II SA/WR 72/03

II SA/Wr 72/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Julia Szczygielska
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie nałożenia obowiązku uszczelnienia bezodpływowego zbiornika ścieków przy ul. L. [...] w L. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane i art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego i ustaleniu niesprawności technicznej polegającej na nieszczelności zbiornika ścieków sanitarnych w L. przy ul. L. [...] na działce nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał Z. B. i J. B. doprowadzenie tego zbiornika wybudowanego w [...] r. do właściwego stanu technicznego przez jego uszczelnienie, przeprowadzenie próby szczelności i dostarczenie pozytywnego protokołu sporządzonego przez osobę uprawnioną potwierdzającego przydatność użytkową i sprawność techniczną zbiornika. Według uzasadnienia decyzji, z oględzin i przebiegu rozprawy administracyjnej wynikało, że zbiornik wybudowany bez pozwolenia na budowę jest nieszczelny, zaś jego właściciele zobowiązali się do przeprowadzenia remontu.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca, jak to określiła, wyraziła kategoryczny protest przeciwko legalizacji szamba.
Skarżąca wskazała, że w wyniku nieszczelności szamba nastąpiło zanieczyszczenie wód gruntowych przenikających do jej piwnic, szambo usytuowane jest w odległości [...] cm od jej budynku, na podłożu piaszczystym. Dalej zakwestionowała rzetelność opinii technicznych rzeczoznawcy K. G. w oparciu o szereg konkretnych zarzutów. Do odwołania dołączyła wyniki analiz z laboratorium wody i ścieków, decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] r. nakazującą J. B. na podstawie art. 40 i 42 Prawa budowlanego wykonać otwór rewizyjny w szambie minimum 5 m od okien sąsiada i zlikwidować istniejący otwór usytuowany niezgodnie z przepisami, ponadto rozbieżne oceny techniczne K. G. dot. rozmiarów szamba i jego pojemności (od 38 m3 do 12,56 m3), a także jego opinię z dnia [...] r. po przeprowadzeniu uszczelnienia i próby szczelności zbiornika ściekowego, że zbiornik jest szczelny i nadaje się do eksploatacji.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Według tego organu, przedmiotem postępowania był stan techniczny zbiornika na nieczystości.
Osobno toczy się postępowanie w przedmiocie wykonania tego zbiornika bez pozwolenia na budowę. W tym właśnie postępowaniu będzie podlegało badaniu, czy zbiornik spełnia warunki techniczne oraz czy zagwarantowane jest jego bezpieczne i nieuciążliwe dla otoczenia użytkowanie. Prowadzenie postępowania w zakresie stanu technicznego zbiornika było dlatego przedwczesne.
Niezależnie od tego organ odwoławczy wyraził ocenę, że wyniki postępowania wyjaśniającego nie potwierdziły złego stanu technicznego zbiornika i naruszenia przez to norm prawa budowlanego. Nie było w materiale dowodowym podstaw do jednoznacznego stwierdzenia nieszczelności zbiornika. To nie właściciel zbiornika powinien udowodnić właściwy stan techniczny tego obiektu. Pęknięcia i rysy ścian budynku skarżącej pojawiły się po powodzi 1997r. Budynek ten nie posiada odprowadzenia ścieków do kanalizacji ani szamba. Z faktu zanieczyszczenia wody gruntowej przy budynku nie wynika więc wniosek o nieszczelności szamba na sąsiedniej nieruchomości. O ile właściciele zbiornika pobrali z wodociągu 102 m3 wody, a udokumentowali wywiezienie jedynie 20 m3 ścieków, to nie stanowi to dowodu nieszczelności zbiornika, zaś ich wyjaśnienia o wykorzystaniu reszty ścieków do podlewania ziemi nie można było odrzucić jedynie z powołaniem się na prawne ograniczenia takiego wykorzystywania ścieków.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji i nakazanie rozbiórki szamba na koszt inwestora. Podkreśliła, że szambo wybudowane zostało samowolnie w [...] r., w odległości 3,40 m od jej budynku i jest nieszczelne, co powoduje przenikanie ścieków do piwnicy. Podtrzymała zawarte w odwołaniu zastrzeżenia wobec opinii technicznych i zeznań K. G..
Do skargi dołączyła m. in. zawiadomienie od organu I instancji o przyczynach przesunięcia terminu załatwienia pisma skarżącej z dnia [...] r. w zakresie wybudowania szamba na sąsiedniej działce, następnie decyzję tego organu z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 prawa budowlanego "po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego do zawiadomienia z dnia [...] r. wobec stwierdzenia wykonania zbiornika ścieków w L. przy ul. L. [...] na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę", nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego zbiornika, a dalej decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyraził pogląd prawny, że wybudowanie zbiornika wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie, w oderwaniu od tego poglądu wyraził ocenę prawną, że ta samowola budowlana uzasadniała sankcje z art. 51-52 prawa budowlanego w 1994r. i organ prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Jednak nieuzasadnione było nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, skoro postępowanie w tej sprawie powinno nastąpić po przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej, a nie w jej ramach, a ponadto pozwolenie to może dotyczyć całego obiektu, nie zaś jedynie urządzenia budowlanego połączonego z obiektem.
Dalej skarżąca dołączyła pismo organu I instancji z dnia [...] r. w toku ponownego rozpatrywania sprawy, zawiadamiające strony o terminie oględzin i kontroli zbiornika. Kolejno postanowienie nr [...] nakładające na inwestorów na podstawie art. 62 ust. 3 i art. 81c ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego obowiązek sprawdzenia szczelności szamba przez zbadanie czystości gruntu poniżej poziomu płyty dennej zbiornika i określające sposób wykonania i udokumentowania wyników tego sprawdzenia. Dalej dwa pisma skarżącej kwestionującej sposób wykonania tego postanowienia. Dołączyła również postanowienie nr [...] nakładające na skarżącą na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 prawa budowlanego obowiązek dostarczenia dokumentów potwierdzających zarzuty zgłoszone w tych pismach, a w szczególności wyniki badania prób cieczy pobranych ze zbiornika i z gruntu przy zbiorniku oraz protokół komisyjnego pomiaru zbiornika i odległości zbiornika od budynku. Kolejno, pismo organu I instancji informujące o udziale w czynnościach związanych z wykonaniem postanowienia nr [...] z udziałem stron. Dalej dołączyła postanowienie nr [...] uznające opinię techniczną K. G. za niewiarygodną, tym bardziej że inwestorzy nie wyrazili zgody na pobranie próby cieczy ze zbiornika w celu porównania wyników jej badania z wynikiem analizy cieczy pobranej z gruntu. Kolejno, pismo organu I instancji z dnia [...] r. w związku z zażaleniem inwestorów na postanowienie nr [...], wyjaśniające szeroko przyczyny odmowy uznania za wiarygodne dowodów przedstawionych przez inwestorów na temat szczelności szamba oraz wskazujące, że ciecz pobrana obok zbiornika miała skład chemiczny podobny do ścieków komunalnych. Dalej dołączyła postanowienie nr [...] nakładające na inwestorów obowiązek ponownego sprawdzenia szczelności zbiornika ścieków oraz protokół rozprawy administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Granice sprawy wyznaczają w szczególności jej elementy przedmiotowe oraz podstawa materialnoprawna decyzji (B. Adamiak w KPA Komentarz 6 wydanie Beck s. 593).
Wbrew przeświadczeniu organu odwoławczego, orzekanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) następuje w ramach stosowania przepisów art. 48-52 obecnie obowiązującego prawa budowlanego, albo art. 37-40 prawa budowlanego z 1974r. Gdy zatem organ I instancji stosował przepisy art. 51 prawa budowlanego bądź art. 40 dawnego prawa budowlanego, to rozstrzygał w sprawie legalności wybudowania zbiornika (tj. w sprawie jego samowolnej budowy). Orzekanie przez organ odwoławczy przy odmiennej ocenie materialnoprawnej przedmiotu postępowania organu I instancji nasuwało obawę naruszenia zasady dwuinstancyjności. W stosunku do obiektu wybudowanego przed dniem [...] r. stosuje się przepisy dotyczące tzw. samowoli budowlanej i likwidacji jej skutków zawarte w prawie budowlanym z 1974r. (art. 103 ust. 2 i art. 108 prawa budowlanego), w szczególności art. 37 lub art. 40, a kolejno art. 42 dawnego prawa. Przy stosowaniu art. 40 należy najpierw wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, dlaczego "nie zachodzą okoliczności określone w art. 37" (brzmienie art. 40). Dokonana przez organ odwoławczy całkowicie odmienna ocena ustaleń faktycznych w sposób istotny naruszyła art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał postępowanie wyjaśniające za wyczerpujące i nie wymagające uzupełnienia, skoro niewykonane pozostało postanowienie dowodowe zobowiązujące skarżącą do przedstawienia dowodów prawdziwości jej twierdzeń faktycznych i zarzutów. Jak wiadomo, sankcją niewykonania takiego postanowienia jest powinność organu przeprowadzenia wymaganego postępowania dowodowego we własnym zakresie. O ile nie ulegało wątpliwości, że organ nie przekazał do sądu całości akt organu I instancji, to z kolei skarżąca dołączyła do akt sprawy dokumenty dotyczące kilku odrębnych postępowań administracyjnych, w tym dotyczącego utrzymania (stanu technicznego) zbiornika. Z fragmentów przekazanych akt wynikało, że postępowanie w nin. sprawie dotyczyło legalności budowy, nie zaś stanu technicznego. Oceny organu odwoławczego na temat przedmiotu rozstrzygania w instancji odwoławczej były więc również niezgodne z przedstawionym sądowi materiałem sprawy. O ile według obecnego stanu sprawy tj. treści akt przekazanych do sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego wskutek istotnego naruszenia wskazanych przepisów postępowania wymagało uchylenia, zaś brak było możliwości dokonania kontroli ocen materialnoprawnych zawartych w zaskarżonej decyzji wobec jej wadliwej podstawy faktycznej, niepełności postępowania wyjaśniającego i dowolnej oceny materiału sprawy, to jednak nie było również rzeczą Sądu nadawanie kierunku rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy na skutek złożonego odwołania. Należy jedynie wymagać zgromadzenia pełnego materiału sprawy, a przede wszystkim całości akt dotychczasowego postępowania oraz pełnego rozważenia zebranego materiału i dokonania prawidłowych ocen materialnoprawnych dopiero na podstawie uzasadnienia faktycznego spełniającego wymagania kodeksowe.
Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.