II SA/Wr 727/24

II SA/Wr 727/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48, art. 48a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2024 r. Nr 874/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie muru oporowego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ pierwszej instancji), w związku z informacją otrzymaną od Wójta Gminy K., przeprowadził w dniu 20 maja 2024 r. kontrolę na działce nr [...] i [...] w S., gmina K. W trakcie tej kontroli ustalono, że na obydwu działkach znajduje się mur oporowy o długości ok. 11,4 m, który przebiega równolegle do zbiornika wodnego.
W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia 18 czerwca 2024 r., PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy muru oporowego, a następnie podjętym w dniu 18 czerwca 2024 r. postanowieniem (nr 96/2024), wydanym na podstawie art. 48 i 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: p.b.), wstrzymał prowadzenie jego budowy jako realizowanej bez stosownego pozwolenia.
Jak wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu, mur oporowy, zapewniający wsparcie dla mas ziemnych znajdujących się na działce nr [...], stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Taki mur oporowy nie został zwolniony na podstawie art. 29 p.b. spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej, wyliczonej w takim przypadku na podstawie art. 59f u.p.b., wynosi 125 000 zł.
Po rozpatrzeniu zażalenia I. W. (dalej: skarżąca), zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2024 r. (nr 874/2024), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
DWINB przychylił się do oceny organu pierwszej instancji, że w rozpatrywanym przypadku sporny obiekt jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu p.b. W myśl przepisów art. 3 pkt 3 p.b., konstrukcje oporowe zalicza się do budowli. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. budowle mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Powołując się na dokumentację zdjęciową sporządzoną w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 20 maja 2024 r. DWINB stwierdził, że w sposób jednoznaczny obrazuje ona funkcję, jaką pełni taka budowla, tj. funkcję wsparcia dla mas ziemnych znajdujących się na działce.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ uznał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające odpowiadało wymogom określonym w przepisach postępowania, zaś organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, przy zachowaniu zasad wskazanych w art. 80 k.p.a.
Dlatego, skoro mur oporowy nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 29 p.b. kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagałyby zgłoszenia w trybie art. 30 p.b., oznacza to, że wykonanie muru oporowego objęte jest obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w innym wypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną.
Końcowo DWINB za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 124 § 1 k.p.a., sprowadzający się do nieokreślenia adresata, podczas gdy skarżąca była jedną stroną postępowania.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając rozstrzygnięciu:
1) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, bez uprzedniego wnikliwego zbadania i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niezbędnego do prawidłowej oceny charakteru obiektu będącego przedmiotem postępowania, poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a oparcie się w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy jedynie na niepopartych niczym twierdzeniach;
2) naruszenie art. 3 pkt 3 p.b. w związku z art. 3 pkt 1 p.b., polegające na błędnej wykładni tych przepisów prowadzącej do wniosku, że konstrukcja grodzeniowa wzniesiona na nieruchomości stanowi mur oporowy podlegający obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę;
3) błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że wybudowana gabionowa konstrukcja jest murem oporowym;
4) naruszenie art. 29 p.b., poprzez błędne przyjęcie, że obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi mur oporowy i należy zaliczyć go do budowli wymagających uzyskania pozwolenia na budowę;
5) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie ustalił, czy ogrodzenie wykonane na działce nr [...] stanowi faktycznie mur oporowy, natomiast gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Mając na uwadze zasadę oficjalności, popartą zasadą zaufania do władzy publicznej oraz zasadą rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, Powiatowy Inspektor Nadzoru lub organ odwoławczy winien był dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa celem ustalenia, jaką funkcję pełni konstrukcja wzniesiona na działce i czy jej funkcją wiodącą jest zabezpieczanie przed osuwaniem ziemi. Organ pominął to, że konstrukcje grodzeniowe pełnią w dzisiejszych czasach funkcje związane z bezpieczeństwem oraz funkcje ozdobne.
Dalej skarżąca podniosła, że od początku konsekwentnie wskazywała, iż na jej działce znajdują się gabiony pełniące funkcję wyłącznie ozdobną. Gabion to konstrukcja z drutu, składająca się ze stalowych prętów, ułożonych w kształt sześcianu lub prostopadłościanu, która nie stanowi co do zasady muru oporowego. Organ błędnie zakwalifikował gabiony jako mur oporowy, pomimo, że stanowi on w istocie obiekt małej architektury. Układ gabionów jest związany z estetyką otoczenia, a nie z koniecznością podtrzymania mas ziemnych na działce. Funkcja oporowa gabionów na działce skarżącej nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, a jedynie z subiektywnego przekonania organu.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 28 listopada 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Zaznaczyć trzeba, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kwestionowane skargą postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 i art. 48a p.b. Jak stanowi art. 48 ust. 1 p.b., postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.
Powołane normy prawne są stosowane wyłącznie w przypadku samowolnej budowy (a także rozbudowy, nadbudowy oraz odbudowy) obiektu budowlanego.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru budowlanego wykonanych przez skarżących robót budowlanych, jako budowy budowli w postaci konstrukcji oporowej – muru oporowego.
W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje fakt, że roboty budowlane dotyczące muru oporowego na działce nr [...] nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwolenie na budowę ani zgłoszeniem zamiaru ich wykonania. W tym miejscu przyjdzie wskazać, że stosownie do treści art. 3 pkt 3 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe.
Biorąc pod uwagę, że p.b. nie zawiera definicji muru porowego (konstrukcji oporowej), w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 53/15; w Łodzi z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 758/17; w Krakowie z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1407/16 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądowego dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Natomiast mur pełniący funkcję konstrukcji oporowej, jako budowla wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1832/10). Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że strona może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcję niż ta rzeczywiście pełniona.
W ocenie Sądu, analiza szkicu oraz zdjęć wykonanych w trakcie kontroli, wskazująca na znaczną różnicę terenów, pozwala na uznanie, że dominującą funkcją spornej konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się mas ziemi. Cel i sens wybudowanego obiektu nie ulega wątpliwości. Trafne jest zatem stanowisko organów co do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako muru oporowego.
Raz jeszcze należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wskazuje się, że dla zakwalifikowania robót budowlanych jako polegających na budowie ogrodzenia (względnie muru oporowego), nie ma znaczenia ani rodzaj użytych materiałów, czy sposób posadowienia ogrodzenia ani jego wygląd, bardziej lub mniej masywny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1861/21). Możliwość wykonania konstrukcji oporowej przy użyciu klasycznych materiałów budowlanych, takich jak beton, cegły, czy też bloczki betonowe nie wyklucza użycia innych materiałów. Podkreślić zatem należy, że rodzaj użytego materiału nie ma przesądzającego znaczenia przy kwalifikacji danej konstrukcji za mur oporowy.
Uznanie więc przedmiotowego obiektu za mur oporowy obligowało organ do zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., albowiem budowla powstała bez pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ustawa przewidywała obowiązek jego uzyskania.
Wbrew zarzutom skargi, nie naruszono art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarówno DWINB, jak i organ pierwszej instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, dokonując analizy dowodów, zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, trafnie wywiódł, że wystąpiły przesłanki do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 i nast. p.b. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a., uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia, którą to ocenę należy zaakceptować. Stan faktyczny sprawy administracyjnej został ustalony zgodnie z kodeksowymi regułami określania prawdy obiektywnej bez przekraczania granic swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Tym samym nie sposób podzielić zarzutów skargi również w tym zakresie.
Sąd wskazuje także – odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. – że powołanie biegłego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie. To strona kwestionująca te ustalenia może posłużyć się dowodami wskazującymi na okoliczności, których istnienie bądź ich brak pragnie wykazać. Natomiast organ rozpoznający sprawę jako wyspecjalizowany w zakresie przedmiotu rozstrzygnięcia jest obowiązany samodzielnie zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jak słusznie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, właściwe do rozpoznania sprawy organy nadzoru budowlanego zatrudniają pracowników posiadających wymaganą wiedzę z zakresu budownictwa, która umożliwia im samodzielne dokonywanie ustaleń w przedmiocie dotyczącym okresu powstania obiektu, jego stanu technicznego oraz zgodności z przepisami technicznymi, bez potrzeby zwracania się o opinię biegłego w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 91/23).
W ocenie Sądu, także ogólnie sformułowany zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2024 r, sygn. akt IV SA/Po 715/24).
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił w całości.
Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.).