II SA/Wr 721/25

II SA/Wr 721/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 par. 1 pkt 6, art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi A.G. K. na uchwałę Rady Miasta Ś. z dnia [...] lipca 2023 r. w przedmiocie odrzucenia uchwały w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (trzysta) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 29 sierpnia 2025 r. A. K. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Ś. z dnia [...] lipca 2023 r. w przedmiocie odrzucenia uchwały w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.).
Skarżąca wskazała w uzasadnieniu, że działanie Rady Miasta, polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały, cechuje fundamentalna sprzeczność z rzeczywistym zamiarem organu, o czym świadczą jego działania następcze. Jak wyjaśniła, podjęcie zaskarżonej uchwały winno skutkować definitywnym zakończeniem procedury, jednakże burmistrz tego nie uczynił i kontynuował procedurę uchwalania nowego studium, co świadczy o woli zastosowania przez Radę odpowiednio stosowanego do procedury uchwalania studium przepisu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), który choć wprost dotyczy wyłącznie procedury uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w świetle poglądów orzecznictwa może być stosowany w procedurze przygotowywania studium. Rada jednak tego nie uczyniła, błędnie rozpoznając właściwą formę działania. Stanowisko to uzasadnia również fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia przez Radę uwag do projektu, które, jak wskazuje się w piśmiennictwie, wiążą organ wykonawczy co do dalszego kształtowania projektu.
Ponadto – zdaniem skarżącej - skoro Rada może stwierdzić konieczność dokonania zmian w projekcie, w tym w wyniku uwzględnienia uwag, co skutkuje ponowieniem czynności w niezbędnym zakresie, to pozytywne rozpatrzenie uwagi co do nieruchomości skarżącej spowodowało ekspektatywę utrwalenia tego stanu. Podjęcie zaskarżonej uchwały zniweczyło zatem nie tylko moc wiążącą rozstrzygnięcia w sprawie uwag, ale również podważyło uzasadnione oczekiwania skarżącej. Opisane działanie Rady należy zakwalifikować jako rażące naruszenie procedury, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie, wskazując chronologiczny przebieg prac planistycznych, a także wyjaśniając, że po odrzuceniu projektu studium podczas głosowania nad uchwałą, dalsze prace nad studium zostały zakończone. Po zmianie na stanowisku burmistrza miasta (maj 2024), mieszkańcy zwrócili się do o sprawdzenie, czy istnieje możliwość powrotu do prac nad studium, z uwagi na ostatnią szansę wprowadzenie terenów pod zabudowę mieszkaniową. Po zmianie przepisów ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i obowiązku przygotowania planu ogólnego w oparciu o wskaźniki określone ustawowo, w tym o wskaźnik demograficzny, wprowadzenie nowej zabudowy mieszkaniowej w Ś., stanie się prawdopodobnie niemożliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ jej wniesienie jest niedopuszczalne.
Na wstępie należy wskazać, że właściwość sądu administracyjnego określona jest w art. 3 § 2 powołanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i obejmuje rozpoznawanie skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Nadto, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Istotą zarzutów skarżącej w niniejszej sprawie sprowadza się do naruszenia przesz organ prawa, do jakiego miało dojść na skutek niepodjęcia ("odrzucenia uchwały") uchwały w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Mając na uwadze tak zakreślony przedmiot postępowania, zważyć należało w pierwszej kolejności, że rada gminy, jako kolegialny organ samorządu gminy, podejmuje działania w formie uchwały. Jest to akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia, w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym, będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (zob. A. Szewc, Komentarz do art. 14 u.s.g., LEX/el. 2012). Zgodnie z art. 14 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie stanowi zaś, że zaskarżeniu w tym trybie podlega wyłącznie uchwała lub zarządzenie.
Z akt sprawy wynika, że rada procedowała nad projektem uchwały dotyczącej uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednakże projekt ten nie uzyskał wymaganej większości głosów, w konsekwencji czego uchwała nie została podjęta. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny przedmiotu zaskarżenia.
Jak wskazuje treść protokołu nr [...] z sesji Rady Miasta z dnia [...] lipca 2023 r. (k. 16 - 116 akt sądowych), po przystąpieniu do realizacji punktu 17. porządku obrad, przewodniczący rady zarządził głosowanie nad przedstawionym projektem studium. W wyniku przeprowadzonego głosowania – przy 10 głosami "przeciw", przy 0 głosów "za" oraz 1 głosem "wstrzymującym się", a także w obecności 15 radnych - nie podjęli uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Mając na względzie treść protokołu z sesji Rady Miasta nie może budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie została podjęta (większość radnych zagłosowała przeciwko podjęciu uchwały). Tymczasem kontrola sądów administracyjnych obejmuje, co do zasady, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, które istnieją w obrocie prawnym i wywołują określone skutki prawne. W realiach niniejszej sprawy nie doszło do podjęcia uchwały, a zatem nie powstał akt organu gminy, który mógłby stanowić przedmiot skargi. Sam fakt przeprowadzenia głosowania i nieuzyskania wymaganej większości nie jest równoznaczny z podjęciem uchwały o treści "odrzucającej" studium; jest to wyłącznie rezultat procedury uchwałodawczej, który nie prowadzi do powstania aktu prawnego.
Nie można więc zgodzić się ze skarżącą, że nieuzyskanie wymaganej większości podczas głosowania nad uchwałą w istocie stanowiło podjęcie uchwały o "odrzuceniu" uchwały w sprawie uchwaleniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś., a taką uchwałę należy zakwalifikować jako akt z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Brak jest bowiem podstaw prawnych do twierdzenia, że negatywny wynik głosowania nad projektem uchwały jest równoznaczny z podjęciem uchwały o treści przeciwnej. Istotą wyrażenia woli organu jest bowiem treść podjętej uchwały w ujęciu pozytywnym. Natomiast w razie przewagi głosów przeciwko uchwale (projektowi uchwały) nie można twierdzić, że rada podjęła uchwałę o treści przeciwnej niż poddana pod głosowanie. W sytuacji, gdy radni debatują, a następnie głosują nad sprawą publiczną objętą przedmiotem projektu uchwały, jest ona albo przyjmowana przez radę albo nieprzyjmowana czyli odrzucana. Odrzucenie projektu uchwały nie oznacza nic ponad to, że projekt uchwały nie został uchwalony i że nie wejdzie ona w życie, a więc nie będzie obowiązywała (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 202/17 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
I choć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjnym aktem planowania przestrzennego, to obowiązek ten odnosi się do istnienia studium jako takiego, a nie do każdorazowego uchwalania jego zmiany zgodnie z oczekiwaniami określonych podmiotów. Ustawodawca nie nałożył na radę gminy obowiązku przyjęcia konkretnej zmiany studium ani obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia procedury planistycznej. Decyzja w tym zakresie pozostaje w sferze uznania planistycznego organu stanowiącego, realizowanego w ramach konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.
Trzeba zatem stwierdzić, że niepodjęcie uchwały przez radę gminy (wynik głosowania na sesji: więcej głosów "przeciwko" niż "za"), nie jest uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. i wobec tego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że skarga na taką czynność organu gminy jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, na co zresztą zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 października 1995 r., sygn. akt SA/Lu 1168/95; 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2940/14; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1582/24; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 673/22).
Dlatego też Sąd doszedł do przekonania, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, ponieważ nie dotyczy uchwały będącej aktem organu jednostki samorządu podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd skargę odrzuca jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Brak było także podstaw do rozważenia przez Sąd kwestii dopuszczalności skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. W skardze skierowanej do tu. Sądu skarżąca wyraźnie wskazała, że jest on wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto, brak uzyskania wymaganej większości głosów oznacza, że organ skorzystał ze swojej kompetencji w sposób negatywny, co nie może być utożsamiane z bezprawnym zaniechaniem. Skoro nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, który nakładałby na radę gminy obowiązek uchwalenia zmiany studium o określonej treści, to nie można skutecznie zarzucać jej bezczynności lub zaniechania w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie w pkt II zostało oparte na art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.