II SA/Wr 715/24

II SA/Wr 715/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OZ 788/25 - Postanowienie NSA z 2026-01-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 5, art. 20 ust. 1, 3-6, 22 i 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.,
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami adfministracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 28 czerwca 2024 r. Nr SKO 4141/29/2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu rekultywacji w kierunku rolnym oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: organ, Kolegium), zaskarżoną decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. (nr SKO 4141/29/2024), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 29 lutego 2024 r. (nr SKO 4141/44/2023) stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia 16 listopada 2022 r. (nr ZGN.6122.7.2022MGS) o zatwierdzeniu projektu rekultywacji w kierunku rolnym dla działki [...], obręb T., gmina C. oraz decyzji tego organu z dnia 30 czerwca 2023 r. (nr ZGN.6122.7.2022.MGS) w sprawie zmiany ww. decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. w części dotyczącej zezwolenia na wykorzystanie odpadów.
Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Starosta Ząbkowicki, decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. (nr ZGN.6122.7.2022MGS), działając na podstawie art. 5, art. 20 ust. 1, 3-6, 22 i 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm., dalej: u.o.g.r.l.), zatwierdził przedłożony przez D. R. (dalej: skarżący), jako osobę zobowiązaną do rekultywacji, projekt rekultywacji w kierunku rolnym dla działki nr [...], obręb T., gmina C., obejmującej grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako RIIIa, RIIIb, RIVa, LIII, ŁIV, ŁV.
Następnie, postanowieniem z dnia 20 marca 2023 r. (nr ZGN.6122.7.2022.MGS), Starosta Ząbkowicki, sprostował z urzędu ww. decyzję z dnia 16 listopada 2022 r. w ten sposób, że jej punkt 2. otrzymał brzmienie: "Projekt rekultywacji obejmuje działkę [...] oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako RIIIa, RIIIb, RIVa, LIII, ŁIV, ŁV położoną w obrębie T., gmina C. – teren zdegradowany stanowiący naturalne zapadlisko".
Z kolei decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. (nr ZGN.6122.7.2022.MGS) organ ten zmienił pkt. 6 swojej decyzji 20 marca 2023 r., zezwalając na wykorzystanie do rekultywacji również odpadów o kodach 170101 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 170102 - gruz ceglany, 170103 - odpady z betonu gruzu ceglanego odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06.
Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2023 r. B. L. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia 16 listopada 2022 r. (nr ZGN.6122.7.2022MGS) o zatwierdzeniu projektu rekultywacji w kierunku rolnym dla działki [...] obręb T., gmina C. oraz decyzji z dnia 30 czerwca 2023 r. (nr ZGN.6122.7.2022.MGS) w sprawie zmiany ww. decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia 16 listopada 2022 r. w części dotyczącej zezwolenia na wykorzystanie odpadów. W przedmiotowym wniosku podniosła, że Starosta Ząbkowicki udzielił skarżącemu zezwolenia na wykorzystanie, wbrew jej woli, do rekultywacji gruntów rolnych należących do wnioskodawczyni, odpadów, choć grunt ten nie jest zdegradowany i nie wymaga rekultywacji. Zwróciła przy tym uwagę na niezgodne z prawem sprostowanie przez organ wydanej w sprawie decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. przez wskazanie, że grunt nią objęty jest zdegradowany. Argumentowała także, że wydana w sprawie decyzji pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawczy poinformowała również, że wypowiedziała skarżącemu umowę dzierżawy jej gruntu.
Kolegium, w oparciu o art. art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), w dniu 31 października 2023 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia 16 listopada 2022 r. oraz decyzji z dnia 30 czerwca 2023 r. w sprawie zmiany ww. decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia 16 listopada 2022 r. w części dotyczącej zezwolenia na wykorzystanie odpadów. Następnie, decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. (nr SKO 4141/44/2023) stwierdziło nieważność decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia 16 listopada 2022 r. oraz decyzji tego organu z dnia 30 czerwca 2023 r. w sprawie zmiany ww. decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia 16 listopada 2022 r. w części dotyczącej zezwolenia na wykorzystanie odpadów.
Kolegium uznało, że obie wskazane decyzje Starosty Ząbkowickiego dotknięte są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ uznał, że w sprawie nie została wydana opinia, o której mowa w art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l., jak też uznał, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że grunt, który jest przedmiotem decyzji Starosty Ząbkowickiego, jest gruntem, który powinien podlegać rekultywacji w rozumieniu u.o.g.r.l. Kolegium argumentowało także, że z akt sprawy wynika, iż rekultywacja miała dotyczyć gruntu, który został zakwalifikowany jako naturalne zapadlisko, a w takim przypadku zastosowanie znajdzie art. 20 ust. 2 u.o.g.r.l., zgodnie z którym rekultywacji na cele rolnicze tego typu gruntów, dokonuje właściwy organ wymieniony w art. 5, przy wykorzystaniu środków budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1, a rekultywacji gruntów leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia - przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa, na zasadach określonych w przepisach o lasach.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku skarżącego, Kolegium, zaskarżoną decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. (nr SKO 4141/29/2024), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 29 lutego 2024 r.
Kolegium uznało, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. osobą zobowiązana do rekultywacji na własny koszt, a tym samym podmiotem decyzji, o której mowa w art. 22 tej ustawy, jest osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Natomiast po myśli art. 20 ust. 2 i ust. 2a u.o.g.r.l., rekultywacji na cele rolnicze gruntów rolnych, zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi, dokonuje właściwy organ wymieniony w art. 5, przy wykorzystaniu środków budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1, a rekultywacji gruntów leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia - przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa, na zasadach określonych w przepisach o lasach (ust. 2). Z kolei rekultywacji na cele inne niż wymienione w ust. 2 pozostałych gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi, dokonuje właściwy organ wymieniony w art. 5, przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa lub środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach (ust. 2a).
Organ wskazał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę Ząbkowickiego, że grunt, który został objęty postępowaniem rekultywacyjnym, czyli działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...], stanowiąca gruntu RIIIa, RIIIb, RIVa, LIII, ŁIV, ŁV, położona w obrębie T., gmina C., nie była przedmiotem działalności prowadzącej do dewastacji gruntu. Stanowiła nierówny, w sposób naturalny ukształtowany, grunt, dla którego, jeżeliby w ogóle przyjąć konieczność zastosowania przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych, miałby ewentualnie zastosowanie przepis art. 20 ust. 2 i 2a u.o.g.r.l. dotyczący rekultywacji gruntów przez organ, o którym mowa w art. 5 ustawy, tj. w przypadku gruntów rolnych - właściwego starostę, a w przypadku gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku.
Kolegium argumentowało także, że w art. 22 u.o.g.r.l. ustawodawca wskazał, że w sprawie rekultywacji wydawane są decyzje (ciąg decyzji), które określają między innymi: stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 u u.o.g.r.l., czyli określających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów. Stosownie do powołanego art. 28 ust. 5 tej ustawy rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Natomiast Starosta Ząbkowicki podjął decyzje w sprawie rekultywacji gruntu rolnego, działki nr [...] w T., gmina C. ,bez uzyskania jakiejkolwiek opinii rzeczoznawcy.
W ocenie Kolegium, te okoliczności są wystarczające do uznania, że decyzja Starosty Ząbkowickiego z dnia 16 listopada 2022 r. (nr ZGN.6122.7.2022MGS) o zatwierdzeniu projektu rekultywacji w kierunku rolnym dla działki [...] obręb T., gmina C. wraz z decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. (nr ZGN.6122.7.2022.MGS) w sprawie zmiany ww. decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia 16 listopada 2022 r. w części dotyczącej zezwolenia na wykorzystanie odpadów są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Kolegium zbadało także pozostałe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdziło, że nie występują w sprawie.
W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ząbkowickiego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium, podniósł następujące zarzuty:
1) rażące naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić na podstawie analizy znajdujących się w aktach dokumentów bez widocznej wadliwości opartej na treści decyzji z przepisem prawa;
2) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić na podstawie analizy dokumentów znajdujących się w aktach, a nie wyłącznie poprzez zestawienie decyzji z przepisem prawa;
3) rażące naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy jej treść nie była wprost sprzeczna z przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.
Postanowieniem z dnia 4 listopada 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Zaznaczyć trzeba, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności we wzmiankowanym w skardze zakresie.
W pierwszej kolejności należało podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 824/09). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, są takie, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. II OSK 1522/10). Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące, jest ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającą na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 2010/13). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., to wady tkwiące w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nie wzruszalność, ale nieważność decyzji. Skutki prawne decyzji nieważnej - na mocy nowego aktu decyzji stwierdzającej nieważność - całkowicie nie są uznawane przez prawo (por. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 139). Skutki prawne takiej decyzji zostają więc uchylone od samego początku.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za zasadne należało uznać stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, że decyzja Starosty Ząbkowickiego z dnia 16 listopada 2022 r. (nr ZGN.6122.7.2022MGS) o zatwierdzeniu projektu rekultywacji w kierunku rolnym dla działki [...], obręb T., gmina C. oraz decyzja tego organu z dnia 30 czerwca 2023 r. (nr ZGN.6122.7.2022.MGS) w sprawie zmiany ww. decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. w części dotyczącej zezwolenia na wykorzystanie odpadów są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowało stwierdzeniem ich nieważności. Zaistniała bowiem przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkująca koniecznością wyeliminowania wskazanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawą decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia 16 listopada 2022 r. stanowiły przepisy art. 5, art. 20 ust. 1, 3-6, 22 i 28 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. (zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w dacie podjęcia decyzji), osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Treść art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. wskazuje zatem na to, że obowiązek rekultywacji gruntów powiązany jest każdorazowo z działalnością powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Natomiast osobą zobowiązaną do rekultywacji, może być jedynie ten podmiot, który spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów.
Organy administracji podejmują decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania, o jakich mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-4 u.o.g.r.l., określając jednocześnie stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 (pkt 1), osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów (pkt 2), kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów (pkt 3) oraz uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną (pkt 4). Należy podkreślić, że wynikający z u.o.g.r.l. bezwzględny obowiązek rekultywacji, skonkretyzowany w decyzji administracyjnej, ma charakter publicznoprawny i stanowi realizację zasady bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska wynikającej z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Mając na względzie, że elementem niezbędnym i podstawowym decyzji w sprawie rekultywacji gruntów jest określenie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów (art. 22 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.), okoliczności te stanowią istotną przesłankę wydania pozytywnej decyzji w sprawie rekultywacji gruntów. Dodać przy tym należy, że stwierdzenie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, a w konsekwencji obranie określonego kierunku rekultywacji powinno być wynikiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, jednakże przede wszystkim powinno znaleźć oparcie w opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 powołanej ustawy. W myśl tego przepisu, rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców.
Obowiązek wynikający z art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l. jest zatem związany z ustaleniem rozmiaru ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, o czym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co ma miejsce przy wydawaniu decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 475/08).
Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy, a w szczególności treść stanowiska przedstawionego w toku postępowania przez Starostę Ząbkowickiego (zob. pismo z dnia 19 stycznia 2024 r.) uzasadnia wniosek, że przed wydaniem decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. nie sporządzono opinii w sprawie rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntu w granicach działki nr [...], poprzestając w tym zakresie wyłącznie na ustaleniach zawartych przede wszystkim w przedłożonym przez skarżącego projekcie rekultywacji. Tym samym nie ulega wątpliwości, że nie zostały spełnione w toku postępowania administracyjnego wymogi określone w przepisach art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l.
W tym stanie sprawy zarówno treść zakwestionowanej decyzji, w której stwierdzono, że objęty rekultywacją teren jest zdegradowany, stanowiący naturalne zapadlisko, jak i czynności ją poprzedzające zmierzające do zrealizowania art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l., stanowią zaprzeczenie stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia decyzji. Prowadzi to do wniosku, że wobec braku realizacji nakazu ustawodawcy wprost przecież określonego w powołanych przepisach u.o.g.r.l., decyzja z dnia 16 listopada 2022 r. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, co – wbrew stanowisku skarżącego – stanowi okoliczność bijącą w oczy, a zatem oczywistą w świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych i obowiązującego stanu prawnego.
Sąd nadmienia, że wątpliwości co do legalności działania Starosty Ząbkowickiego budzi także sposób umieszczenia w treści kwestionowanej decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Nastąpiło to bowiem nie w pierwotnej decyzji, lecz w drodze postanowienia tego organu z dnia 20 marca 2023 r. podjętego w trybie sprostowania (art. 113 § 1 k.p.a.), choć jego przedmiotem mogą być wyłącznie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". Nie sposób przyjąć, aby to tego rodzaju wady rozstrzygnięcia zaistniały w sprawie.
Niezależnie od powyższego, wskazać także należało, że w zakwestionowanej decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. jako podmiot zobowiązany do rekultywacji wskazany został skarżący, choć z akt sprawy jednoznacznie wynika niekwestionowana przez nikogo okoliczność, iż nie spowodował on utraty bądź ograniczenia wartości użytkowej objętych postępowaniem gruntów. Sam zresztą Starosta Ząbkowicki w treści pisma z dnia 19 stycznia 2024 r. przyznał, że wartość użytkowa gruntów zmalała wskutek prowadzenia wadliwej działalności rolniczej. Skarżący również nie kwestionuje, że nie jest podmiotem, który spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, a tylko taki podmiot czy osoba – w myśl art. 20 ust. 1-2a u.o.g.r.l. – może zostać zobowiązany do ich rekultywacji na własny koszt. W przypadku braku ustalenia tego rodzaju osoby, obowiązek rekultywacji spoczywa na organie administracji, nawet jeżeli wykorzystuje w tym celu środki osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach.
Biorąc natomiast pod uwagę cel rekultywacji oraz ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, słusznie Kolegium powołało się w tym względzie na prawdopodobieństwo konieczność zastosowania art. 20 ust. 2 u.o.g.r.l. Stanowi on, że rekultywacji na cele rolnicze gruntów rolnych, zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi, dokonuje właściwy organ wymieniony w art. 5, przy wykorzystaniu środków budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1, a rekultywacji gruntów leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia - przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa, na zasadach określonych w przepisach o lasach.
Z uwagi zatem na brzmienie art. 20 ust. 1-2a u.o.g.r.l., istotne jest ustalenie, kto dokonał zdewastowania lub zdegradowania gruntów, natomiast bez znaczenia pozostaje okoliczność, kto jest właścicielem gruntów podlegających rekultywacji. Ponieważ Starosta Ząbkowicki nie ustalił, aby to skarżący był odpowiedzialny za utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów oznaczonych jako działki nr [...], jak również nie zostały ustalone osoby, które spowodowały utratę albo ograniczenie wartości użytkowej przedmiotowych gruntów, brak było podstawy prawnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji ww. nieruchomości i zobowiązania do jego przeprowadzenia właśnie skarżącego. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że skarżący jest wyłącznie dzierżawcą omawianych wyżej nieruchomości, na podstawie umowy dzierżawy z dnia 21 czerwca 2022 r., jak i że nieruchomość ta obejmuje tereny użytkowane dotychczas rolniczo.
W ocenie Sądu, zasadnie Kolegium uznało, że wydanie decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. w przedmiocie rekultywacji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.o.g.r.l. A zatem, w kontrolowanej sprawie, zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia 16 listopada 2022 r. (nr ZGN.6122.7.2022MGS) o zatwierdzeniu projektu rekultywacji w kierunku rolnym dla działki [...], obręb T., gmina C. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym prawidłowo rozstrzygnęło Kolegium w zaskarżonej decyzji.
Sąd dostrzega, że zaskarżoną decyzją objęto także – odrębnie – decyzję tego organu z dnia 30 czerwca 2023 r. (nr ZGN.6122.7.2022.MGS) w sprawie zmiany ww. decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. w części dotyczącej zezwolenia na wykorzystanie odpadów. Jednakże, skoro z obrotu prawnego zostaje usunięta decyzja pierwotna, tożsamy skutek rozciąga się także na decyzje zmieniające, które nie mają w tej sytuacji samodzielnego bytu prawnego, chociaż mogą być usuwane w trybie nadzwyczajnym samodzielnie bez wzruszania decyzji, której dotyczą, w razie gdy jedynie rozstrzygnięcie wydane – tak jak w sprawie – w trybie art. 155 k.p.a. dotknięte jest wadą skutkującą jego nieważnością. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Sama ta okoliczność nie stanowiła jednak tego rodzaju uchybienia, które dyskwalifikowałoby zaskarżoną decyzję Kolegium.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.