II SA/Wr 729/15

II SA/Wr 729/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2015-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2015-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Mieczysław Górkiewicz
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 764/16 - Wyrok NSA z 2016-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 49 ust. 4a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1235
art. 71 ust. 2,  art. 72 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 12 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania z systemu chowu kur niosek na hodowlę brojlerów w istniejących budynkach inwentarskich I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy S. (zwany dalej organem I instancji lub Burmistrzem) decyzją z dnia 11 maja 2015 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 oraz art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., zwanej dalej: u.u.i.ś.), § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących jako rozporządzenie lub w skrócie r.R.M.), po rozpatrzeniu wniosku S.T. i S.T. (dalej jako wnioskodawcy lub inwestorzy) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "zmianie sposobu użytkowania: systemu chowu kur niosek na hodowlę brojlerów w istniejących budynkach inwentarskich położonych na działkach nr [...], [...], [...] obręb S., gmina S.".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 71 u.u.i.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest dla "planowanych" przedsięwzięć, a przedsięwzięcie objęte wnioskiem zostało już zrealizowane. Ustalenia dotyczące prowadzonej przez wnioskodawców hodowli brojlerów organ poczynił m.in. na podstawie informacji przekazanych przez osoby zamieszkujące w pobliżu fermy drobiu. Prowadzenie hodowli brojlerów kurzych, obejmującą 6 cykli rocznych, przy obsadzie 165.109 sztuk w jednym cyklu potwierdził Powiatowy Lekarz Weterynarii, który sprawuje nadzór nad fermą. Również PINB w powiecie wrocławskim poinformował o przeprowadzeniu w dniu 31 marca 2015 r. kontroli fermy. Ustalono, że w dziewięciu budynkach kurnika trwa hodowla brojlerów .
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Inwestorzy zarzucili organowi I instancji naruszenie: a) art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez podstawy materialno-prawnej, tj. pomimo braku normy prawnej decydującej o niedopuszczalności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, kiedy jego realizacja została już rozpoczęta; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji kończącej postępowanie w oparciu o nieuprawnione wnioski i błędnie dokonane ustalenia faktyczne, a także c) art. 105 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania pomimo faktu, że nie stało się ono bezprzedmiotowe. Motywując stanowisko, zgodnie z którym rozpoczęcie realizacji inwestycji, a nawet zrealizowanie inwestycji, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, reprezentujący strony pełnomocnik powołał się na wyroki NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1481/07, i z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 6/10, oraz WSA w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 56/10.
Czynny udział w postępowaniu odwoławczym wziął W. I. (dalej jako skarżący). Uznawszy zarzuty odwołania za niezasadne wskazał m.in., że prezentowane w powołanych w odwołaniu orzeczenia sądów administracyjnych stanowisko jest kontrowersyjne i trudne do akceptacji. Poglądy zaprezentowane w tych orzeczeniach były przedmiotem zdecydowanej krytyki w literaturze - zob. M. Bar, J. Jendrośka, Odmowa przyznania dofinansowania z funduszy UE. Glosa do wyroku NSA z dnia 3 lutego 2010 r., Prawo i środowisko, nr 4(64) 2010, s. 102-109; M. Bar, Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia, Prawo i środowisko, nr 2 (82)/2015, s. 98-106.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia 12 sierpnia 2015 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że podstawowym powodem podjęcia przez Kolegium rozstrzygnięcia kasacyjnego jest uznanie, że - wbrew stanowisku Burmistrza - brak jest podstaw do stwierdzenia, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można umorzyć jako bezprzedmiotowe tylko dlatego, że działalność, która we wniosku o wydanie takiej decyzji jest określona jako planowana, w istocie została już rozpoczęta. W tym zakresie Kolegium powołało się i obszernie zaprezentowało stanowiska wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1481/07, z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1820/11, z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 680/13, i z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 6/10. Konkludując, według Kolegium, fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Decydujące znaczenie z punktu widzenia celu, któremu służy postępowanie środowiskowe ma rozstrzygnięcie o warunkach środowiskowych, jakie muszą zostać spełnione celem umożliwienia podjęcia określonej działalności. W ocenie Kolegium, ustalenie, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy przedsięwzięcia już funkcjonującego może być oczywiście brane pod uwagę przez organ prowadzący postępowanie środowiskowe. W takim przypadku "dane wyjściowe" do sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko mogą zostać ustalone w sposób empiryczny (bowiem przedsięwzięcie już funkcjonuje i oddziałuje na środowisko). Kolegium nie dostrzegło również żadnych przeszkód, aby organ właściwy do wydania decyzji zweryfikował szacunki autora raportu o oddziaływaniu na środowisko w toku postępowania środowiskowego w sposób empiryczny. Może więc nie tylko przeprowadzić oględziny nieruchomości, ale również zlecić wykwalifikowanym podmiotom przeprowadzenie badania faktycznych emisji powstających w wyniku eksploatacji przedsięwzięcia, by następnie porównać je z szacunkami raportu i emisją normatywną. Kolegium nie zgodziło się przy tym z argumentem Burmistrza, że faktyczne rozpoczęcie hodowli brojlerów na działkach nr [...] i nr [...] AM-1, obręb S. wyklucza wariantowanie przedsięwzięcia. Owszem, w przypadku zrealizowania obiektów budowlanych czy instalacji, takie wariantowanie istotnie byłoby tylko działaniem pro forma. Rozpoczęcie hodowli brojlerów nie było jednak związane z powstaniem nowych obiektów budowlanych czy instalacji. W tym zakresie, powołując się na "Dokument Referencyjny o Najlepszych Dostępnych Technikach (BREF) dla Intensywnego Chowu Drobiu i Świń (ILF)", z lipca 2003 r., publikowany przez Ministerstwo Środowiska w 2005 r., Kolegium stwierdziło, że istnieje wiele systemów utrzymywania brojlerów. Brak jest więc jakichkolwiek powodów, aby fakt rozpoczęcia takiej hodowli w jednym systemie wykluczał możliwość wskazania, przeanalizowania, a nawet wybrania przez organ prowadzący postępowanie środowiskowe - zgodnie z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. - innego wariantu realizacji przedsięwzięcia.
Niezależnie od powyższego organ II instancji uznał, że sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania raport nie spełnia wymogów prawnych w zakresie wariantu alternatywnego, a sanowanie tego braku jest nie tylko możliwe, ale konieczne w ponownie prowadzonym postępowaniu. W tym zakresie Kolegium wskazało na szereg uchybień. Ponadto Kolegium uznało, że przekazane akta sprawy nie pozwalają na ustalenie, w jaki sposób organ I instancji skonstruował ostateczny katalog stron postępowania.
Mając na względzie wszystkie wskazane wyżej okoliczności Kolegium, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazało, że pomijając nieuzasadnione umorzenie postępowania, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto uzupełniony w zakresie wariantu alternatywnego raport winien być przedmiotem ponownego postępowania przed organami współdziałającymi, w którym również należy zapewnić czynny udział wszystkim ustalonym stronom postępowania.
Skarżący w skardze do tut. Sądu zarzucił Kolegium naruszenie art. 59 i art. 71 u.u.i.ś., poprzez ich błędną interpretację zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że możliwe jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia już zrealizowanego. Zdaniem skarżącego, przeprowadzanie oceny po fakcie jest całkowicie niecelowe i sprzeczne z istotą instytucji oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Stwierdził, że w takiej sytuacji bezprzedmiotowe są rozważania dotyczące jakości raportu o oddziaływa środowisko.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c u.p.p.s.a.
Na wstępie przypomnieć należy, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydał decyzję o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "zmianie sposobu użytkowania: systemu chowu kur niosek na hodowlę brojlerów w istniejących budynkach inwentarskich położonych na działkach nr [...], [...], [...] obręb S., gmina S.".
Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Podstawę prawną decyzji Kolegium stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 in fine k.p.a.).
Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w zacytowanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.
Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bowiem taki sposób uzupełnienia materiału dowodowego sprzyja zasadzie szybkości postępowania i nie powoduje zbędnego przedłużania załatwienia sprawy.
Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji zasadniczym powodem uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego było uznanie braku podstaw do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można umorzyć jako bezprzedmiotowe tylko dlatego, że działalność, która we wniosku o wydanie takiej decyzji jest określona jako planowana, w istocie została już rozpoczęta.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i tym samym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko po zrealizowaniu przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Przy tak zarysowanym sporze przyjdzie zauważyć, że w przedstawionych motywach zaskarżonej decyzji, Kolegium powołało się na stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1481/07, z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1820/11 oraz z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 6/10. W powołanych orzeczeniach NSA stwierdził, że decyzja środowiskowa może być wydana, a ocena oddziaływania na środowisko - przeprowadzona także "po fakcie", czyli nie tylko po rozpoczęciu, ale nawet po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia. Uzasadniając taki pogląd NSA uwypuklił przede wszystkim aspekt związany ze stosowaniem przepisów regulujących konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji zrealizowania samowolnie inwestycji, a następnie jej zalegalizowania. W ocenie NSA wyrażonej w sprawie o sygn. akt II OSK 1481/07, fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji, pomimo iż z wykładni gramatycznej art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. wynika coś zgoła odmiennego, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizowanego czy też już zrealizowanego przedsięwzięcia. W tym orzeczeniu NSA podkreślił, że wykładania gramatyczna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa i bywa, że mimo iż brzmienie przepisu jest jasne, to trzeba sięgnąć do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej. W przekonaniu NSA, udzielenie przeczącej odpowiedzi na pytanie dotyczące potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku legalizacji istniejącego obiektu budowlanego, prowadziłoby do zniweczenia celu ustawodawcy. Wystarczyłoby bowiem zrealizować samowolnie inwestycję, a następnie ją zalegalizować aby uniknąć obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Przyjdzie zauważyć, że zaprezentowana interpretacja przepisów nie jest powszechna. Z taką interpretacją przepisów nie zgodziła się Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska. W niewiążącej dla sądów administracyjnych i organów administracji interpretacji z dnia 5 lipca 2012 r. (dostępniej na stronie internetowej GDOŚ) wskazano, że wydanie decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy realizacja przedsięwzięcia wymagającego takiej decyzji została już rozpoczęta dopuszczalne jest tylko wyjątkowo i tylko wówczas, gdy realizacja ta jest na etapie, który umożliwia przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w pełnym zakresie, a szczególności nie wystąpiło oddziaływanie przedsięwzięcia prowadzące do nieodwracalnych zmian w środowisku naturalnym lub oddziaływanie, któremu na tym etapie nie można już zapobiec bądź go ograniczyć.
Również przyjęte przez Kolegium podejście było krytykowane w literaturze przedmiotu, w tym w powołanych przez skarżącego artykułach autorstwa M. Bar, J. Jendrośki, Odmowa przyznania dofinansowania z funduszy UE. Glosa do wyroku NSA z dnia 3 lutego 2010 r., Prawo i środowisko, nr 4(64) 2010, s. 102-109 oraz M. Bar, Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia, Prawo i środowisko, nr 2 (82)/2015, s. 98-106. Wychodząc z istoty oceny oddziaływania na środowisko, jako instrumentu mającego na celu rozważenie wpływu na środowisko przedsięwzięcia zanim zostanie ono zrealizowane, co z kolei ma pozwolić na podjęcie dobrze poinformowanej decyzji zezwalającej na to przedsięwzięcie i na odpowiednie (uwzględniające aspekty środowiskowe) ukształtowanie jej treści, M. Bar uznała, że przeprowadzenie oceny oddziaływania po zrealizowaniu przedsięwzięcia jest niecelowe i sprzeczne z istotą instytucji oceny oddziaływania na środowisko.
Rozwiązania problem dopuszczalności wydawania decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy realizacja przedsięwzięcia wymagającego takiej decyzji została rozpoczęta lub też zakończona nie można poszukiwać tylko na gruncie rozważań teoretycznych dotyczących założeń, na których zbudowano instrument jakim jest ocena oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie odwoływać się wyłącznie do treści normatywnej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.
Nie można abstrahować od obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.), która również jest elementem systemu prawa i pozostaje równa rangą przepisom ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Jest to działanie zgodne z postulatem spójności i wzajemnej niesprzeczności systemu prawa. W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, kluczowe znaczenie w zarysowanym wyżej sporze, czego nie dostrzegło Kolegium, odgrywa regulacja wynikająca z art. 49 ust. 4a u.p.b. W zmienionym od dnia 1 stycznia 2015 r. brzmieniu tego przepisu, przewiduje się, że decyzje, o których mowa w ust. 4 (są to decyzje wydawane w postępowaniu legalizacyjnym, tj. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowalnego i pozwoleniu na wznowienie robót oraz decyzja o zatwierdzeniu projektu budowalnego, jeżeli budowa została zakończona) mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy (u.u.i.ś.), w przypadku gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska. W uzasadnieniu ustawy nadającej nowe brzemiennie powołanego przepisu (druk sejmowy nr 2352, Sejm VII) wskazuje się, że zmiana ta ma na celu usunięcie wątpliwości co do możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przy zagwarantowaniu zachowania zgodności z celami dyrektywy 85/337/EWG (obecnie dyrektywa 2011/92/UE), poprzez wskazanie przesłanek dla tego postępowania. Przepis ten stanowi przy tym wyraz tego, że ustawa Prawo budowlane zezwala na legalizację samowoli budowlanych, w tym również takich, które wymagają wydania decyzji środowiskowej.
Weryfikacja tego czy warunki z art. 49 ust. 4a u.p.b. są w danym przypadku spełnione należy do organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej, którego realizacja się rozpoczęła lub już zrealizowanego. Powołując się na stanowisko M. Bar, wyrażone w przywołanym wyżej artykule pt. Wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia, przyjdzie stwierdzić, że weryfikując, czy istnieje możliwość "analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia" organ orzekający musi brać pod uwagę, że muszą to być alternatywy "rozsądne", a więc faktycznie realne do zrealizowania i przy tym nie jedynie kosmetyczne, lecz pozwalające stwierdzić, że rzeczywiście wybór jednego, a nie innego wariantu mógłby mieć znaczenie ze względu na oddziaływanie na środowisko. W odniesieniu do "możliwości ustalenia warunków ochrony środowiska" w ramach oceny oddziaływania i w konsekwencji w decyzji środowiskowej, M. Bar wskazuje na konieczność zrozumienia, że ocena oddziaływania na środowisko nie służy temu (czy też – nie tylko temu), aby sprawdzić zgodność przedsięwzięcia z materialnymi przepisami i wymogami z zakresu ochrony środowiska – takimi jak: dopuszczalne normy emisji z instalacji, standardy jakości środowiska, których przekroczenia inwestycja nie może spowodować, zakazy lokalizacji określonych inwestycji na pewnych obszarach, czy zakazy wynikające z przepisów prawa wodnego itp. Wynika to z tego, że wymienione przepisy ochrony środowiska obowiązują niezależnie od wyników oceny oddziaływania na środowisko i dotyczą też przedsięwzięć i działań niewymagających decyzji środowiskowej. M. Bar uznaje przy tym za niedopuszczalną taką wykładnię przepisów dotyczących ocen oddziaływania na środowisko, która byłaby podporządkowana zakładanemu przez Prawo budowlane celowi zalegalizowania samowoli budowlanej.
Przedstawiona regulacja przecina zatem spór odnoszący się do możliwości wydania decyzji środowiskowej w stosunku do przedsięwzięć już zrealizowanych. W obowiązującym stanie prawym, wydanie decyzji środowiskowej, w przypadku takiego przedsięwzięcia możliwe jest wyłączenie w kontekście regulacji normatywnej wynikającej nowej treści art. 49 ust. 4a u.p.b. Przepis ten, wprowadzając wyjątek, który jak każde odstępstwo od ogólnej zasady, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Potwierdza on zatem zasadę, że decyzja środowiskowa winna być wydana przed wydaniem decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., a wyjątkiem są wyłącznie wskazane w art. 49 ust. 4 w zw. z art. 49 ust. 4a u.p.b. decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego lub o pozwoleniu na wznowienie robót, jeżeli inwestycja wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego.
Z wniosku inicjującego postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej dla zrealizowanego przedsięwzięcia musi więc wynikać, że taka decyzja ma być wydana na potrzeby postępowania legalizacyjnego. Z racji tego, że regulacja wynikająca z art. 49 ust. 4a u.p.b. pozostaje w funkcjonalnym powiązaniu z postępowaniem legalizacyjnym, to wnioskodawca nie może "ukrywać" przed organem właściwym do wydania decyzji środowiskowej faktu zrealizowania przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie wiedzę o tym, że wnioskodawcy prowadzą od 2014 r. hodowlę brojlerów organ administracji uzyskał dopiero od osób zamieszkujących w pobliżu fermy. Próżno szukać takich informacji nie tylko we wniosku inicjującym postępowanie, ale również w raporcie. Przedmiotem samego wniosku, a następnie decyzji nie może być, jak w niniejszej sprawie "zmiana sposobu użytkowania (...)", ale wprost "zrealizowana zmiana sposobu użytkowania (...)". Wniosek musi być również uzasadniony faktem prowadzenia postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego oraz powinien dotyczyć inwestycji objętej tym postępowaniem (tak jeszcze przed zmianą treści art. 49 ust. 4a u.p.b. orzekł WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1998/136).
W przedstawionych uwarunkowaniach prawnych kluczowym zagadnieniem pozostaje przesądzenie wymogu interwencji organu nadzoru budowlanego. Problem ten wykracza jednak poza zakres kontroli legalności zaskarżonej obecnie decyzji Kolegium i pozostaje w wyłącznej gestii wyspecjalizowanych organów jakimi są organy nadzoru budowlanego. W przypadku braku podstaw prawnych do takiej interwencji jedyną możliwością pozostaje sporządzenie przeglądu ekologicznego, stanowiącego przewidziany w art. 238-242 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) instrument określający oddziaływanie na środowisko funkcjonującej instalacji lub innej działalności (w szerokim odniesieniu się do tego oddziaływania, jego przyczyn i skutków).
W realiach niniejszej sprawy pozostaje natomiast do rozważania kwestia konieczności ubiegania się o decyzję środowiskową w przypadku zmiany sposobu użytkowania z systemu chowu kur niosek na hodowlę brojlerów w istniejących budynkach inwentarskich. Przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. stanowi, że wydanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na zamianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do art. 71 u.p.b., co do zasady, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wymaga wydania decyzji. W takim stanie prawnym A. Despot-Mładanowicz (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014 r., s. 836-837) wskazuje na trudność w uznaniu, że istnieje wymóg dołączenia do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przywołany autor podnosi jednak, że należy mieć na względzie przepis art. 29 ust. 3 u.p.b. stanowiący, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 u.u.i.ś. W świetle takiego uregulowania należy przyjąć, że jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części będzie stanowiła przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, a więc mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to będzie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji będzie to przypadek, o którym mowa w art. 71 ust. 6 pkt 1 u.p.b. W niniejszym przypadku zmiana sposoby użytkowania polegała na podjęciu hodowli brojlerów kurzych o łącznej obsadzie, jak wynika z pisma z dnia 19 marca 2015 r. Powiatowego Lekarza Weterynarii we W., 165.109 sztuk w jednym cyklu, przy sześciu takich cyklach rocznie. Prowadzoną w takiej skali działalność hodowlaną, po sprowadzeniu liczby sztuk brojlerów do dużych jednostek przeliczeniowych DJP (liczba sztuk razy wartość 0,004 – stanowiący współczynnik DJP odpowiadający prowadzonej hodowli kur) niewątpliwie należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których realizacji w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP bezwzględnie jest wymagana decyzja środowiskowa (§ 2 ust. 1 pkt 51 r. R.M.).
Wskazane okoliczności, w przekonaniu Sądu, mają wpływ na niedopuszczalność prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania na podstawie pierwotnie złożonego wniosku, w którym niezgodnie ze stanem faktycznym sugerowano dopiero przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania. Wobec stwierdzenia przystąpienia do realizacji tego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji środowiskowej - w zainicjowanym trybie - procedura środowiskowa nie może być kontynuowana. Nie wyklucza to, jak wyżej wyjaśniono, możliwości wydania decyzji środowiskowej, ale może to mieć miejsce dopiero w stosunku do przedsięwzięcia podlegającego procedurom legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego i w związku z podjętymi przez nie czynnościami poprzedzającymi wydanie decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 4 u.p.b. i po spełnieniu przesłanek z art. 49 ust. 4a in fine tej samej ustawy. W oderwaniu od tych postępowań, przy czym o ich prowadzeniu nie świadczy znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z kontroli przedmiotowej fermy przeprowadzonej przez PINB w powiecie wrocławskim w dniu 31 marca 2015 r., brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla, nieodpowiadającego rzeczywistości, przedsięwzięcia opisanego we wniosku. Trzeba przy tym podkreślić, że jakkolwiek postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej wszczynane jest na wniosek, to może on być skutecznie złożony wówczas, gdy z przepisów prawa wynika potrzeba przeprowadzenia postępowania środowiskowego i wydania decyzji środowiskowej. W tym przypadku podstawę prawną stanowi regulacja wynikająca z przepisu art. 49 ust. 4a u.p.b. Do jej zastosowania jest wymagane złożenie całkiem nowego wniosku, z którego będzie wynikać, że dotyczy on wydania decyzji środowiskowej dla zrealizowanej już zmiany sposoby użytkowania: systemu chowu kur niosek na hodowlę brojlerów w istniejących budynkach inwentarskich oraz że w stosunku do tych obiektów (samowolnej zmiany sposobu użytkowania) jest prowadzone postępowanie legalizacyjne.
Odnosząc się do pozostałej argumentacji przedstawionej przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjdzie jedynie zwrócić uwagę, że ocena odziaływania na środowisko, na co słusznie zwraca uwagę M. Bar w przywołanym wyżej artykule pt. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowanych dla zrealizowanego przedsięwzięcia, jest złożonym instrumentem, który nie ma za zadanie jedynie na zasadzie zero-jedynkowej dokonania oceny, czy przedsięwzięcie spełnia lub nie spełnia norm, w związku z czym może lub nie może być realizowane. Ocena odziaływania ma za zadanie dać organowi wydającemu decyzję znacznie szersze wiadomości o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, niż tylko stwierdzenie przestrzegania bądź nieprzestrzegania standardów środowiskowych, oraz pozwolić mu na postawienie tych informacji na takie ukształtowanie warunków realizacji przedsięwzięcia, aby możliwie jaki najbardziej zredukować oddziaływanie. W ramach takiej oceny, na potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, zbierane są informacje na temat wszystkich elementów środowiska, na które przedsięwzięcie może oddziaływać, w tym elementów przyrodniczych, a także opis przewidywanych oddziaływań przedsięwzięcia na te elementy. Lektura uzasadnienia decyzji Kolegium zdaje się natomiast sugerować, niewątpliwie pod wpływem tezy powołanego w odwołaniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 56/10, że fakt realizacji przedsięwzięcia stanowi dla organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej dogodniejszą sytuacją, niż gdyby do takiej realizacji by nie doszło. Wskazuje się chociażby, że wówczas staje się możliwe zweryfikowanie szacunków autora raportu w sposób empiryczny. Kolegium sugeruje w takim przypadku nie tylko przeprowadzenie oględzin nieruchomości, ale również zlecenie wykwalifikowanym podmiotom przeprowadzenia badań faktycznych emisji powstających w wyniku eksploatacji przedsięwzięcia, by następnie porównać jej z szacunkami raportu i emisją normatywną. Takie stanowisko nie tylko świadczy o niezrozumieniu istoty i celów instrumentu jakim jest ocena odziaływania na środowisko, ale wychodzi z błędnego założenia, że dopiero po zrealizowaniu przedsięwzięcia możliwym jest określenie rzeczywistego jego odziaływania, np. emisji. Przyjdzie wobec tego zauważyć, że współcześnie, korzystając z kilkudziesięciu lat doświadczeń jakie wynikają ze stosowania instrumentu jakim jest ocena odziaływania na środowisko, oraz uwzględniając dostępną wiedzę i metody badawcze, w tym modele teoretyczne, a ponadto prowadzone badania w terenie, polegające często na wielomiesięcznym monitoringu określonych elementów środowiska, autorzy raportu są w stanie określić konsekwencje i wpływ na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Nie trzeba z tym czekać do fazy realizacji przedsięwzięcia. Co więcej, ewentualnej weryfikacji wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, przyjętych w raporcie, służy możliwość nałożenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej.
Zwrócić także należy uwagę, iż rola wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadza się do stwierdzenia, czy raport jest kompletny i spójny, czyli czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości określone w art. 66 u.u.i.ś. Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ wymaga to wiadomości specjalistycznych z poszczególnych gałęzi nauki (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2105/11). Podobnej natury zastrzeżenia poczynić należy wobec poczynionej w tym względzie analizy Kolegium.
Na koniec, wobec poczynionych wyżej rozważań uznać należy za bezprzedmiotowe odnoszenie się do zarzutów Kolegium czynionych względem sposobu ustalenia kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie. Podnoszone w tym względzie wątpliwości nie miały znaczenia dla istoty sprawy rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
Orzeczenie w pkt II w przedmiocie kosztów postępowania znajduje podstawę w art. 200 u.p.p.s.a.