II SA/WR 718/19

II SA/Wr 718/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2020-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Olga Białek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1037/20 - Wyrok NSA z 2023-04-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia ściany zewnętrznej wydzielającej z przestrzeni lokal do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz skarżącego T. M. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z poźn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązał T. M. – właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku usytuowanym przy ul. [...] [...] we [...] – do doprowadzenia ściany zewnętrznej usytuowanej od strony działki nr [...], [...], obręb [...] i wydzielającej z przestrzeni przedmiotowy lokal do stanu poprzedniego poprzez demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego wykonanego w obrębie pomieszczenia kuchni w lokalu nr [...] w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] [...] we [...] od strony działki nr [...], [...], obręb [...].
W osnowie decyzji organ orzekający wskazał również, że nakazane roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane, zgodnie z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa prowadzenia robót, a o wykonaniu powyższego obowiązku należy zawiadomić organ nadzoru budowlanego, załączając oświadczenie osoby uprawnionej o jego wykonaniu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego doręczony został wniosek pełnomocnika właściciela działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] oraz działek o numerach: [...], [...], [...] i [...], [...], obręb [...] we [...], nabytych od Gminy [...] w trybie postępowania przetargowego (akt notarialny z dnia [...] sierpnia 2018 r. Rep. A nr [...]) – firmy [...] Z. W. o podjęcie i przeprowadzenie procedury administracyjnej w celu ustalenia legalności okien wykonanych w budynku przy ul. [...] [...]. Wniosek uzasadniony został zamierzeniem inwestycyjnym, planowanym przy ul. [...] [...], obejmującym budowę hotelu, którego ściana zewnętrzna północna będzie bezpośrednio przylegała do ściany szczytowej budynku przy ul. [...] [...] z otworami okiennymi od strony działki oznaczonej numerem [...].
W toku podjętych w związku z treścią wniosku czynności wyjaśniających powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że w opisywanej powyżej ścianie szczytowej budynku usytuowanego przy ul. [...] [...] we [...] znajdują się okna pomieszczeń należących do lokali numer: [...], [...], [...], [...] i [...].
Ponadto uzyskał od zarządcy przedmiotowej nieruchomości – Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o.o. informację, że "otwory okienne zostały wykonane w latach sześćdziesiątych na podstawie projektu zatwierdzonego przez Wydział Architektury w sprawie remontu elewacji. Na rysunku dołączonym w projekcie z 1968 r. są widoczne okna na ścianie szczytowej budynku (Wydział Architektury i Budownictwa, Archiwum Urzędu Miasta). W tym okresie właścicielem mieszkań była Gmina [...]".
Natomiast organ geodezyjno-kartograficzny wyjaśnił, że przebieg granicy obecnej działki na [...] położonej przy ul. [...] [...] na odcinku od strony działki nr [...], został ustalony po obrysie budynku w 1991 roku w wyniku podziału ówczesnej działki nr [...] na działki nr [...] i [...] , zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1992 roku, przy czym obecna działka nr [...] , [...], obręb [...] powstała na skutek kolejnych podziałów działki nr [...]. Ponadto Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] października 2018 roku wyjaśnił, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1967 roku, a także został ujęty w gminnej ewidencji zabytków utworzonej na podstawie Zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 roku. W treści pisma podano również, że w aktach administracyjnych będących w zasobach biura Miejskiego Konserwatora Zabytków nie ma uzgodnień wykonania otworów okiennych w ścianie szczytowej kamienicy przy ul. [...] [...] od strony działki nr [...] , [...], obręb [...]. Dodatkowo wskazano, że w lipcu 2017 roku zarządca przedmiotowej nieruchomości wystąpił o wydanie opinii - wytycznych konserwatorskich do remontu elewacji i balkonów budynku nr [...] przy ul. [...] we [...] - opinię wydano we wrześniu 2017 roku (w opinii MKZ zalecił uporządkować stolarkę okienną i przyjąć podział okien w nawiązaniu do historycznych rozwiązań widocznych na elewacjach).
W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał ponadto, że dniu [...] października 2018 r. przeprowadzono kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono istnienie w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] [...] od strony działki numer [...], 5 otworów okiennych, w tym jeden zamurowany. W lokalu mieszkalnym nr [...] wykonane jest okno o wymiarach otworu okiennego 0,55 x 1,01 m, które doświetla pomieszczenie kuchni oraz przedpokój. Obecny w trakcie kontroli właściciel mieszkania nr [...] - oświadczył do protokołu z kontroli, że nabył lokal nr [...] przy ul. [...] [...] we [...] w 2007 roku z istniejącym oknem w ścianie szczytowej w pomieszczeniu kuchni.
W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] opisał zawartość przekazanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej teczki archiwalnej nr [...], dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, podając, że znajdują się w niej:
• decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1966 roku zatwierdzająca w dniu [...] lutego 1966 roku projekt podstawowy adaptacji budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] we [...] pod warunkiem dostarczenia projektów branżowych. W projekcie zatwierdzonym wyżej wymienioną decyzją nie zostały pokazane, opisane otwory okienne w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku. Na przedstawionych rzutach przedmiotowa ściana szczytowa jest ciągła, bez otworów. Na widoku elewacji od strony północno-wschodniej pokazano dolegający do przedmiotowej ściany szczytowej obecnie nieistniejący budynek. W projekcie zaprojektowano po 3 mieszkania na każdej kondygnacji powyżej parteru w jednakowym układzie (w miejscach aktualnie wykonanych otworów w ścianie szczytowej zaprojektowano pomieszczenia kuchni),
• decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1966 roku o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych - remont kapitalny budynku mieszkalnego położonego we [...] przy ul. [...] [...] we [...] oraz na wykonanie robót przygotowawczych - zagospodarowania placu budowy,
• decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1967 roku niezatwierdzająca w dniu [...] grudnia 1966 roku projektu podstawowego adaptacji strychu na mieszkanie w budynku przy ul. [...] [...] we [...],
• decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1967 roku udzielająca zezwolenia na adaptację poddasza na lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] [...] i kosztorys budowalny adaptacji strychu na mieszkalnie przy ul. [...] [...] we [...] z [...] czerwca 1966 roku stanowiący załącznik do decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1967 roku. Załączony jest do niego szkic adaptacji strychu na mieszkanie, gdzie zaznaczono w obrębie projektowanego lokalu 3 szt. otworów okiennych w tym jeden na przedmiotowej elewacji szczytowej o wymiarze 51 x 105 cm. W kosztorysie w pozycjach 11, 12 i 13 ujęto "okna skrzynkowe, kompletne oszklone szkłem grub. 2 mm pomalowane farbą olejną" (w tym okno o wymiarach 0,51 m x 1,03 m odpowiadające istniejącemu oknu wykonanemu w mieszkaniu nr [...] w ścianie szczytowej na poddaszu budynku),
• decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1968 roku zatwierdzająca w dniu [...] grudnia 1968 roku projekt podstawowy kolorystyki elewacji budynku przy ul. [...] [...] we [...]. Na widoku elewacji w projekcie zatwierdzonym wyżej wymienioną decyzją pokazano na przedmiotowej ścianie szczytowej 5 szt. okien z odnośnikiem do okna na najwyższej kondygnacji "okno przesunąć do pionu okien pozostałych", oznacza to, że już wtedy istniały wykonane otwory okienne w ścianie szczytowej,
• decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1969 roku udzielająca pozwolenia na wykonanie na nieruchomości przy ul. [...] [...] i [...] [...] robót budowlanych - elewacji budynków mieszkalnych wg zatwierdzonego projektu,
• pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1972 roku, w którym zawarto m.in. informację "z uwagi na przewidywaną dobudowę do budynku nr [...] sekcji narożnikowej ścianie szczytowej w budynku nie należy przewidywać żadnych otworów".
Dysponując opisanym powyżej materiałem dowodowym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], pismem z dnia [...] listopada 2018 r. zawiadomił uprawnione podmioty o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu okiennego w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] [...] we [...] od strony działki nr [...], obręb [...].
Ponadto na podstawie okazanej dokumentacji znajdującej się w zbiorze Archiwum Budowlanego we [...] ustalono, że:
• oryginalnie (dokumentacja architektoniczno-budowlana z 1903 roku) budynek mieszkalny z usługami na parterze przy ul. [...] [...] we [...] od strony ul. [...] przylegał na wysokości wszystkich kondygnacji do budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] we [...], budynki przy ul. [...] [...] i [...] na styku ze sobą miały odrębne ściany, do ściany szczytowej budynku przy ul. [...] [...] od strony ul. [...] [...] przylegały pomieszczenia pokoi oraz przedpokoi (ściana pełna, bez okien z uwagi na styczność z budynkiem przy ul. [...] [...]),
• pismem z dnia [...] kwietnia 1959 roku Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych [...] informował, że w dniu [...] maja 1959 roku odbędzie się zebranie komisji w celu ustalenia najkorzystniejszego sposobu rozebrania zagrożonego budynku przy ul. [...] [...] - do tego czasu dokumentacja archiwalna potwierdza istnienie budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...],
• brak w archiwum dokumentacji określającej datę rozbiórki budynku przy ul. [...] [...] oraz datę wykonania okien w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] [...] - od strony nieruchomości przy ul. [...] [...].
W uzasadnieniu organ wyjaśnił również, że w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu, pełnomocnik T. M. powołał dane wynikające z dokumentacji archiwalnej budynku przy ul. [...] [...] we [...]. Zdaniem pełnomocnika wezwanego okna w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] [...] we [...] powstały legalnie, o czym świadczy głównie projekt kolorystyki elewacji przedmiotowego budynku zatwierdzony decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "[...] " z dnia [...] grudnia 1968 roku, przedmiotowe okna w lokalu nr [...] zostało wykonane w czasie kiedy właścicielem mieszkania była Gmina [...].
Wskazał również, że mając na uwadze fakt, iż Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "[...] " zatwierdziło projekt kolorystyki elewacji budynku przy ul. [...] [...] we [...] obejmujący okna w ścianie szczytowej w 1968 roku, tj. po dacie wpisania budynku do rejestru zabytków, wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji czy Miejski Konserwator Zabytków we [...] opiniował projekt kolorystyki elewacji budynku przy ul. [...] we [...] oraz o udostępnienie zdjęć, rysunków lub opisów budynku przy ul. [...] we [...] z lat 1959-1969 znajdujących się w zasobie archiwalnym Miejskiego Konserwatora Zabytków.
W odpowiedzi organ konserwatorski wyjaśnił, że w zasobie archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków nie ma dokumentacji administracyjnej, czy też budowlanej mogącej potwierdzać konserwatorskie uzgadnianie działań budowlanych przy budynku (kamienicy) przy ul. [...] w roku 1968. Miejski Konserwator Zabytków nie posiada też żadnej dokumentacji dotyczącej budynku z lat 1959-1969. W załączeniu przekazano wydruk zdjęcia elewacji budynku z karty adresowej sporządzonej około roku 1978, na którym uwidocznione są przedmiotowe otwory okienne.
Ponadto z uzasadnienia wynika, że w związku z wątpliwościami dotyczącymi kompletności archiwalnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej dla budynku przy ul. [...] we [...] organ zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...] o udzielenie informacji o okolicznościach przechowywania dokumentów archiwalnych dotyczących budynku przy ul. [...] we [...].
W odpowiedzi poinformowano, że archiwum Urzędu Miejskiego [...] przechowujące akta Wydziału Architektury i Budownictwa, jest w posiadaniu jedynie tych akt z lat sześćdziesiątych, które zostały przekazane przez Prezydium Dzielnicowych Rad Narodowych, w tym Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej
"[...] ".
W dalszej argumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wyjaśnił, że materiał dowodowy wskazuje bezsprzecznie, iż organy administracji publicznej odpowiedzialne za ład architektoniczno-budowlany we [...] miały wiedzę odnośnie wykonanych otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku już przynajmniej od 1968 roku, ale w archiwum organu administracji architektoniczno-budowlanej brak jest dokumentów potwierdzających jednoznacznie zaprojektowanie i zatwierdzenie wykonania przedmiotowych otworów okiennych.
Uwzględniając tą okoliczność organ przyjął, że jeżeli takiej dokumentacji nie ma, to okna w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] we [...] (oprócz okna przynależnego do mieszkania na poddaszu) zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.
Organ orzekający wskazał przy tym, że w rezultacie podjętych czynności wyjaśniających i dowodowych nie udało się ustalić ani inwestora, ani konkretnej daty wykonania spornego otworu okiennego w obrębie lokalu nr [...] w ścianie szczytowej budynku, natomiast stwierdzić z całą pewnością można, że powstały one dopiero po rozbiórce budynku mieszkalnego przy ul. [...] we [...] dokonanej w latach 60-tych XX wieku, w okresie gdy budynek w całości stanowił mienie komunalne. Projekt kolorystyki elewacji budynku z 1968 roku sugeruje, iż w tym czasie okna już istniały, a na pewno istniało okno wykonane na poddaszu doświetlające mieszkanie nr [...]. Natomiast z projektu podstawowego adaptacji budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] we [...] zatwierdzonego decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1966 roku wynika, iż do czasu zatwierdzenia tego projektu okien w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] we [...] nie było i istniał jeszcze budynek sąsiedni przy ul. [...] we [...]. Można więc przyjąć, iż sporne okna powstały w latach 1966-68, tj. w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1961 r., która w art. 36 wprowadzała ogólną zasadę, zgodnie z którą przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Uzupełnienie powyższej regulacji zawierało rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa, które w § 4 ust. 1 – przywołanym w uzasadnieniu w pełnym brzmieniu przez organ orzekający – określało roboty budowlane nie objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi.
Zdaniem organu wobec treści powołanego aktu wykonawczego należy uznać, iż przedmiotowe roboty budowlane nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem wymagały ingerencji w ścianę nośną obiektu.
W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie należy zastosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, obecnie obowiązującej, bowiem nie zachodzi w niej żadna z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w przepisie art. 103 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, a zatem niezależnie od daty powstania przedmiotowych otworów okiennych zastosowanie mają przepisy ustawy obecnie obowiązującej.
Zdaniem organu orzekającego wykonane roboty nie zmieniły charakterystycznych parametrów budynku i są przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przedmiotowa przebudowa - wykonana ingerencja w budynek polegała na wykonaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku, w efekcie której zmianie uległy jego parametry użytkowe, tj. dokonano doświetlenia, znajdującego się w nim pomieszczenia, którego wcześniej nie było.
Wykonanie otworów okiennych w obiekcie istniejącym nie jest związane z budową nowego obiektu, lecz wykonaniem tam innych robót budowlanych, co powoduje, że w przedmiotowym postępowaniu będzie miał zastosowanie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.
Ustawodawca w art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane określił przesłanki, wystąpienie których obliguje organ nadzoru budowlanego, do przeprowadzenia postępowania naprawczego, w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, które określają postępowanie organu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie naprawcze prowadzone jest zgodnie z art. 50, gdy: 1) roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, 2) roboty budowlane wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi łub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) prowadzone były na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4) roboty budowlane prowadzone były w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
W ocenie organu przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wobec czego zachodzi przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tj. wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
W zaistniałych okolicznościach organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który nakazuje odpowiednie stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego przepisu. Oznacza to, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 może zostać nakazane zaniechanie dalszych robót budowlanych (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu (jego części) lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie naprawcze w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli.
Stwierdzając zatem, że doszło do samowolnego wykucia otworu okiennego, organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy jest to dopuszczalne w świetle przepisów techniczno-budowlanych.
W ocenie organu orzekającego wykonanie przedmiotowego otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ulicy [...] we [...] narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności przepisy działu VI - odnoszące się do bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych (ściana oddzielenia przeciwpożarowego). Stan obecny narusza również przepis § 12 ww. rozporządzenia, ustalający możliwość usytuowania ściany z otworem okiennym w stosunku do granicy nieruchomości. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia - ściana z otworami okiennymi (drzwiowymi) winna znajdować się w odległości 4m od granicy nieruchomości.
Zdaniem organu wykonania w ścianie szczytowej, położonej na granicy działki otworów okiennych samowolnych robót budowlanych nie można zalegalizować, bowiem nastąpiło nienadające się do usunięcia naruszenie prawa (przepisy ww. rozporządzenia mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dopuszczają żadnych odstępstw w zakresie odległości ściany budynku posiadającej otwór okienny od granicy).
W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] przedstawił argumentację odnoszącą się do wyboru adresata przedmiotowego nakazu w kontekście przepisu art. 52 ustawy – Prawo budowlane oraz poglądów judykatury administracyjnej, a w konkluzji rozważań wskazał ponownie, że w jego ocenie jedynym sposobem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest zamurowanie przedmiotowego otworu okiennego. Wykonanie tego obowiązku spowoduje doprowadzenie ściany zewnętrznej budynku w obrębie lokalu nr [...] przy ulicy [...] we [...] do stanu zgodnego z prawem, to jest do stanu zgodnego ze wskazanymi w uzasadnieniu niniejszej decyzji przepisami techniczno-budowlanymi, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dopuszczają żadnych odstępstw w zakresie odległości ściany budynku posiadającej otwory okienne od granicy. Istniejąca sytuacja narusza bowiem przepisy w sposób nie dający możliwości naprawy.
Dodatkowo – odwołując się do przepisu § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – organ wskazał, iż w celu wykonania nałożonego obowiązku dopuszcza się trwałe wypełnienie przedmiotowych otworów okiennych ścianą z luksferów lub cegły szklanej o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. Przyjąć należy bowiem, że ściana z wbudowanymi ww. materiałami przepuszczającymi światło stanowi ścianę pełną, wobec czego wypełnienie otworów okiennych luksferami lub pustakami szklanymi należy uznać za możliwy do zaakceptowania sposób wykonania obowiązku zamurowania otworu okiennego.
Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez T. M., reprezentowanego przez pełnomocnika, który w odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie pełnomocnik odwołującego się zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77, art. 79 § 1 w związku z art. 85 § 1, art. 10 § 1, art. 8, art. 80, art. 81a i art. 67 § 2 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wcześniej powoływanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, wskazywanej powyżej.
Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz przedstawił analizę obowiązującego stanu prawnego z uwzględnieniem mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 28 ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.
W dalszej części uzasadnienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie – przedstawił obszerną argumentację, zbieżną z argumentacją zastosowaną przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej odwołaniem decyzji. Wynika z niej, że organ odwoławczy podziela w całości stanowisko i ocenę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], przyjęte przy orzekaniu w sprawie.
Dodatkowo w zakończeniu uzasadnienia organ orzekający odniósł się do zarzutów odwołania, podkreślając że żaden z dokumentów uzyskanych w toku postępowania i znajdujących się w materiale sprawy nie potwierdza legalności wykonanych robót budowlanych. Organ wskazał też, że istotą trybu naprawczego, regulowanego przepisami art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane i wykorzystanego w rozpoznawanej sprawie jest doprowadzenie nielegalnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z aktualnym prawem, dlatego stosuje się w nim przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez właściwy organ w postępowaniu naprawczym, a nie przepisy obowiązujące w dacie realizowania robót budowlanych, będących przedmiotem takiego postępowania.
Ponadto – odnosząc się do zarzutu spowodowania ewentualnym wykonaniem nakazu braku właściwego oświetlenia w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] – organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji, gdy inwestycja budowlana została wykonana samowolnie i nie istnieje możliwość legalizacji wykonanych w tym zakresie robót budowlanych, właściwym rozwiązaniem jest przede wszystkim usunięcie skutków takiej samowoli.
W zakończeniu uzasadnienia organ stanowczo stwierdził, że żaden argument odwołania nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone orzeczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nosi wszelkie cechy zgodności z prawem.
Prawidłowość opisanej powyżej decyzji odwoławczej zakwestionował T.M. skargą, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W petitum skargi działający imieniem skarżącego pełnomocnik zaskarżając decyzję odwoławczą w całości, zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania a to:
a) art. 7, 77 k.p.a. oraz 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II stopnia podjęcia czynności urzędowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym zwłaszcza braku ustalenia dokładnego czasu wykonania otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] we [...] od strony działki nr [...], braku ustalenia czy w dacie montażu okna istniały przepisy planowania przestrzennego zakazujące taką inwestycję oraz braku uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez niewystąpienie do Gminy [...] (ówczesnego właściciela budynku) o przedłożenie posiadanych przez siebie dokumentów dotyczących tego budynku oraz niedokonanie ustaleń w zakresie niezbędnego nasłonecznienia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku oraz wpływu zamurowania otworu okiennego na wentylację kuchni w lokalu mieszkalnym nr [...], co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
b) art. 8 § 1 oraz § 2 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności, pogłębiania zaufania oraz obowiązku rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, poprzez obciążenie strony skarżącej odpowiedzialnością za ewentualne błędy organów administracji publicznej z czasów wykonania otworów okiennych, podczas gdy zgodnie z ww. zasadami, niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę skutków błędów lub uchybień popełnionych przez organy władzy publicznej;
c) art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego, w tym zwłaszcza nieprawidłowej oceny okoliczności wynikających z decyzji [...] z dnia [...] grudnia 1968 r. o zatwierdzeniu kolorystyki elewacji budynku oraz pisma Zarządcy przedmiotowego budynku - Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej "[...] " sp. z o.o., a przede wszystkim rysunku elewacji szczytowej, z których to dokumentów wynika wprost, iż obecność okien kuchennych została zaakceptowana przez organ wydający decyzję pozwolenia na prowadzenie prac oraz nieprawidłowej oceny pisma Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego Urzędu Miejskiego [...] znak [...], z którego wynika, iż granice działek [...] (na której znajduje się budynek) oraz sąsiedniej [...] zostały ustalone dopiero w 1991 r., co oznacza, iż w chwili powstania otworów okiennych w ścianie szczytowej, ściana ta nie znajdowała się na granicy działki, a więc zamontowanie w niej okien było dozwolone;
d) art. 81a k.p.a. poprzez uznanie przez organ II stopnia, w ślad za ustaleniami organu I instancji, iż gdyby istniała dokumentacja projektowa dotycząca otworów okiennych, to znajdowałaby się w zasobie archiwalnym, a że brak jest dokumentów jednoznacznie potwierdzających zaprojektowanie i zatwierdzenie wykonania otworów okiennych w przedmiotowym budynku, to doszło do samowoli budowlanej, podczas gdy obowiązkiem organu jest rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony.
e) art. 7 k.p.a. poprzez niezachowanie zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przez nieuzasadnione pominięcie interesów właścicieli lokali w budynku w zakresie zapewnienia lokalom oraz lokatorom budynku odpowiedniego czasu nasłonecznienia w ciągu dnia, w tym zwłaszcza braku analizy wpływu wydanej decyzji na zapewnienia odpowiednich warunków mieszkalnych w lokalu objętym przedmiotową decyzją, co miało wpływ na niniejsze postępowanie gdyż skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji;
f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy z uwagi na swoją wadliwość winna zostać uchylona.
Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego a to:
a) § 12 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w chwili wykonania otworów okiennych granice działki nr [...], na której usytuowany jest budynek oraz działki [...] były granicami jedynie faktycznymi (vide. pismo Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego Urzędu Miejskiego [...]), a więc ściana szczytowa budynku nie była ścianą graniczną, toteż możliwe było zamontowanie w niej otworów okiennych.
b) art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane poprzez wydanie decyzji zobowiązującej skarżącego do usunięcia stolarki okiennej, podczas gdy w niniejszej sprawie nie nastąpiła samowola budowlana;
c) § 57 ust. 1, § 58 ust. 1 pkt. 1 i 2 i § 93 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędne niezastosowanie, skutkujące brakiem rozważenia czy usunięcie samowoli budowlanej nie doprowadzi do braku zapewnienia oświetlenia dziennego dostosowanego do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, a także że kuchnia nie będzie miała bezpośredniego oświetlenia światłem dziennym.
Powołując się na sformułowane powyżej zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o:
1) uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a.;
2) uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019r. w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a.;
3) umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.;
4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowo - administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.;
5) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez organ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ, wnoszę na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.
Uzasadnienie skargi zawiera obszerną argumentację, stanowiącą rozwinięcie zarzutów przedstawionych w jej petitum.
W doręczonej Sądowi w dniu [...] listopada 2019 r. odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Dodatkowo organ wskazał, że skarga nie zawiera podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Jednocześnie doręczone zostało sądowi postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] orzekające o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego przedłożone zostało do akt sprawy pismo uczestnika postępowania – Z. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] Z. W., oznaczone jako "odpowiedź uczestnika na zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze z dnia [...] października 2019 r.", w którym pełnomocnik wniósł o: oddalenie skargi jako bezzasadnej, uchylenie – na podstawie art. 61 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] z uwagi na zamierzenie inwestycyjne planowane przez uczestnika postępowania na działkach przylegających do przedmiotowej nieruchomości, którym jest budowa obiektu hotelowego z odtworzeniem historycznej linii zabudowy oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W uzasadnieniu pisma przedstawiona została w odniesieniu do poszczególnych wniosków szczegółowa argumentacja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówił uchylenia postanowienia organu odwoławczego, opisanego powyżej udzielającego skarżącemu ochrony tymczasowej.
Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 lutego 2020 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącego oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podkreśliła, że sporne okno istnieje ponad 50 lat, a organy przystąpiły do oceny prawidłowości jego wykonania dopiero, gdy zaczęło to kolidować z interesem inwestora. Wskazał też, że organy nie udowodniły wykonania okna w warunkach samowoli budowlanej i nie uwzględniły skutków, jakie zamurowane okno będzie powodować dla lokalu.
Skarżący oświadczył, że akceptuje twierdzenia pełnomocnika i podtrzymuje wnioski zawarte w skardze.
Pełnomocnik substytucyjny uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że wpływ czasu nie skutkuje legalizacją samowoli budowlanej, a ponadto nie ma też podstaw do rozstrzygnięcia wątpliwości na rzecz skarżącego, skoro w sprawie występują strony o spornych interesach.
Oświadczył też, że pozwolenie budowlane było poszukiwane w wielu instytucjach, ale poszukiwania te okazały się bezskuteczne.
Ponadto działający również z upoważnienia uczestnika postępowania pracownik firmy wyjaśnił na rozprawie, że teren należący do inwestora zawsze był przeznaczony pod wykonanie zabudowy przylegającej do sąsiedniego budynku i taką koncepcję uczestnik zamierza realizować.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub w części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w sposób, który obliguje Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanych w rozdziale 8 ustawy, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego.
Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i gwarantowanej treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta wymaga zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W ujęciu doktrynalnym postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, którego jednym z etapów jest ustalenie jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972).
Oznacza to, że konkretyzacja obowiązku lub uprawnienia podmiotu określonego według kryteriów wskazanych w art. 28 i 29 kpa może nastąpić wyłącznie poprzez zastosowanie przez organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną) konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, którą porządkuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to warunek legalnej ingerencji organu uprawnionego do działania przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi, w sferę prawną jednostki, wobec której organ orzeka o obowiązku lub uprawnieniu.
Gwarancją prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa.
W przepisach tych ustawodawca postanowił, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), zobligował organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1) oraz dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80).
Zdaniem Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym w zakresie, którego dotyczą wskazane powyżej przepisy nie zostały podjęte w sposób prawidłowy.
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdzając konieczność doprowadzenia robót budowlanych zrealizowanych przez nieustalonego inwestora w latach 1966-1968, polegających na wykonaniu okna (otworu okiennego i zamontowaniu stolarki okiennej) w pomieszczeniu kuchni lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] we [...] u, usytuowanego w ścianie zewnętrznej tego budynku od strony działki nr [...], [...], obręb [...] wydzielającej z przestrzeni przedmiotowy lokal do stanu zgodnego z prawem, za jaki organy uznały stan poprzedni opisanej powyżej ściany zewnętrznej, nałożyły na T. M. – właściciela lokalu nr [...] obowiązek demontażu istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego wykonanego w obrębie pomieszczenia kuchni w lokalu nr [...] w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] we [...] od strony działki nr [...], obręb [...].
Orzekając o tym obowiązku organy powołały się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, który uprawnia właściwy organ do nakazania w drodze decyzji doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Skorzystały również z dyspozycji zawartej w przepisie art. 51 ust. 7 powołanej powyżej ustawy zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Wskazany przepis art. 50 ust. 1 uwzględnia cztery sytuacje, które – w przypadku zaistnienia także samodzielnie – uprawniają właściwy organ nadzoru budowlanego do interwencji w formie określonej przepisami prawa. Ustawowy katalog obejmuje roboty budowlane wykonywane (lub wykonane): bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi albo mienia, bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach.
Z materiału sprawy, w tym przede wszystkim z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika, że zdaniem organów orzekających okolicznością udowodnioną jest zrealizowanie przedmiotowych robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Poprzedzając dalsze rozważania Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że nie kwestionuje zasadności podjętych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] – na obecnym etapie postępowania – czynności wyjaśniających, natomiast nie podziela wniosków wyprowadzonych z zebranego materiału dowodowego, ani jego oceny przyjętej przy orzekaniu w sprawie przez organy właściwe instancyjnie.
Nie budzi też żądnych wątpliwości – wobec dorobku judykatury administracyjnej i praktyki orzeczniczej organów administracji publicznej – prawidłowość stwierdzenia, że mimo wykonania przedmiotowych robót budowlanych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku (Dz.U. Nr 7, poz. 46), zastosowanie do nich w rozpoznawanej sprawie miały przepisy obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 roku ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. Organy administracji publicznej mogą bowiem orzekać tylko z uwzględnieniem aktualnego w dacie orzekania w danej sprawie stanu prawnego.
Wyjaśnić przy tym należy, że o ile oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonać w warunkach obowiązującego stanu prawnego, bowiem ratio legis art. 51 powoływanej ustawy jest usunięcie stanu, który nie jest akceptowany w kontekście wymogu legalności, o tyle ocena dotycząca ustalenia, czy sporne roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, dokonywane jest na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wykonania tych robót.
Zdaniem Sądu stanowisko organów orzekających przyjęte w omawianym powyżej zakresie, wyprowadzone z treści art. 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane i § 4 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymania obiektów budowlanych budownictwa powszechnego jest prawidłowa.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że ówczesny inwestor wykonując okno w ścianie zewnętrznej budynku powinien był dysponować pozwoleniem na budowę, udzielonym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie akceptuje też przyjętą przez organy właściwe instancyjnie kwalifikację przedmiotowych robót budowlanych dokonaną z uwzględnieniem nomenklatury ustawowej i treści przepisu art. 3 pkt 7a obowiązującej ustawy – Prawo budowlane, określając je jako przebudowę.
Sąd nie znajduje natomiast podstaw dla zaaprobowania i uznania za uzasadnione kategorycznego stwierdzenia organów orzekających, że inwestor realizując przedmiotowe roboty budowlane działał w sposób samowolny tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Formułując w sposób stanowczy taki wniosek organy powoływały się na materiał zebrany w sprawie, którego zawartość została w sposób szczegółowy, konkretyzujący jego poszczególne składniki opisana w uzasadnieniach decyzji wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym.
W uznaniu Sądu – co wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – wniosek taki jest nieuprawniony, a przyjęta przez organy ocena materiału dowodowego przekracza granice swobodnej oceny dozwolonej przez ustawodawcę w przepisie art. 80 kpa.
Sąd zwrócił uwagę, że organy nie odniosły się do treści opisu technicznego znajdującego się w zatwierdzonym decyzją Kierownika Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury [...] znak: [...] (pod warunkiem dostarczenia do dnia [...] lutego 1966 r. projektów branżowych) projekcie techniczno-roboczym przebudowy (adaptacji, remontu kapitalnego) budynku mieszkalnego przy ul. [...] we [...], z którego wynika, że w kuchniach lokalu mieszkalnych ogrzewanie zapewnione będzie poprzez kuchenki węglowo-gazowe.
Istotne zatem jest czy w obowiązujących wówczas warunkach prawnych dopuszczalne było montowanie takiego sprzętu w pomieszczeniach pozbawionych okien, a poprzez to naturalnej wentylacji, czy projekt określony jako techniczno-roboczy był później korygowany i czy w dacie zakończenia przebudowy (adaptacji, remontu kapitalnego), na którą uzyskano pozwolenie na budowę decyzją z dnia [...] marca 1966 r. istniał jeszcze budynek przy ul. [...]. (Organ pierwszej instancji podejmował wprawdzie czynności zmierzające do ustalenia daty dokonania rozbiórki budynku przy ul. [...], które okazały się nieskuteczne, nie zwracał się jednak do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, czy jest w posiadaniu informacji o dacie wykreślenia tego budynku z ewidencji).
Nie można też uznać za prawidłowy i zgodny z zasadami logiki wniosek organów stwierdzających że z projektu technicznego kolorystyki elewacji zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 1968 r. wynika, że istniało okno w ścianie szczytowej na najwyższej kondygnacji mieszkalnej, ale nie wynika, że projekt zakłada wykonanie pozostałych okien w elewacji szczytowej budynku.
Projekt nie mógł zakładać wykonania "pozostałych okien", ponieważ nie jest to projekt budowlany, ale projekt kolorystyki sporządzony przez artystę plastyka, który był zobowiązany do uwzględnienia w swoim opracowaniu projektowym istniejących elementów architektoniczno-budowlanych obiektu.
Koncepcja projektowa musiała być ograniczona do kolorystyki i nie mogła ingerować w materię obiektu. Rysunek projektowy przedstawia elewację frontową, boczną i tylną, przy czym na elewacji bocznej, którą stanowi ściana szczytowa widnieją okna na każdej kondygnacji mieszkalnej, a w odniesieniu do okna lokalu mieszkalnego znajdującego się na najwyższej kondygnacji, powstałego poprzez dokonanie adaptacji pomieszczeń strychu, zamieszczona została sugestia przesunięcia go do pionu okien pozostałych. Wskazuje to – zdaniem Sądu – jednoznacznie, że okna "pozostałe" (na niższych kondygnacjach) istniały w jednolitym pionie w dacie zatwierdzenia projektu kolorystyki.
Sąd zwrócił też uwagę, że w znajdującym się w aktach opisie technicznym do projektu adaptacji części strychu na mieszkanie w budynku przy ul. [...], na którą udzielono zezwolenia decyzją z dnia [...] stycznia 1967 r. podano, że układ mieszkania jest analogiczny jak na IV piętrze, co również wskazuje na legalność istnienia na tym piętrze pomieszczenia kuchennego z oknem.
Akta sprawy zawierają też pismo Zastępcy Kierownika Zarządu Gospodarki Komunalnej [...] z dnia [...] lipca 1997 r. skierowane do Wydziału Architektury Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego, stanowiące zgłoszenie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej – odtworzeniowej w lokalach mieszkalnych, zgodnie z załączonym wykazem, w której pod pozycją 54 (numer teczki 011) uwzględniono w budynku przy ul. [...] lokale mieszkalne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W toku postępowania nie zostały podjęte czynności pozwalające na ustalenie w których pomieszczeniach we wskazanych lokalach mieszkalnych okna były wymienione. Nie wydaje się bowiem możliwe, aby z publicznych pieniędzy finansowane były nielegalne inwestycje np. okna wykonane w samowolny sposób.
W dokonywanej przez organy ocenie nie zostały też uwzględnione stwierdzenia zawarte w piśmie skierowanym przez Architekta Dzielnicowego dla [...] do Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych [...] w dniu [...] października 1972 r., zawierającym wytyczne dotyczące remontu kapitalnego, modernizacji m.in. budynku przy ul. [...]. W punkcie 3 pisma podano, że przewidywana jest dobudowa do tego budynku sekcji narożnikowej w ścianie szczytowej, w której "nie należy przewidywać żadnych otworów".
Nie zostało wyjaśnione pojęcie "sekcja narożnikowa" a otwory w ścianie szczytowej istniały już przynajmniej od grudnia 1968 roku. Ponadto w punkcie 9 tego pisma podano, że: "Można zastosować odpowiednie elementy m. architektury np. mały zieleniec z murkiem i ławkami w narożniku ul. [...] – [...], jeśli nie będzie to kolidowało z dojazdami do zaplecza".
Taki zapis wskazuje na zalecenie zachowania wolnej przestrzeni przy budynku nr [...] przy ul. [...] (róg [...]).
Organy nie wyjaśniły też kwestii uzyskania przez ówczesnego inwestora pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu adaptacji (remontu kapitalnego, przebudowy) budynku przy ul. [...] we [...], wykonywanej na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1966 r. orzekającej o pozwoleniu na budowę.
Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wynikał z treści art. 64 ustawy – Prawo budowlane z dnia [...] stycznia 1961 roku.
Nie wydaje się możliwe, aby publiczny (państwowy) inwestor zignorował taki wymóg, a jest to o tyle istotne, że zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podzielanym przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi przeszkodę w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, prowadzonej na podstawie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się (wydawało również w poprzednich stanach prawnych) po sprawdzeniu wykonania budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Decyzja ta kończy zatem proces budowlany (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 398/19, Lex nr 2743308).
Poza oceną organów orzekających pozostała też kwestia wyodrębnienia poszczególnych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku i zbyciu ich przez Gminę [...]. (Obecnie Gmina [...] jest właścicielem dwóch lokali mieszkalnych w tym budynku – nr [...] i nr [...].)
Istotne przy tym jest, że dla takich transakcji (tj. przeniesienia własności) Gmina [...] zobowiązana była każdorazowo przygotować dokumentację budynku i wyodrębnionego lokalu, objętą bezwzględnym wymogiem legalności.
Ponadto w rozpoznawanej sprawie organy kierując opisany w osnowie decyzji nakaz do właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy u. [...], wykluczyły inny wariant uzyskania stanu zgodności z prawem w warunkach art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obecnie obowiązującej i uznały, że wykonanie przedmiotowego otworu okiennego spowodowało niemożliwe do usunięcia naruszenie prawa tj. przepisów powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności przepisów działu VI tego aktu wykonawczego, odnoszących się do bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych oraz § 12 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym ściana z otworami okiennymi (drzwiowymi) powinna znajdować się w odległości 4 metrów od granicy – zdaniem organu – nieruchomości, według prawodawcy – działki budowlanej.
Przyjmując takie stanowisko organy nie uwzględniały przepisów § 2 ust. 2, 3d i 4 powoływanego powyżej rozporządzenia, który może być stosowany w trakcie procedury naprawczej (legalizacyjnej).
Zgodnie z ich treścią:
2. Przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania:
1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m,
2) budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
- wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
3a. Przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m wymagania, o których mowa w § 1, z wyłączeniem wymagań charakterystyki energetycznej, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań, o których mowa w ust. 2, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
4. Dla budynków i terenów wpisanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ekspertyza, o której mowa w ust. 2, podlega również uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Pominęły również fakt, że obecne usytuowanie ściany szczytowej budynku przy ul. [...] we [...], w której zlokalizowane jest okno, objęte orzeczonym nakazem, w granicy z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] wynika z decyzji Prezydenta [...] (prawomocnej od dnia [...] lutego 1992 r.) Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości przy ul. [...] we [...] – działka numer [...]. Z działki tej wydzielono działkę o numerze [...] i działkę o numerze [...], z której następnie wydzielono działkę o numerze [...] po obrysie budynku usytuowanego przy ul. [...] we [...].
W okolicznościach, jakie istnieją w rozpoznawanej sprawie – niezależnie od legalności przedmiotowych robót budowlanych – należy wyjaśnić, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwie zwrócono uwagę na to, że częścią porządku prawnego jest instytucja zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, przyjęta w art. 9 ustawy – Prawo budowlane.
Jej zastosowanie może spowodować, że przepisy rozporządzenia w danej konkretnej sytuacji zostaną zastąpione normą indywidualną dostosowaną do konkretnej sytuacji. Organ administracji ocenia wówczas zgodność projektu budowlanego z tą indywidualną normą techniczno-budowlaną, której celem pozostaje w szczególności umożliwienie modyfikacji szczegółowych oraz bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w określonych stanach faktycznych, które odpowiadają kryteriom przypadku szczególnie uzasadnionego (np. W. Piątek, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2014; wyroki WSA: z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3152/14; z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2480/14; z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1846/10). Jednocześnie wskazano, że w przypadku przepisu art. 9 ustawy – Prawo budowlane należy dać prymat wykładni funkcjonalnej nad wykładnię literalną, a wykładnia funkcjonalna przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody za odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu zmierzającym do likwidacji samowoli budowlanej poprzez zastosowanie trybu legalizacyjnego lub naprawczego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, czy możliwe jest skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 9 ustawy - Prawo budowlane nie powinno decydować to, czy postępowanie administracyjne prowadzi organ architektoniczno- budowlany czy organ nadzoru budowlanego. Dokonując wykładni art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należy przyjąć, że sformułowanie "przed wydaniem pozwolenia na budowę", obejmuje także przewidziane w przepisach tej ustawy postępowania administracyjne, w których organ wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego ( art. 51 ust. 4 ustawy) oraz postępowania administracyjne, w których organ wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź zatwierdzenia projektu budowlanego ( art. 49 ust. 4 ustawy). Przewidziana w art. 9 ust. 1- 4 ustawy - Prawo budowlane instytucja zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 może być stosowana nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu legalizacyjnym, w tym w tzw. postępowaniu naprawczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1951/08; z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 529/11; z dnia 10 grudnia 2015r., sygn. akt II OSK 761/14; z dnia 8 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2698/12: z dnia 4 września 2014r., sygn. akt II OSK 542/13; z dnia 27 października 2015r., sygn. akt II OSK 411/14 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro, zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48-51 tej ustawy, to z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych winien wystąpić na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy organ administracji prowadzący postępowanie legalizacyjne.
Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, podobnie jak decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, stanowią odpowiednik decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt, iż decyzje takie wydają organy nadzoru budowlanego, a nie organy architektoniczno-budowlane, nie może wykluczać możliwości skorzystania przez inwestora z uprawnień, jakie daje art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Skoro z woli ustawodawcy zarówno organom architektoniczno- budowlanym jak i organom nadzoru budowlanego przysługują kompetencje - w różnych postępowaniach administracyjnych - zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, to należy uznać, że zarówno przed organami architektoniczno-budowlanymi jak i organami nadzoru budowlanego inwestor może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Przepis art. 9 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi, iż właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. A zatem, aby organ mógł orzekać z uwzględnieniem dyspozycji art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, minister musi udzielić temu organowi stosownego upoważnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie dają podstaw do twierdzenia, że minister nie może takiego upoważnienia udzielić organom nadzoru budowlanego. Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę po spełnieniu wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 - art. 34 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Projekt budowlany podlega także zatwierdzeniu - jak już wyżej wskazano - w decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane oraz w decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie przedstawione powyżej poglądy judykatury administracyjnej bezwzględnie akceptuje.
Z tych względów w toku prowadzonego w sprawie postępowania obowiązkiem organów było zastosowanie się do dyspozycji art. 9 kpa i pouczenie skarżącego o możliwościach wynikających z przepisu art. 9 ustawy – Prawo budowlane oraz § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Niezależnie od przedstawionych powyżej okoliczności w rozpoznawanej sprawie zasadnicze – zdaniem Sądu – znaczenie ma to, że w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym), w którym do konkretnie określonego podmiotu kierowane są nakazy wyprowadzone ze stwierdzenia, że roboty budowlane, objęte tym postępowaniem wykonywane były bez pozwolenia na budowę, nielegalność (samowolność) działania inwestora musi być wykazana w sposób oczywisty, nie budzący żadnych wątpliwości. Kwestia ta była wielokrotnie akcentowana w judykaturze administracyjnej. Pogląd taki podzielają również organy orzekające w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym, o czym Sądowi wiadomo z urzędu.
W sprawie rozpoznawanej również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w uzasadnieniu decyzji (Nr [...]), dotyczącej także robót budowlanych wykonanych w okresie obowiązywania ustawy z dnia [...] stycznia 1961 roku, stwierdził, że: "choć przepisy tej ustawy nakładały na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ..., to jednak nie było wymogu, jak to ma miejsce obecnie oraz od 1974 roku, przechowywania dokumentów związanych z prowadzonymi robotami budowlanymi przez cały okres istnienia obiektu budowlanego. Sam fakt, iż w archiwum organu administracji architektoniczno-budowlanej nie ma dokumentacji potwierdzającej legalność wykonania przedmiotowych robót nie oznacza, że nigdy takiej dokumentacji nie było. Znaczny upływ czasu od daty ich wykonania uniemożliwia bezsporne przesądzenie, czy zostały wykonane legalnie, czy też bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sama okoliczność braku posiadania dokumentów po upływie określonego czasu nie stanowi ani potwierdzenia wydania pozwolenia na budowę, ani potwierdzenia braku wydania takiego pozwolenia. Gdy zaś wszczęte postępowanie nie pozwoliło na ustalenie samowoli budowlanej na podstawie innych okoliczności należy je umorzyć". Orzekający w tej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego akceptując ocenę organu pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, (Nr [...]), że: "Sam brak dokumentacji dotyczący ww. nieruchomości jest wystarczającym uzasadnieniem dla umorzenia postępowania, bowiem organ nie mógł jednoznacznie określić nielegalności albo legalności tegoż przedsięwzięcia". Organ stwierdził też, że nielegalność przedsięwzięcia budowlanego powinna wynikać z jednoznacznych, bezsprzecznych dowodów to wykazujących, a w aktach sprawy brak takich dowodów.
Takie stwierdzenia organów nadzoru budowlanego odniesione do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie i przyjętej przez organy oceny należy – zdaniem Sądu – postrzegać poprzez treść art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne".
W tym kontekście należy też wyjaśnić, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w przedmiotowej sprawie nie było – wbrew twierdzeniom organów i uczestnika postępowania – wykazanie że roboty budowlane, polegające na wykonaniu okna w pomieszczeniu kuchni w lokalu nr [...] w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] we [...] od strony działki nr [...], obręb [...], były prowadzone legalnie, ale wykazanie, że te roboty budowlane były wykonane nielegalnie, czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę. Samowolne działanie inwestora powinno znajdować jednoznaczne potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.
W uzupełnieniu Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, obowiązująca od 1 marca 1975 r. określiła wobec organów administracji architektoniczno-budowlanej powinność przechowywania dokumentacji budowlanej przez okres pięcioletni.
Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.
Zalecenia, co do dalszego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku.
H.B.5.03.2020 r.