II SA/WR 719/23

II SA/Wr 719/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 15, art. 148 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 11 września 2023 r., nr SKO/PP-412/48/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 września 2023 r. (nr SKO/PP-412/48/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 14 czerwca 2023 r. (nr PIN.6733.2.2023), ustalającą na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W., lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. budowa obiektu infrastruktury technicznej - stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na terenie części działki nr [...], obręb W.(1), gmina G.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 31 marca 2023 r. do Urzędu Gminy G. wpłynął wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w W., o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanej wyżej inwestycji, który następnie został dwukrotnie skorygowany.
Wydając decyzję z dnia 14 czerwca 2023 r., Wójt Gminy G., w jej uzasadnieniu wskazał, że pierwotny projekt decyzji, zakładający budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości do 52,5 m, nie uzyskał uzgodnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ze względu na niewystarczającą odległość planowanej konstrukcji od krawędzi jezdni, która powinna niwelować potencjalne skutki nieprzewidzianych awarii i tym samym potencjalnej katastrofy w ruchu lądowym. W związku z powyższym, inwestor w dniu 12 maja 2023 r., wniósł o zmianę wniosku w zakresie wysokości stacji bazowej telefonii komórkowej określając jej maksimum na poziomie 43,3 m n.p.t., co pozwoli spełnić kryterium zachowania odległości od krawędzi drogi krajowej.
Zdaniem organu I instancji ocena przedstawionego zamierzenia wykazała, że przedmiotowy teren znajduje się na obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, a samo przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi i spełnia wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji.
Odwołanie od tej decyzji złożyła K. J. (zw. dalej skarżącą, stroną) wnosząc o jej uchylenie.
Skarżąca stwierdziła, iż nie wyraża zgody na umiejscowienie stacji bazowej w bezpośrednim sąsiedztwie jej działki, tj. dz. nr [...]. Nie wyraża także zgody na immisje promieniowania elektromagnetycznego, hałasu i wibracji przez urządzenia stacji. Jak wskazała - stacja bazowa ma znajdować się 12 metrów od jej instalacji fotowoltaicznej założonej w 2021 r. Dodatkowo ma stanąć od jej południowej strony, co będzie powodowało zacienianie paneli fotowoltaicznych w godzinach szczytowych powodując ograniczenia ich działania.
Nadto wyjaśniła, że w bezpośrednim sąsiedztwie mającej powstać stacji (w odległości 12 m) od lat umiejscowiona jest pasieka, która jest własnością strony. Wiąże się to z częstym przebywaniem jej i jej rodziny w miejscu, które w razie powstania stacji bazowej będzie narażone na bezpośrednie promieniowanie, które swoim zasięgiem obejmuje jej działkę.
Odległość planowanej stacji bazowej od budynków posadowionych na jej działce wynosi 45 m. Dodatkowo na terenie działki w części niezagospodarowanej mieszkaniowo planowała w przyszłości budowę budynku mieszkalnego lub sprzedaż tego terenu. W momencie powstania stacji bazowej te plany nie będą realizowane, gdyż budowa budynku mieszkalnego w bezpośrednim sąsiedztwie stacji bazowej (5 m) nie ma sensu, a wartość działki ulegnie obniżeniu. W ocenie odwołującej zrealizowanie wnioskowanej inwestycji spowoduje ograniczenie jej praw właścicielskich.
Końcowo skarżąca stwierdziła, iż w jej ocenie, inwestycje celu publicznego są ważne, ale nie powinny być realizowane nadmiernym kosztem zwykłego obywatela.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę jej wydania stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., u.p.z.p.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż pod pojęciem "inwestycja celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej u.g.n.).
Z kolei w art. 6 pkt 1 u.g.n. wskazano, że celami publicznymi jest m.in. budowa oraz utrzymanie i wykonywanie robót budowlanych, obiektów i urządzeń łączności publicznej. Niniejsze znajduje więc również zastosowanie w odniesieniu do stacji bazowych telefonii komórkowej.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.). Ma ona charakter związany, co oznacza, że organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek jednak dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek wynika z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem tej decyzji dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Przy czym pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia.
Dokonując analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i analizy stanu faktycznego Kolegium wskazało, iż wnioskowana inwestycja jest zlokalizowana poza terenami objętymi ochroną, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody. Teren, na której ma powstać planowana inwestycja nie jest objęty ochroną konserwatorską. Nadto obszar zainwestowania leży na terenie narażonym na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego.
Wnioskowana inwestycja jest planowana na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów symbolem B i nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze.
Kolegium wyjaśniło także, że odległości od istniejącej zabudowy oraz istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej są zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto wskazało, że skorygowany projekt w zakresie wysokości wieży został uzgodniony przez właściwe organy.
Kolegium podkreśliło, że dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ stacje bazowe telefonii komórkowej nie są w ogóle wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.).
Organ odwoławczy nadmienił również, iż stacje bazowe telefonii komórkowych należą do grupy urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne. Ich oddziaływania nie traktuje się jednak jako niebezpiecznego dla ludzi pod warunkiem zachowania podstawowych wymogów określonych w przepisach ustawy oraz w przepisach wykonawczych. Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) i podlegają weryfikacji w trybie art. 122a Prawa ochrony środowiska.
Zdaniem organu sporne zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a wydana decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 u.p.z.p.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma sprzeciw mieszkańców, czy też stron postępowania oraz ewentualny spadek wartości nieruchomości sąsiednich w wyniku realizacji inwestycji. Brak jest bowiem stosownych przepisów uprawniających organ do badania tych aspektów, jak również uzależnienia rozstrzygnięcia od ww. okoliczności.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła K. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 54 pkt 2d u.p.z.p. przez nie uwzględnienie ochrony interesów osób trzecich.
W uzasadnieniu strona wskazała, że na działce sąsiadującej, w bliskiej odległości (12 metrów) od lokalizacji planowanej inwestycji jest posadowiona instalacja fotowoltaiczna, uruchomiona w 2021 r. Planowana stacji bazowa z wysokim masztem jest zlokalizowana od południowej strony stojącej instalacji fotowoltaicznej, co będzie miało wpływ na pracę paneli fotowoltaicznych, poprzez cień rzucany przez maszt, przechodzący przez całą szerokość instalacji, w godzinach największej produkcji energii elektrycznej, czyli zmniejszy jej produkcję. Sytuacja ta znacząco wpłynie na wysokość opłat za energię elektryczną.
W związku z powyższym, podczas planowania lokalizacji inwestycji nie wzięto pod uwagę wszystkich elementów jakie winna posiadać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a mianowicie o wymaganiach dotyczących ochrony interesów osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2024 r. uczestnik postępowania P. sp. z o.o. z/s W. wniosła o oddalenie skargi wskazując na związany charakter niniejszej decyzji oraz prawidłowość działania organu w sprawie. Nadto wskazała, że sprzeciw lokalnych mieszkańców nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej.
Na rozprawie, wyznaczonej na dzień 30 kwietnia 2024 r., skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżona decyzja została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.).
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 11 września 2023 r. (nr SKO/PP-412/48/2023) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 14 czerwca 2023 r. (nr PIN.6733.2.2023), ustalającą na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. budowa obiektu infrastruktury technicznej - stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na terenie części działki nr [...], obręb W.(1), gmina G.
Kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu drugoinstancyjnym w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, co też wprost wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy "wydaje decyzję" po rozpoznaniu wszystkich odwołań w jednym terminie i wydaje w ich przedmiocie jedno rozstrzygnięcie, gdyż dotyczą tej samej sprawy. Jest to obowiązek organu odwoławczego. W tej decyzji organ odwoławczy: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W sytuacji, gdy organ odwoławczy utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji pomimo nierozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań – to rozstrzygnięcie merytoryczne kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wtedy możliwość rozpoznania innych, dotychczas nie rozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Takie uchybienie godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gdyż nie do zaakceptowania jest sytuacja, by jedno z odwołań pozostawało nierozpoznane po zakończeniu postępowania wbrew konstytucyjnemu prawu strony do zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji, o którym mowa art. 78 Konstytucji RP (por. np.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 951/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1257/20, wyroki NSA: z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3643/02: z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09; z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04; z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11; z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1772/14 CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że w przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Nadto, organ odwoławczy może zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności (por. wyroki NSA: z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2638/12; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 638/17).
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy trzeba zauważyć, że w jej realiach Kolegium merytorycznie, zaskarżoną decyzją, rozpoznało odwołanie wniesione przez K. J. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia 14 czerwca 2023 r., jednocześnie pozostawiając bez jakiegokolwiek rozstrzygnięcia pismo wniesione przez inne strony postępowania tj. przez W. i H. S. Tymczasem z przedłożonych akt, w oparciu o które Sąd, dokonuje oceny zaskarżonej decyzji w jej całokształcie wynika, że wymienieni uczestnicy postępowania w terminie zakreślonym do wywiedzenia odwołania złożyli w dniu 12 lipca 2023 r. w Urzędzie Gminy G. pismo, w treści którego odwołują się do decyzji z 14 czerwca 2023 r. poprzez po pierwsze przywołanie jej numeru, a po drugie przez wskazanie w jego treści okoliczności kwestionujących lokalizację niniejszej inwestycji celu publicznego. Nadto wskazują, że są właścicielami nieruchomości, z którymi niniejsza inwestycja sąsiaduje. Z akt sprawy wynika zaś bezspornie, że przyznany im został przymiot strony postępowania, co aktualizuje prawo do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
Jakkolwiek przywołane pismo zostało przez organ I instancji uznane za odwołanie od decyzji z 14 czerwca 2023 r. i przekazane według właściwości, pismem przewodnim z dnia 13 lipca 2023 r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, to jednakże w toku postępowania drugoinstancyjnego zostało ono zupełnie pominięte. W rezultacie Kolegium wydając zaskarżoną do tut. Sądu decyzję powodującą zakończenie postępowania odwoławczego de facto zaniechało oceny po pierwsze prawidłowości wniesionego odwołania w kontekście wymagań formalnych stawianych przepisami k.p.a. oraz art. 53 ust. 6 u.p.z.p. - a w przypadku pozytywnego uznania ich spełnienia - merytorycznej oceny przedstawionych w tym odwołaniu zarzutów.
W konsekwencji Sąd uznał, że niniejsze zaniechanie Kolegium, mogące w efekcie prowadzić do braku rozpoznania obu odwołań w jednym terminie i jedną decyzją, prowadzi do uznania, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To stanowisko prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez merytorycznej kontroli jej wydania, bowiem ocena ta byłaby przedwczesna, wobec nierozpoznania wszystkich zarzutów i obowiązku dwukrotnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku.