II SA/WR 714/25

II SA/Wr 714/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 17 pkt 13, art. 8h ust. 3 pkt 1, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Walim z dnia 26 maja 2025 r. Nr XIII/110/2025 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXIX/256/2021 Rady Gminy Walim z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie wsi Walim, Gmina Walim oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr XIII/110/2025 Rady Gminy Walim z dnia 26 maja 2025 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIX/256/2021 Rady Gminy Walim z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie wsi Walim, gmina Walim i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zarzucił podjęcie przedmiotowej uchwały z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 13 w związku z art. 8h ust. 3 pkt 1, art. 27 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.), polegającym na istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego, poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych po godzinach pracy.
Rozwijając zarzut skargi, Wojewoda wskazał, że analiza przedłożonej wraz z planem dokumentacji prac planistycznych wykazała, że uchwała intencyjna została podjęta w dniu 24 listopada 2024 r. (uchwała nr VII/61/2024), co oznacza, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r., przy czym powyższe dotyczy również trybu kolejno dokonywanych czynności planistycznych, o których mowa w art. 17 u.p.z.p.
Jedną z czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej jest, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., przeprowadzenie konsultacji społecznych, a następnie wprowadzenie zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z tych konsultacji. Stosownie do art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. "Sposoby, miejsca i terminy prowadzenia konsultacji społecznych ustala się w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy, w szczególności organizując konsultacje społeczne w formach, o których mowa w art. 8i ust. 1 pkt 2, 3 i 5: 1) po godzinach pracy; (...)". Formami konsultacji społecznych, o których mowa w art. 8i ust. 1 pkt 2, 3 i 5 są: spotkania otwarte, panele eksperckie lub warsztaty, poprzedzone prezentacją projektu aktu planowania przestrzennego (pkt 2), spotkania plenerowe lub spacery studyjne, zorganizowane na obszarze objętym aktem planowania przestrzennego (pkt 3), a także wywiady, prowadzenie punktu konsultacyjnego lub dyżury projektanta (pkt 5).
W niniejszej sprawie, Gmina Walim przewidziała w ramach konsultacji społecznych, przeprowadzonych w dniach od 17 kwietnia 2025 r. do 21 maja 2025 r.: zbieranie uwag, spotkanie otwarte oraz uruchomiła punkt konsultacyjny. Spotkanie otwarte odbyło się w dniu 6 maja 2025 r. o godz. 15:30 w Urzędzie Gminy Walim. Punkt konsultacyjny był czynny w godzinach od 7:30 do 15:30 w poniedziałki, środy, czwartki oraz we wtorki od 7:30 do 17:00, w siedzibie Urzędu Gminy Walim.
Zgodnie z informacjami zawartymi w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Walim oraz na stronie internetowej Urzędu, godzinami jego otwarcia są: w poniedziałki, środy i czwartki 7:30-15:30, we wtorki 7:30-17:00 oraz w piątki 7:30-14:00.
Zdaniem Wojewody porównanie godzin pracy urzędu oraz godzin, w jakich odbywały się konsultacje społeczne projektu planu miejscowego prowadzi do wniosku, że przedmiotowe konsultacje odbywały się w godzinach pracy, a zatem z istotnym naruszeniem art. 8h ust. 3 pkt. 1 u.p.z.p. Wojewoda wyjaśnił, że sposób, miejsce i termin prowadzenia każdej z form konsultacji powinien zostać ustalony w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy, w szczególności poprzez zorganizowanie tych konsultacji po godzinach pracy.
W toku postępowania nadzorczego, Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do Przewodniczącej Rady Gminy Walim o wskazanie w jaki sposób, w odniesieniu do projektu przedmiotowej uchwały, zrealizowano wynikający z art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., obowiązek poddania projektu uchwały konsultacjom społecznym odbywającym się po godzinach pracy urzędu. W odpowiedzi Przewodnicząca Rady Gminy Walim, wskazała m. in., że żaden przepis prawa nie reguluje godzin pracy. Zgodnie z normami wyznaczonymi w art. 129 § 1 Kodeksu Pracy, wymiar czasu pracy nie powinien przekraczać 8 godzin w ciągu doby. Zatem zorganizowanie spotkania otwartego po 8-mej godzinie pracy urzędu - czyli o godz. 15:30 oraz zorganizowanie punktu konsultacyjnego we wtorki w godzinach od 7:30 do 17:00, uważa za spełnienie ustawowego obowiązku.
Organ nadzoru wskazał, że ustawowy wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych w odpowiednich godzinach, tj. po godzinach pracy, ma na celu zapewnienie jak najszerszej i rzeczywistej partycypacji publicznej w ważnych dla społeczności lokalnej sprawach związanych z planowaniem przestrzennym. Co więcej, sposób, miejsce i termin prowadzenia każdej z form konsultacji, wynikającej z odrębnych punktów art. 8i ust. 1 ustawy, powinien zostać ustalony w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy, w szczególności poprzez zorganizowanie tych konsultacji po godzinach pracy. Ratio legis samej instytucji przeprowadzenia konsultacji społecznych analogicznie, jak wyłożenie projektu uchwały do publicznego wglądu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, związane jest z zapewnieniem społeczeństwu, podmiotom gospodarczym oraz wszystkim zainteresowanym interesariuszom, w tym także osobom ze szczególnymi potrzebami, faktycznego dostępu do rozwiązań przestrzennych oraz pełnego zakresu regulacji planu miejscowego, czy też jego zmiany.
W związku z tym, w ocenie Wojewody przeprowadzenie konsultacji społecznych w Gminie Walim po godzinach pracy należy uznać za wymóg konieczny prawidłowej procedury uchwalenia zmiany planu miejscowego. Skoro zaś zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 13 w zw. z art. 8h ust. 3 pkt 1 i art. 27 u.p.z.p., co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, koniecznym jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Walim wniosła o rozpatrzenie skargi zgodnie z kompetencją.
Organ wskazał, że przepis z art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. nie precyzuje po godzinach pracy kogo ani jakiej instytucji należy organizować konsultacje społeczne. Żaden przepis prawa nie reguluje też ogólnie rozumianych godzin pracy. Zgodnie z normami wyznaczonymi w art. 129 § 1 k.p., wymiar czasu pracy nie powinien przekraczać 8 godzin w ciągu doby. Zatem zorganizowanie spotkania otwartego po 8-mej godzinie pracy urzędu - czyli o godz.15:30 oraz zorganizowanie punktu konsultacyjnego we wtorki w godzinach od 7:30 do 17:00, uznane zostało za spełnienie ustawowego obowiązku. Organ nadmienił, że zarzut skargi nie znajduje uzasadnienia także z tego względu, że w gminie od lat godziny otwarcia urzędu są niezmienne, dogodne i doskonale znane jej mieszkańcom. Zatem zarzut, że organ organizując konsultacje społeczne w godzinach popołudniowych, nie mniej jednak w godzinach pracy Urzędu, nie zagwarantował rzeczywistej możliwości wpływania na rozwiązania przyjęte w miejscowym planie, uznać należy za bezpodstawny.
Dalej organ wyjaśnił, że u.p.z.p. określając w art. 8h ust. 3 pkt 1 sposób przeprowadzenia konsultacji społecznych "po godzinach pracy" nie wskazuje na godziny pracy urzędu gminy, przez co wykazanie, że konsultacje społeczne winny odbywać się po godzinach pracy urzędu, uznać należy za nadinterpretację i dość nieprecyzyjną konstrukcję tej regulacji prawnej.
Organ wyjaśnił też, że zaskarżona uchwała stanowi wyłącznie zmianę części tekstowej, której ustalenia dopuszczają dodatkową formę gospodarowania ściekami. Przyjęta uchwała nie zmienia przeznaczenia terenów, zasad zagospodarowania oraz wskaźników zabudowy, a jedynie dopuszcza rozwiązania indywidualne w zakresie odprowadzania ścieków, podobnie jak w planach obowiązujących na terenach sąsiednich. Ponadto zmiana planu dotyczy jednostkowego terenu, będącego w posiadaniu jednej osoby, na wniosek której wprowadzano zmiany do obowiązującego dokumentu. W tym konkretnym przypadku trudno zatem mówić, jak wskazuje organ nadzorczy, o stworzeniu przez gminę pozornej możliwości wpływania lokalnej społeczności na sprawy związane z prawem miejscowym.
Wreszcie, organ zwrócił szczególną uwagę na najistotniejszą – w jego ocenie – kwestię, mianowicie, że zbieżność godzin przeprowadzenia konsultacji społecznych z godzinami pracy urzędu, została zakwalifikowana jako istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Organ nie zgodził się z tym poglądem wywodząc, że istotnym naruszeniem prawa byłby przypadek nie zorganizowania w ogóle konsultacji społecznych, bądź pominięcie jednej z obowiązkowych form ustalonych w art. 8i ust 1 u.p.z.p. Zbieżność godzin pracy urzędu z godzinami wyznaczonymi na konsultacje społeczne, można potraktować zaś jako nieistotne naruszenie procedury sporządzania planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024, poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej zw. p.p.s.a.). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Nadto, w przypadku aktów prawa miejscowego, jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, należy również uwzględniać brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z nim istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała nr XIII/110/2025 Rady Gminy Walim z dnia 26 maja 2025 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIX/256/2021 Rady Gminy Walim z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie wsi Walim, gmina Walim. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom Wojewody, akt ten nie został podjęty z istotnym naruszeniem trybu, które to uchybienie miałoby skutkować, zgodnie ze stanowiskiem Wojewody, stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
W tym kontekście trzeba przede wszystkim zauważyć, że procedura planistyczna, w efekcie której została podjęta zaskarżona uchwała, była prowadzona w oparciu o przepis art. 17 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r. Jedną z czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej jest, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., przeprowadzenie konsultacji społecznych, a następnie wprowadzenie zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z tych konsultacji. W myśl bowiem art. 17 pkt 11 i 13 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, m.in. ogłasza, w sposób określony w art. 8h ust. 1, o rozpoczęciu konsultacji społecznych, a także przeprowadza konsultacje społeczne, a następnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z tych konsultacji. Z kolei w myśl art. 8h ust. 1 u.p.z.p. informacje o sposobach, miejscach i terminach prowadzenia konsultacji społecznych wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza, nie później niż w dniu rozpoczęcia konsultacji społecznych, co najmniej:
1) przez publikację w prasie w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914);
2) przez wywieszenie w widocznym miejscu na terenie objętym sporządzanym aktem planowania przestrzennego lub w siedzibie obsługującego go urzędu;
3) przez udostępnienie informacji na stronie internetowej obsługującego go urzędu, o ile taką posiada, oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu;
4) w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie.
Dalej ustawodawca sprecyzował, że formami konsultacji społecznych są:
1) zbieranie uwag;
2) spotkania otwarte, panele eksperckie lub warsztaty, poprzedzone prezentacją projektu aktu planowania przestrzennego;
3) spotkania plenerowe lub spacery studyjne, zorganizowane na obszarze objętym aktem planowania przestrzennego;
4) ankiety lub geoankiety;
5) wywiady, prowadzenie punktu konsultacyjnego lub dyżury projektanta (art. 8i ust. 1 u.p.z.p.).
Stosownie do brzmienia art. 8i ust. 2 u.p.z.p., konsultacje społeczne prowadzi się z wykorzystaniem co najmniej formy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, jednej z form, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz jednej z form, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5. Jednocześnie, ustawodawca dopuścił przeprowadzenie konsultacji społecznych również w innych formach niż określone w ust. 1 (art. 8i ust. 3 u.p.z.p.).
Co istotne, konsultacje społeczne, o których mowa w art. 8i ust. 1: 1) pkt 1 i 4, prowadzi się przez okres co najmniej 28 dni; 2) pkt 2 i 3, przeprowadza się nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia rozpoczęcia konsultacji społecznych i nie później niż na 7 dni przed ostatnim dniem terminu, o którym mowa w pkt 1 (art. 8j u.p.z.p.).
Nadto, w myśl art. 8h ust. 3 u.p.z.p. sposoby, miejsca i terminy prowadzenia konsultacji społecznych ustala się w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy, w szczególności organizując konsultacje społeczne w formach, o których mowa w art. 8i ust. 1 pkt 2, 3 i 5:
1) po godzinach pracy;
2) w miejscach przystosowanych do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, chyba że są przeprowadzane za pomocą środków porozumiewania się na odległość, zgodnie z art. 8i ust. 6 pkt 2.
W realiach rozpatrywanej sprawy, Gmina Walim przewidziała w ramach konsultacji społecznych, przeprowadzonych w dniach od 17 kwietnia 2025 r. do 21 maja 2025 r.: zbieranie uwag, spotkanie otwarte oraz uruchomiła punkt konsultacyjny. Spotkanie otwarte odbyło się w dniu 6 maja 2025 r. (wtorek) o godz. 15:30 w Urzędzie Gminy Walim. Punkt konsultacyjny był czynny w godzinach od 7:30 do 15:30 w poniedziałki, środy, czwartki oraz we wtorki od 7:30 do 17:00, w siedzibie Urzędu Gminy Walim. Zgodnie z informacjami zawartymi w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Walim oraz na stronie internetowej Urzędu, godzinami jego otwarcia są: w poniedziałki, środy i czwartki - 7:30-15:30, wtorki - 7:30-17:00 oraz piątki - 7:30-14:00.
Z powyższego zatem niewątpliwie wynika, że odbyta forma konsultacji społecznych w postaci spotkania otwartego jak i punktu konsultacyjnego miała miejsce w godzinach, które były godzinami pracy Urzędu Gminy Walim. Stąd przyjmując, że skoro w przepisie z art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wymaga, aby wyszczególnione przez niego formy konsultacji społecznych odbyły się po godzinach pracy, a jednocześnie nie precyzuje, co słusznie zauważył organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, po godzinach pracy kogo ani jakiej instytucji należy organizować konsultacje, to należy przyjąć, że nie bez racji jest tu twierdzenie Wojewody, że racjonalnym będzie założenie, iż mowa o godzinach pracy urzędu. Istotne jednak jest to, że nawet podzielając zaprezentowany w tym zakresie przez skarżącego pogląd, trzeba zauważyć, że w realiach badanej sprawy Wojewoda w żaden sposób w wywiedzionej skardze nie wskazał i nie uzasadnił, że niniejsze stanowi istotne uchybienie trybu sporządzania planu. Uchybienia o takim charakterze nie dostrzegł także Sąd. Tymczasem nie każde naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie oraz judykaturze zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251; wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1593/11, CBOSA).
W realiach niniejszej sprawy zaskarżona uchwała stanowi wyłącznie zmianę części tekstowej planu miejscowego, której ustalenia dopuszczają dodatkową formę gospodarowania ściekami. Mianowicie, ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, Rada Gminy Walim utrzymując regulację dot. odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej, jednocześnie dopuściła indywidualne rozwiązania gospodarki ściekowej, zgodnie z przepisami odrębnymi. Stąd w ocenie Sądu nie sposób przyjąć, aby zorganizowanie spotkania otwartego i punktu konsultacyjnego w godzinach pracy urzędu, w realiach rozstrzyganej sprawy miało wpływ na treść przyjętej zmiany. Innymi słowy brak jest podstaw do zaaprobowania twierdzenia, że gdyby konsultacje odbyły się poza godzinami pracy Urzędu Gminy Walim, to zaskarżona uchwała przyjęta by została o odmiennej treści. Można przy tym jeszcze dostrzec, że z przedłożonej dokumentacji wynika, że do 21 maja 2025 r. żadne uwagi do projektu zmiany planu nie wpłynęły w ramach trzeciej, przyjętej w niniejszej procedurze planistycznej formy konsultacji społecznych, mianowicie – zbierania uwag, dla której ustawodawca nie wprowadził już wymogu o którym mowa w art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.
W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie narusza wskazywanych przez skarżącego przepisów prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w zakresie oznaczonym w petitum skargi.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.