw. gotowości decyzyjnej przygotowane przez organ I instancji (datowane na 29 marca 2022 r.), nie odnajduje jednak analogicznego dokumentu pochodzącego od DWINB.
Sąd uznał jednak, opierając się na ugruntowanym orzecznictwie Sądu Naczelnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 619/20), że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny.
Zdaniem Sądu wskazane przez skarżącego czynności, które – jak podnosi w skardze – skutkują znacznym ograniczeniem wprowadzonych udogodnień, nie są tożsame ze sformułowanymi w decyzji nakazami organu, i nie można ich ocenić jako likwidujące wprowadzone zmiany i przywracające poddaszu pierwotny, zaprojektowany charakter. Tym samym wskazane okoliczności nie mogły wpłynąć na kierunek załatwienia sprawy przez DWINB, przez co uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy.
Nie jest zasadny argument skarżącego co do ewentualnego wpływu na rozstrzygnięcie zmian udokumentowanych przez komornika sądowego w formie protokołu sporządzonego w dniu 13 września 2022 r. (s. 11 skargi, protokół załączony do skargi), ponieważ decyzja organu II instancji datowana jest na 2 sierpnia 2022 r., i według tej drugiej daty należy ocenić stan sprawy. Ponadto na marginesie zauważyć trzeba, że w ramach kontrolowanej sprawy stwierdzenia komornika uwidocznione w protokole, o którego uwzględnienie zwrócił się skarżący, nie zastępują ocen organów nadzoru budowlanego, a ponadto wskazują na brak drzwi oddzielających od klatki schodowej, brak futryn, kuchni, urządzeń kuchennych i mebli, co nie pokrywa się w pełni z nakazami sformułowanymi w decyzji.
Sąd nie dostrzegł także naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ II instancji podzielił ocenę sprawy i rozstrzygnięcie wydane przez PINB miejscami wiernie powtarzając sformułowania organu I instancji , jednak treść rozstrzygnięcia przekonuje, że dokonał ich weryfikacji wydając orzeczenie realnie kontrolujące decyzję PINB, a tym samym ponownie ocenił sprawę w jej całokształcie.
Sąd zapoznał się z orzecznictwem przywołanym przez skarżącego na oparcie jego argumentów, jednak nie odnalazł w nim motywów istotnych dla okoliczności badanej sprawy, wpływających na zasadniczą treść oraz kierunek rozstrzygnięcia.
Z podanych wyżej powodów zarzuty skargi w lwiej części nie zostały przez Sąd uznane za trafne ani w zakresie wskazanych przepisów postępowania, ani odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Wytknięte organowi celne uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji wnioski skarżącego nie mogły zostać uwzględnione. Spowodowało to oddalenie skargi w całości na zasadzie art. 151 p.p.s.a.