II SA/Wr 728/23

II SA/Wr 728/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 25, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak, Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi B. D. i A. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 28 września 2023 r. nr 898/2023 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 1014 (słownie: tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r. (nr 782/2023) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako PINB) działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) nakazał A. D. - inwestorowi robót budowlanych polegających na rozbudowie i adaptacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dom dwurodzinny przy ul. [...] - doprowadzenie ww. budynku do stanu poprzedniego poprzez:
1) rozbiórkę dobudowanej od strony północnej klatki schodowej budynku, odtworzenie zewnętrznych schodów wejściowych na parter budynku z zachowaniem ich pierwotnej formy i wymiarów, zamurowanie obecnego wejścia do lokalu nr [...] na I piętrze budynku, odtworzenie pierwotnej komunikacji pomiędzy poziomami budynku,
2) rozbiórkę dobudowanej od strony zachodniej części budynku (pokoje dzienne na piętrze z loggią, na parterze pokoje z balkonem i zejściem do ogrodu), odtworzenie werandy z piwnicą, odtworzenie zewnętrznej ściany zachodniej budynku w jej pierwotnej formie i usytuowaniu,
3) rozbiórkę dobudowanego od strony południowej garażu, dwustanowiskowego (wraz z wnękami gospodarczymi).
Jednocześnie organ zobowiązał aby ww. roboty budowlane wykonane zostały pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz przynależnej do okręgowej izby samorządu zawodowego, w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej i przepisami oraz w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia, w tym bezpieczeństwo konstrukcji budynku.
Z uzasadnienia wynika, że przedmiotowa decyzja kończy postępowanie naprawcze, które wszczęte zostało w związku z ustaleniem przez PINB, że wskazany budynek poddany został robotom polegającym na jego rozbudowie i adaptacji z jednorodzinnego na dwurodzinny w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji nr 202/84 z dnia 11 maja 1984 r o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Urząd Dzielnicowy W. oraz w przepisach.
Omawiana decyzja poprzedzona została decyzją PINB z dnia 8 sierpnia 2017r., nr 2027/2017, wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego którą nałożono na inwestora A. D. - celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, obejmującego rozbudowę i adaptację (przebudowę) budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.
W odpowiedzi na powyższą decyzję inwestor przedłożył trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego który nie został zaakceptowany przez organ, gdyż sporządzony został z naruszeniem przepisów. Dlatego postanowieniem nr 431/2018 z dnia 5 marca 2018 roku PINB nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami - w terminie 30 dni.
Przedłożony w wykonaniu tego obowiązku poprawiony projekt nadal dotknięty był nieprawidłowościami i brakami. W opracowaniu stwierdzono szereg nieprawidłowości, między innymi w zakresie rozwiązań dotyczących przepisów techniczno-budowlanych oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, PINB zawiadomił inwestora o stwierdzonych brakach i nieprawidłowościach oraz o konieczności ich usunięcia.
Inwestor nie wywiązał się z tego obowiązku. W tych okolicznościach organ I instancji, po stwierdzeniu, że projekt budowlany zamienny w przedłożonym kształcie nie spełnia wymagań decyzji z dnia 8 sierpnia 2017 r. i nie umożliwia doprowadzania inwestycji do stanu zgodnego z prawem, decyzją z dnia 12 listopada 2020 roku, nr 2478/2020 wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Od tej decyzji odwołał się inwestor a Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) decyzją z dnia 23 lutego 2021 r. nr 208/2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 229/21 oddalił skargę na tę decyzję. Wyrok sądu wojewódzkiego oprotestowany został skargą kasacyjną wywiedzioną przez inwestora.
W tym stanie rzeczy PINB uznał, że skoro pomimo upływu ponad dwóch lat od wydania ostatecznej decyzji DWINB nr 208/2021 z dnia 23 lutego 2021 roku, inwestor nie uzupełnił i nie poprawił przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, niemożliwe było wydanie orzeczenie o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielenia i pozwolenia na wznowienie robót celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W tej sytuacji organ zobowiązany był do zakończenia postępowania naprawczego przez wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.
Uzasadniając powyższe orzeczenie PINB wskazał, że wszystkie trzy nowopowstałe – w wyniku rozbudowy - części obiektu (klatka schodowa, garaż, rozbudowa od strony zachodniej) wykonano niezgodnie z przepisami. Klatkę schodową i garaż wybudowano nie zachowując wymaganych warunkami technicznymi odległości od granicy działki, a powstała w wyniku rozbudowy część budynku od strony zachodniej przekracza wyznaczoną miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalną linię zabudowy. Dodatkowo zwiększenie powierzchni zabudowy powstałych w wyniku rozbudowy części budynku spowodowało przekroczenie dopuszczalnego obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu udziału powierzchni obszaru zabudowanego w powierzchni działki budowlanej.
PINB argumentował, że w tej sytuacji, jedynym możliwym rozstrzygnięciem kończącym postępowanie naprawcze może być nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, czyli do stanu sprzed adaptacji i rozbudowy budynku - poprzez wykonanie robót określonych w rozstrzygnięciu.
Organ wyjaśnił, że nie może nakazać rozbiórki części ww. obiektu budowlanego wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem rozbiórka klatki schodowej pozbawiłaby budynek wejścia, a pierwotnie (jak wynika z zatwierdzonego planu realizacyjnego) dostęp na parter budynku istniał poprzez zewnętrzne schody wejściowe. Rozbiórka dobudowanej od strony zachodniej części budynku doprowadziłaby do pozbawienia budynku zewnętrznej ściany. Dlatego też jedyną możliwą decyzją jest doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego.
Powyższa decyzja oprotestowana została w drodze odwołania wniesionego przez A. D. i B. D. Odwołujący się zarzucili naruszenie przez organ art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust 1 i pkt 3 Prawa budowlanego w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podnosząc, że nie zgadzają się z zakresem prac które zostały nałożone w decyzji organu I instancji w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nie jest bowiem dla nich zrozumiałe dlaczego doprowadzenie do stanu poprzedniego ma nastąpić do momentu sprzed wykonania rozbudowy i adaptacji na budynek dwurodzinny, skoro zdecydowana część prac została przeprowadzona legalnie i na podstawie pozwolenia na budowę, a postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło tylko ściśle określonych odstępstw, a nie całego przedsięwzięcia. Zdaniem stron zakres prac do wykonania określono w sposób nieprawidłowy zobowiązując do rozbiórki tych części obiektu, które powstały w sposób legalny na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Zarzucono także, że wyznaczenie 6 miesięcznego terminu na wykonanie prac jest nieadekwatne do realiów rynku robót budowlanych.
W odwołaniu przedstawiono nadto argumentację kwestionującą stanowisko, że wykonane w ramach odstępstwa roboty budowlane naruszają przepisy techniczne w zakresie odległości od granicy.
DWINB nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną obecnie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Po przenalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko PINB. Z uwagi na brak przedłożenia możliwego do zaakceptowania projektu budowlanego zamiennego, który wchodzi w miejsce dotychczasowego i wykonanie odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego w nowo powstałych częściach budynku, nie stanowiących pierwotnie jego części, niemożliwym jest – zdaniem organu odwoławczego - wydanie decyzji, w której nakazano by jedynie rozbiórkę części obiektu w rozbudowanych jego elementach (np. części klatki schodowej, tak aby była zbliżona na właściwą odległość od granicy sąsiedniej nieruchomości, czy też części garażu w celu doprowadzenia do takiego stanu, w którym byłby wiatą lub części rozbudowanej od zaplecza obiektu w taki sposób, aby nie naruszała nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Wykluczone jest także wydanie orzeczenia, w którym zobowiązano by do zaniechania dalszych robót budowlanych, gdyż legalizowało by to stan niezgodny z prawem (dokonane istotne odstępstwa od projektu budowlanego).
Jedynym możliwym rozstrzygnięciem, z uwagi na to, że nie przedstawiono możliwego do zaakceptowania projektu budowlanego zamiennego, a przedłożonemu odmówiono zatwierdzenia było nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w sposób opisany w rozstrzygnięciu decyzji pierwszej instancji. Stan ten (poprzedni) zobrazowany był w pierwotnym projekcie budowlanym tj. rysunkach i opisie stanu budynku.
Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB stwierdził, że nie można na gruncie przedmiotowej sprawy uznać, że powstałe nowe części obiektu wykonano w sposób legalny, przeczą temu stwierdzone nieprawidłowości tj. istotne odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie tych części. Nie jest właściwym twierdzenie jakoby tylko istotne odstępstwa podlegały rozbiórce lub, że tylko w tym zakresie należało przywrócić stan poprzedni, gdyż mogłoby to mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdyby to były części obiektu budowlanego w których nie dokonano istotnych odstępstw, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w badanej sprawie.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. D. i B. D. Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucili:
1/ naruszenie art. 51 ust. 5 Prawa budowalnego w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB podczas gdy powinna być ona uchylona na skutek wadliwego określenia nakazu rozbiórki;
2/ art. 7, art. 77 § i 1 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nierzetelny, błędnie ustalający okoliczności faktyczne istotne dla sprawy z uwagi na wydanie decyzji bez uwzględnienia treści dokumentów archiwalnych, wybiórcze odczytanie treści dokumentów znajdujących się w aktach, brak uwzględnienia wszystkich informacji zawartych w dokumentach, w tym informacji o zmianach dokonanych w projekcie co skutkowało błędnym i nierzetelnym ustaleniem zakresu w jakim ma dojść do rozbiórki budynku, bowiem w zakresie uwzględniającym takie elementy, które zostały wybudowane zgodnie z projektem budynku pierwotnego;
3/ naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, został naruszony i powoduje brak możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy zastosowanie winien znajdować przepis odnoszący się wprost do garaży;
4/ naruszenie § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowane w sytuacji, gdy na żadnym etapie jakiegokolwiek postępowania organ nie ustalił, ani nie odniósł się do zarzutów braku ustalenia jaką odporność ogniową mają ściany garażu;
5/ naruszenie art. 51 ust. 5 Prawa budowalnego, poprzez nakazanie przywrócenia obiektu do stanu sprzed rozbudowy podczas gdy część prac zostało wykonanych na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę w ramach budowy domu i jako wykonane legalnie, natomiast zakres prac wyznaczony przez PINB jest nieprecyzyjny i narusza pierwotnie istniejący obiekt.
Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji, o umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację zarzutów podniesionych w petium skargi. Argumentowano, między innymi, że obowiązkiem organu było precyzyjnie i jednoznacznie określenie zakresu w jakim ma nastąpić rozbiórka. Powinien on wskazać jakie konkretnie czynności ma wykonać strona. Tymczasem organ odwołał się do stanu pierwotnego, nie wskazując z jakich konkretnie dokumentów ten stan pierwotny ma wynikać. Zarzucono także, że PINB formułując rozstrzygnięcie posługiwał się nieprecyzyjnymi sformułowaniami, co dotyczy nakazu rozbiórki zewnętrznych schodów wejściowych na parter budynku z zachowaniem ich pierwotnej formy. Sformułowanie to jest nadzwyczaj ogólne i może być różnie interpretowane. Organ nadzoru budowlanego jest zaś organem na tyle fachowym, aby móc precyzyjnie wskazać w jakim zakresie schody mają zostać rozebrane, a w jakim już stanową pierwotną formę. Również w zakresie nakazu odtworzenia pierwotnej komunikacji pomiędzy poziomami budynku, organ nie wyjaśnił na czym konkretnie mają polegać wykonane prace. Podobnie uwagi odniesiono do pozostałych wskazań akcentując, że z niewiadomych przyczyn, organ, który posiada odpowiednią wiedzę techniczną, posługuje się pojęciami nieprecyzyjnymi. Zarzucono, że skoro organ wie, że stan był zobrazowany w pierwotnym projekcie budowlanym, to dlaczego nakładając obowiązki na skarżącego nie odniósł się wprost do konkretnych części projektu, lecz przerzucił ten ciężar na skarżącego, narażając go na to, że nie odpowiednio odczyta projekt (nie tak jak życzyłby sobie tego organ) i nieprawidłowo wykona obowiązki.
W skardze podkreślono, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z najbardziej radykalną ingerencją w prawo własności - rozbiórką, a zatem powinna być ona określona w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Tymczasem sformułowania użyte przez PINB są ogólne i poddające się różnej interpretacji. W sentencji decyzji powinno być wprost odniesienie do konkretnych elementów projektu budowlanego wraz z podaniem jego daty, aby to również zostało jednoznacznie ustalone. Niedopuszczalne jest, żeby osoba zobowiązana do dokonania rozbiórki musiała dokonywać interpretacji decyzji w celu ustalenia jakiego rodzaju obowiązki zostały na nią nałożone. W szczególności, że organ odnosząc się do kwestii części obiektu wybudowanych legalnie, zupełnie pominął, że oprócz ingerencji w nowo wybudowane elementy obiektu których dotyczyło postępowanie i rzekomo stwierdzone odstępstwa od projektu, podczas rozbiórki, nastąpi niewątpliwie ingerencja w obiekt, który istnieje od samego początku, całkowicie legalnie, a w stosunku do którego nastąpiła rozbudowa będąca przedmiotem niniejszego postępowania.
Skarżący podnieśli, że pierwotny obiekt i nowo dobudowane części stanowią jedną całość i nie jest możliwe nieingerowanie w pierwotną substancję obiektu. Organ natomiast nie ma podstawy i uprawnienia, aby nakazywać skarżącemu realizację robót, która narusza pierwotny obiekt. Skoro zatem orzeka rozbiórkę, jest zobowiązany zrobić to tak, aby nie naruszać prawa własności, legalnie istniejącej części obiektu.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżących poinformował o zmianie właściciela nieruchomości, który zgłosił swój udział w postępowaniu popierając w całości skargę.
Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2024 r. Sąd zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a do czasu zakończenia postępowania zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 229/21 oddalającego skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2021 r. nr 208/2021 utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego. Wyrokiem z dnia 14 maja 2025 r. sygn.akt II OSK 2615/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Wobec ustania przyczyny zawieszenia, postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2025 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane - według stanu prawnego sprzed wejścia w życie (19.09.2020 r.) nowelizacji prawa budowlanego dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie z przepisem art. 25 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, a postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało przed wejściem w życie ww. nowelizacji. Będąca przedmiotem skargi decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w wyniku tzw. "procedury naprawczej".
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w przepisach Prawa budowlanego wyodrębniono dwa rodzaje samowoli budowlanej: 1) prowadzenie robót budowlanych (w tym budowę obiektu budowlanego) w ogóle bez uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia oraz 2) prowadzenie robót budowlanych (w tym budowę obiektu budowlanego) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym. Celem prowadzonych w tych sprawach postępowań administracyjnych jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami ustawy – Prawo budowlane. Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art. 50 - 51 ww. aktu powszechnie określane jest mianem "procedury naprawczej", odrębnej od tzw. "procedury legalizacyjnej", prowadzonej na podstawie przepisów art. 48 – 49 Prawa budowlanego. Procedura naprawcza znajduje zastosowanie, między innymi, do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).
W tak właśnie ukształtowanej procedurze PINB, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających stwierdził, że budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, poddany został robotom polegającym na jego rozbudowie i adaptacji z jednorodzinnego na dwurodzinny w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Urząd Dzielnicowy W. w dniu 11 maja 1984 r. (nr 202/84 )
Według ustaleń organu odstępstwa od zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego polegały na: 1) wybudowaniu zamiast projektowanej wiaty garażowej o wymiarach 5,38m (szerokość) i 6,3m (długość) od strony południowej nieruchomości, garażu o wymiarach 6,2 m (szerokość) i 10,35 m (długość) którego południowa ściana zewnętrzna została usytuowana w odległości 97 cm od granicy działki, 2) zwiększeniu szerokości i długości klatki schodowej z projektowanych 2,77m na 5,77m oraz z 2,92m na 6,02m, 3) zwiększeniu projektowanej rozbudowy budynku od strony tylnej o 1m, 4) wykonaniu zamiast projektowanego tarasu na słupkach, balkonu ze schodami zewnętrznymi o 13 stopniach zamiast projektowanych 11.
W związku z powyższymi ustaleniami, stosując przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a Prawa budowlanego organ wydał decyzję z 8 sierpnia 2017 r. w której nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego rozbudowę i adaptację budynku uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót. Od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie. Konsekwencją wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego było uchylenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę, co w realiach sprawy nastąpiło mocą decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 20 czerwca 2018 r. (nr 3010/2018) która po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez inwestora została utrzymania w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2018 r. Następnie, wobec braku przedłożenia prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego zamiennego PINB wydał w dniu 12 listopada 2020 r. decyzję nr 2478/2020 którą na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez DWINB decyzją z dnia 23 lutego 2021 r. (nr 208/2021). Skarga inwestora wywiedziona na powyższe rozstrzygnięcie została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn.akt II SA/Wr 229/21 oddalona w całości a skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2025 r. sygn.akt II OSK 2615/22.
W związku z powyższym na obecnym etapie postępowania opisane wyżej decyzje organów nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie podlegają już ocenie Sądu. Wobec tak ukształtowanych realiów procesowych uznać zatem należało, że w ww. decyzjach ostatecznie i prawomocnie przesądzono: wykonanie opisanych wcześniej robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów oraz brak podstaw do zatwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego zamiennego, którego wytknięte wcześniej uchybienia nie zostały usunięte. Z tego też względu, poza kontrolą Sądu pozostają obecnie zarzuty i argumenty skargi kwestionujące zarzucone przez organy naruszenie rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie § 12 i § 271, jak też przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W konsekwencji niewykonania przez inwestora obowiązku o którym stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, z mocy art. 51 ust. 5 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Analiza załączonych w niniejszej sprawie akt administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że inwestor nie wywiązał się obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który mógłby być przez organ zaakceptowany. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi organy umożliwiły skarżącym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem zobowiązując do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Ze względu jednak na nieusunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych naruszeń i nieprawidłowości, złożony projekt nie mógł być zatwierdzony, czego wyrazem były decyzje o odmowie jego zatwierdzenia. Prawidłowość stanowiska organów w tym zakresie została potwierdzona prawomocnymi wyrokami z dnia 26 kwietnia 2022 r. i z dnia 14 maja 2025 r.
W przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu budowlanego zamiennego, względnie przedłożył go, lecz ten nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja podejmowana na tej podstawie prawnej ma charakter decyzji związanej, a potrzeba jej zastosowania wynika z wcześniejszego niewykonania nałożonego na stronę obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i obowiązku wykonania określonych czynności (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2187/20).
W zaistniałych w niniejszej sprawie okolicznościach – skoro inwestor nie przedłożył prawidłowego projektu budowlanego zamiennego - organ nadzoru budowlanego nie miał innego wyjścia niż tylko wydać decyzję w oparciu o ww. przepis. W rezultacie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego należy uznać za nieuzasadniony.
Sąd nie dostrzegł także naruszenia prawa w rodzaju nakazu jaki został przez organy zastosowany. Przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego przewiduje bowiem zamknięty katalog tych nakazów. W istocie organ miał do wyboru nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego lub też nakaz rozbiórki. Nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych może bowiem dotyczyć sytuacji kiedy inwestycja w trakcie realizacji, a roboty budowlane zostały rozpoczęte. Nakaz ten nie znajduje zaś zastosowania do robót już zakończonych (tak NSA w wyroku z 4 lutego 2025 r. II OSK 1350/22, CBOSA).
Orzekając nakaz przywrócenia stanu poprzedniego organy przekonująco uzasadniły dlaczego nie było możliwe orzeczenie nakazu rozbiórki ograniczonej tylko do tej części rozbudowy i adaptacji która odbiegała od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 1984 r. Opisany wcześniej charakter dokonanych zmian jest bowiem tego rodzaju, że organ nadzoru budowlanego nie może samodzielnie za inwestora i właściciela, dokonać ustaleń, uzgodnień i projektów. Taki nakaz musiałby bowiem dotyczyć nie tylko rozbiórki części budynku wybudowanego poza pierwotnym projektem ale także musiałby wiązać się z opracowaniem sposobu zabezpieczenia (po rozbiórce) tej części obiektu która została wybudowana legalnie. Organy nadzoru budowlanego takich uprawnień nie posiadają. Nie można także pomijać faktu, że decyzja z 1984 r. została ostatecznie uchylona i inwestor nie legitymuje się już dokumentacją wskazującą na wykonanie obiektu (w części dotyczącej rozbudowy i adaptacji) legalnie.
Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast kwestia jednoznaczności i precyzyjności sformułowanego w rozstrzygnięciu decyzji PINB nakazu. W realiach tej sprawy nakaz przywrócenia stanu poprzedniego obejmuje bowiem roboty rozbiórkowe oraz odtworzeniowe. Słusznie podnosi strona skarżąca, że nakaz ten ingeruje w dotychczasową legalną substancję budynku – choćby poprzez nakaz odtworzenia ściany zachodniej, werandy, piwnicy, czy też komunikacji wewnętrznej. Skoro przedmiotem nakazu przywrócenia stanu poprzedniego organ może uczynić cały obiekt lub jego część to w rozstrzygnięciu należy precyzyjnie wskazać te części obiektu które są objęte nakazem. Organ powinien jednoznacznie określić stan poprzedni do którego ma dążyć inwestor – wskazując z czego on wynika poprzez odwołanie się do odpowiednich szkiców, projektu dokumentacji budowlanej. W tym aspekcie rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji jest mało precyzyjne i może budzić wątpliwości. Trafnie zauważa skarżąca, że organ nie wyjaśnia - przez odwołanie się do odpowiedniej dokumentacji - jak ma wyglądać "poprzednia" komunikacja wewnętrza pomiędzy poziomami budynku. Jest to tym bardziej istotne, że do akt sprawy dołączony został jedynie projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 1984 r. i nie została w nim zaznaczona istniejąca wcześniej (przed adaptacją i rozbudową) komunikacja wewnętrza. Zasadność tego nakazu nie poddaje się zatem ocenie i weryfikacji Sądu. W konsekwencji nie jest też jasne na czym konkretnie mają polegać prace które będzie musiał wykonać zobowiązany i których wykonania będzie dochodził organ. Podobne uwagi odnieść należy do obowiązku odtworzenia werandy, która także nie jest uwidoczniona w projekcie z 1984 r. Nie jest zatem jasne na jakim dokumencie organ oparł obwiązek odtworzenie werandy na ścianie zachodniej ani nawet jaka powinna być jej wielkość. Słusznie podnosi pełnomocnik skarżącej, że organ odwołuje się do stanu pierwotnego jednak nie wyjaśnia w decyzji z jakich konkretnie dokumentów stan pierwotny ma wynikać. Sąd zwraca uwagę, że nie wynika to także ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów. Okoliczność ta powoduje, że nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości zakresu orzeczonego nakazu.
Z tego względu należy zgodzić się z argumentacją skargi, że nakazy sformułowane w decyzji organu I instancji i zaakceptowane przez organ odwoławczy są mało precyzyjne, bez odwołania do odpowiedniej dokumentacji budowlanej (projektu, szkiców), przez co dają pole do różniej interpretacji i mogą być przez zobowiązanego różnie rozumiane. W efekcie może to powodować wątpliwości strony na etapie jej wykonania.
W związku z powyższym wskazać należy, że rozstrzygnięcie decyzji o którym stanowi art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. jest jej zasadniczym elementem, albowiem stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane konkretnie i precyzyjnie. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani – co do zasady - wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Rozstrzygnięcie stanowiąc wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa administracyjnego, powinno być na tyle zrozumiałe dla stron aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy i jakie konkretne obowiązki zostały na stronę nałożone (zob. np. wyroki NSA z: 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 800/15; 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07; publ.: CBOSA). Jednocześnie musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Ponadto, rozstrzygnięcie, jako element decyzji administracyjnej, będący jej kwintesencją i wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, winno być jednoznaczne i niewymagające szczególnej analizy. Musi być ono indywidualne, co do adresata decyzji, jak i konkretne, co do przedmiotu uprawnienia, a w szczególności, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Osnowa decyzji powinna więc jednoznacznie wskazywać jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym – co ma wykonać. Wykonanie tego obowiązku w sposób określony w sentencji pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 560/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji – a w konsekwencji także utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego – z przedstawionych wcześniej przyczyn, nie spełnia opisanych wyżej wymagań.
Wypada nadto zauważyć, że także uzasadnienie decyzji oraz materiał dowodowy znajdujący się w aktach przekazanych Sądowi nie pozwala na wyjaśnienie przedstawionych wcześniej wątpliwości co do zakresu nałożonych obowiązków. W efekcie Sąd nie jest w stanie zweryfikować trafności rozstrzygnięcia dotyczącego zakresu robót których wykonanie ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem przez przywrócenie jego stanu poprzedniego.
Z tych też względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. oraz art. 135 p.p.s.a Sąd orzekł jak pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.