II SA/Wr 713/14

II SA/Wr 713/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2014-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1155/16 - Wyrok NSA z 2016-08-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
art. 24
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. na uchwałę Rady Gminy w M. z dnia ... w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą organ na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 23, art. 25 i art. 27 tej ustawy i § 6, 7 i 19 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28.06.2016 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886) odmówił zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych przez skarżącego – K. przedłożonych na podstawie wniosku z dnia 24 kwietnia 2014 r. Uchwała zawiera obszerne, pisemne uzasadnienie. Według jego treści wniosek przedsiębiorstwa dotyczył okresu od dnia 5 lipca 2014 r. do dnia 4 lipca 2015 r. W zakresie amortyzacji wniosek zawierał zdanie "koszty amortyzacji oszacowano na podstawie stawek, zgodnie z przyjętym przez spółkę na rok obowiązywania nowych taryf planem amortyzacji". Wniosek został negatywnie zweryfikowany przez Wójta i w dniu 28 maja 2014 r. przekazany do Rady z projektem uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf.
Rada dostrzegła znaczny wzrost cen taryfowych wywołany zmianą zasad wliczania kosztów amortyzacji. W ocenie Rady wniosek został opracowany niezgodnie z zasadami określonymi w art. 23 i art. 25 powołanej ustawy oraz z wskazanymi przepisami rozporządzenia (§ 6 pkt 1a i § 7) poprzez wliczenie do kosztów świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych amortyzacji w wysokości nie pomniejszonej o taką ich część, która jest równa kwotowo otrzymanej dotacji. W tym zakresie bowiem amortyzacja nie jest zaliczana do kosztów uzyskania przychodów. Kolejno omówiono treść powołanych przepisów. W ocenie Rady do sposobu i wysokości amortyzacji i jej uwzględnienia w kosztach przedsiębiorstwa ujmowanych w taryfach należy stosować ustawę o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397). Kolejno przytoczono wypowiedzi na temat znaczenia uzyskania środków trwałych z dotacji, wyrażone w piśmiennictwie z zakresu prawa podatkowego (Przegląd Podatku Dochodowego Nr 15 z dnia 1.08.2010 r.) i interpretacji podatkowej Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z dnia 20.04.2012 r. IPTB 3/423-26/12-4/GG.
Skoro według § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia koszty świadczenia usług obejmują koszty inwestycji finansowych ze środków własnych, do których nie zalicza się dotacji, zaś odpisy amortyzacyjne nie stanowią kosztów uzyskania przychodów do wysokości dotacji, to przedsiębiorstwo nie może ująć w kosztach zawartych w taryfie wartości pokrytej dotacją. Oznaczało by to przenoszenie na odbiorców usług kosztów nieuzasadnionych. Rada przytoczyła ponadto obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku II SA/Wr 69/14 wydanego w takiej samej sprawie.
W dniu 21 lipca 2014 r. skarżący powołując art. 101 u.s.g. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa przedmiotowego, wymieniając jako naruszone przepisy powołane w uchwale, więc art. 23 i art. 25 ustawy oraz § 6 pkt 1 a i § 7 rozporządzenia. Według skarżącego przedsiębiorstwo w sposób prawidłowy zaliczyło do kosztów świadczenia usług amortyzację bilansową, tj. w pełnej wysokości niezależnie od źródeł finansowania nakładów na wytworzenie środka trwałego. Nie było uzasadnione powołanie się w uchwale na zasady prawa podatkowego, gdyż jedynie istotna jest ustawa o rachunkowości. Amortyzacja jest wartością odtworzeniową zużywających się środków trwałych. Rozporządzenie nakazuje stosować ewidencję księgową kosztów sporządzoną zgodnie z przepisami o rachunkowości.
W taryfie przedsiębiorstwo zastosowała amortyzację bilansową, która pokryła ratę kapitałową w całości. Skarżący zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska o wyrażenie opinii w sprawie zasad ujmowania w taryfach amortyzacji. Według skarżącego opinie te potwierdziły stanowisko przedsiębiorstwa. Jednak opinii tych nie dołączył do wezwania. Skarżący nie twierdził, że uchwała naruszyła przysługujący mu interes prawny. Zaznaczył jedynie, że ujmowanie w taryfach amortyzacji podatkowej zagraża trwałości finansowej projektu inwestycyjnego i może doprowadzić do zwrotu dotacji z Funduszu Spójności w wysokości około 50.000.000 Euro.
W skardze do sądu administracyjnego złożonej w dniu 5 września 2014 r. skarżący "w związku z wyczerpaniem trybu wezwania przewidzianego w art. 101 u.s.g." wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały "jako naruszającej przepisy prawa wskazane w uzasadnieniu skargi". W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą we wniosku o usunięcie naruszenia prawa (przedmiotowego). Skarga nie zawierała koniecznych lub jedynie istotnych dla skarżącego twierdzeń o posiadaniu interesu prawnego i wykazania jego naruszenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w ramach art. 24 ust. 5 ustawy Rada mogła kontrolować poprawność ustalenia projektu taryfy w zakresie amortyzacji, jako wpływającego na cenę usług. Przedsiębiorstwo opracowując taryfę obowiązana jest zapewnić ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (§ 3 pkt 1 b rozporządzenia oraz wyroki II SA/Gl 1123/13 i II SA/Wr 812/12). W dalszej części organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały, odstępując jedynie od przytoczenia wyroku II SA/Wr 69/14.
W uzupełnieniu organ podał, że nie podejmował uchwały w nawiązaniu do otrzymanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W uzupełnieniu skargi skarżący dołączył prośby o opinie oraz odpowiedzi uzyskane z instytucji wymienionych w wezwaniu. Według pisma NFOŚ i GW z dnia 19.05.2014 r. beneficjent (skarżący) postępuje prawidłowo ustalając niezbędne przychody przy uwzględnieniu amortyzacji od wartości środków trwałych sfinansowanych z dotacji UE. W piśmie z Ministerstwa z dnia 16 maja 2014 r. wskazano, że amortyzacja ustalana jest również od środków trwałych uzyskanych z dotacji. Należy ją uwzględnić przy ustalaniu wysokości niezbędnych przychodów.
Na rozprawie skarżący, pod wpływem pytań przewodniczącego, dokonał uzupełnienia skargi przez wskazanie na naruszenie przysługującego przedsiębiorstwu interesu prawnego wynikającego z art. 2, art. 20 i art. 24 ustawy, albowiem taryfa stanowi podstawowy instrument funkcjonowania przedsiębiorstwa. Istnienie tego naruszenia potwierdził NSA w wyroku II OSK 966/13.
W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę organ zarzucił, że skarżący posiada wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny.
Sąd zobowiązał organ do dołączenia opinii wójta do projektu taryfy oraz wniosku o zatwierdzenie taryfy, czego organ nie wykonał. Mając na uwadze to zobowiązanie oraz wniosek organu o ustalenie terminu na odniesienie się do nieznanej mu opinii NFOŚiGW, odroczono termin ogłoszenia wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ramach rozważań wstępnych przypomnieć należy, że uchwała została zaskarżona przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, którego legitymacja procesowa wywodzi się art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja skargowa związana jest z dostrzeżonym przez dany podmiot naruszeniem przysługującego mu interesu prawnego. Przesłanką dopuszczalności skargi jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia tego interesu prawnego. Sądowi mogło się wydawać, że te podstawowe kwestie objaśnił pełnomocnikowi skarżącego w wyroku II SA/Wr 69/14, jak jednak wynika z treści czynności podejmowanych w nin. sprawie, to nie nastąpiło. Pełnomocnik ten nadal zatem wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa przedmiotowego, zaś w skardze nie zawarł chociaż wzmianki o naruszeniu interesu prawnego nie rozumiejąc, że bez tego sądowi nie wolno badać legalności uchwały i skarga od początku jest oczywiście bezzasadna. Dopiero na rozprawie udało się sądowi przymusić pełnomocnika do przytoczeń na ten temat, co umożliwiało przystąpienie do kontroli zgodności uchwały z prawem przedmiotowym. Kontrola ta odnosiła się w szczególności do zgodności uchwały z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858).
W ramach uwag ogólnych odnieść się należy jeszcze do koncepcji wyrażonej w wyroku II OSK 2306/12 i niekiedy podzielanej w orzecznictwie sądowym (ostatnio wyrok II SA/Wr 698/14). Według tej koncepcji badanie legalności taryfy określonej przez przedsiębiorstwo należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, natomiast uchwałę o zatwierdzeniu albo o odmowie zatwierdzenia taryfy podejmuje wprawdzie rada gminy, jednak wyłącznie w sposób zgodny ze stanowiskiem wyrażonym przez organ wykonawczy. Przy powołaniu tej koncepcji Sąd powinien oczywiście oddalić skargę w nin. sprawie niezależnie od szczegółowej oceny prawnej zaskarżonej uchwały, skoro wójt wniósł o wydanie uchwały odmownej. Jak wiadomo Sąd w nin. składzie nie wyznaje tej koncepcji. Argumentacja w tym zakresie została zawarta w wyroku II SA/Wr 69/14. Wystarczy przypomnieć, że według ustawy (art. 29 ust. 5) rada gminy podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Rada więc samodzielnie ocenia legalność taryf, w ramach własnej kompetencji. Zwolennicy krytykowanej koncepcji wymagają jednocześnie od rady gminy szczegółowego uzasadnienia podjętej uchwały, które przecież powinno być zbędne. Rada przyjmując omawianą koncepcję powinna napisać w uchwale "odmawiam zatwierdzenia taryf, albowiem wniósł o to wójt, w sposób wiążący radę gminy (wyrok II OSK 2306/12)" i nie wiadomo po co miałaby szczegółowo i wnikliwe rozważać podstawy prawne odmowy. W ogóle też nie wiadomo, w jakim celu ustawodawca wyposażył radę gminy w jakiekolwiek kompetencje w tym zakresie, gdyby jej uchwała miała jedynie posłusznie przepisywać wniosek wójta.
Dlatego Sąd, sygnalizując istnienie łatwej podstawy do oddalenia skargi, jednak zajął się oceną jej legalności wbrew krytykowanej koncepcji.
Dla porządku stwierdzić należało, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia, przywołującym art. 101 u.s.g., a następnie złożona w wymaganym terminie (wezwanie z dnia 21 lipca 2014 r., skarga złożona w dniu 5.09.2014 r.).
Sąd w obecnym składzie nie kwestionuje możności posiadania przez przedsiębiorstwo interesu prawnego w sprawie zatwierdzenia taryfy oraz jego naruszenia uchwałą odmowną. Nie jest to, jak się niekiedy twierdzi, interes jedynie faktyczny związany z potrzebami finansowo-majątkowymi przedsiębiorstwa. Zarówno samo istnienie taryfy, jak i jej treść ma podstawowe znaczenie dla funkcjonowania przedsiębiorstwa w obrocie gospodarczym, co jest oczywiste, trudno bowiem świadczyć usługi bez wymaganego ustalenia ich cen lub ich ustalenia w uzasadnionej wysokości, bilansującej potrzeby przedsiębiorstwa z ochroną odbiorców usług przed nadmiernymi cenami. Projekt taryfy opracowuje przedsiębiorstwo (art. 20 ustawy) i składa wniosek o jej zatwierdzenie (art. 24 ust. 2 i 3). Kolejno dwa niezależne organy dokonują oceny legalności projektu taryfy, przy czym organ wykonawczy, co zrozumiałe, dokonuje szczegółowych ocen i przygotowuje materiały umożliwiające radzie gminy rozważenie tego materiału i podjęcie rozstrzygającej uchwały. Publikacja zatwierdzonej taryfy należy do przedsiębiorstwa (na temat procedury zatwierdzania taryf patrz A. Trela "Zatwierdzanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę" Administracja – Teoria – Dydaktyka Praktyka z 2008 r. z. 4, szczególnie s. 132-137, na temat posiadania przez przedsiębiorstwo interesu prawnego wyroki II SA/Wr 901/13, II SA/Gl 1123/13 w nawiązaniu do art. 2 pkt 2 i art. 26 ustawy oraz powołane tam orzecznictwo sądowe, J. Rotko w Komentarzy do art. 24 ustawy z powołaniem wyroku II SA/Gl 87/07 i II OSK 279/08). Trafnie zatem podkreśla się, że udział przedsiębiorstwa w procedurze zatwierdzenia taryfy, którą inicjuje oraz jego zainteresowanie określonym kształtem taryfy i prawidłowością procedury zatwierdzania, ma umocowanie w ustawie. Dlatego interes przedsiębiorstwa ma charakter prawny, zaś jego naruszenie w wyniku bezzasadnej odmowy zatwierdzenia taryfy uprawnia przedsiębiorstwo do złożenia skargi na podstawie art. 101 u.s.g.
Przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej uchwały należało zwrócić uwagę na tożsamość zawartego w niej rozstrzygnięcia i powołanych w nim podstaw prawnych odmowy oraz kontrolowanej już przez Sąd poprzedniej uchwały (patrz wyrok II SA/Wr 69/14). Sąd również zwrócił uwagę, że strony, bowiem nie tylko skarżące przedsiębiorstwo, ale i organ, pominęły treść tego wyroku przy dokonywaniu czynności dotyczących zaskarżonej uchwały. Sąd podtrzymuje stanowisko, że rada gminy kontroluje legalność projektu taryf w pełnym zakresie wymogów prawnych ustanowionych w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym z dnia 28 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Jednym z ustawowych kryteriów kontroli jest ochrona interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen (art. 23 ust. 2 pkt 1a), a kolejno wymóg należytego uzasadnienia taryf (art. 25). Rozporządzenie definiuje koszty uzasadnione jako koszty określone przez przedsiębiorstwo na podstawie ustawy i tego rozporządzenia, przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonywania zadań wynikających z ustawy (§ 2 pkt 8). Taryfa powinna być opracowana w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (§ 3 pkt 1b). Opracowując projekt taryf przedsiębiorstwo powinno uwzględnić koszty eksploatacji i utrzymania, w tym amortyzację (§ 6 pkt 1a), przy czym koszty wynikające z inwestycji obejmują m.in. odsetki od kredytów lub pożyczek zaciągniętych na realizację inwestycji oraz koszty finansowe ich obsługi (§ 7 ust. 2 pkt 2). W rozporządzeniu wymienia się źródła finansowania inwestycji, a więc środki własne, kredyty lub pożyczki oraz dotacje i subwencje (§ 7 ust. 3). Wyraźnie wskazano, że koszty świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych obciąża się kosztami inwestycji finansowych ze środków własnych, w tym z kredytów lub pożyczek spłacanych przez przedsiębiorstwo (§ 7 ust. 4).
Powyższe przepisy zostały trafnie podane w zaskarżonej uchwale jako uzasadniające stwierdzenie, że projekty taryf zostały sporządzone niezgodnie z nimi. Jak wiadomo, skarżące przedsiębiorstwo uzyskało dotację, czyli bezzwrotne i nieodpłatne przysporzenie, pozwalającą na częściowe sfinansowanie inwestycji w środki trwałe. W majątku skarżącego znalazł się więc ekwiwalent dotacji w postaci określonych środków trwałych. Nie powstały one ze środków własnych skarżącego, do których rozporządzenie nie zalicza dotacji. Wszelkie związane z nimi koszty nie podlegają dlatego rozliczeniu z odbiorcami usług, w tym koszty wynikające z amortyzacji lub wartości umorzenia albo rat kapitałowych. W ocenie Sądu powołanie tych przepisów było wystarczające do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Argumentacja czerpana z przepisów prawa podatkowego była zbędna. Skarżący nie tylko uzyskał częściowy zwrot poniesionych kosztów w postaci dotacji, więc nie powinien domagać się ponownego zwrotu od odbiorców usług, ale ponadto uzyskanie dotacji miało określony wpływ na koszty uzyskania przychodów w postaci odpisów amortyzacyjnych w podatku dochodowym od osób prawnych (art. 15 ust. 6 u.p.d.o.p. i art. 16 ust. 1 pkt 48 tej ustawy), a w konsekwencji zwiększenie podatku dochodowego. Powiększenie to niewątpliwie zostało uwzględnione przy ustalaniu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa (art. 23 ust. 1g ustawy, § 6 pkt 1b rozporządzenia).
Sąd poradził w cyt. wyroku skarżącemu, aby podejmując próby wykazania interesu prawnego z uwagi na niezapewnienie mu odpowiedniego poziomu rentowności przedsiębiorstwa oraz powołując się na zasady rachunkowości, przedstawił radzie gminy ekspertyzę z zakresu księgowości (rachunkowości) w tym zakresie.
Jak wspomniano, skarżący nie zrozumiał, że podstawowym zadaniem podmiotu korzystającego z art. 101 u.s.g. jest wykazanie (powołanie i udowodnienie) naruszenia przysługującego mu interesu prawnego. Tym bardziej nie skorzystał z podpowiedzi, że jednym ze środków dla tego wykazania byłoby dołączenie ekspertyzy (opinii biegłego), a być może i zlecił taką opinię, lecz wolał nie ujawnić jej treści. Dołączone przez skarżącego opinie innego organu lub wierzyciela nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nie było istotne, że skarżący nalicza amortyzację od środków trwałych pozyskanych za dotacje, lecz że zgodnie z powołanym § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia koszty świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych nie obciąża się kosztami inwestycji finansowych z dotacji. W kosztach przedsiębiorstwa niewątpliwe należało więc uwzględnić amortyzację, lecz pomniejszoną o równowartość dotacji.
Z tych względów należało dokonać oceny, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
Wymaga jeszcze wskazania, że nieuzupełnienie akt administracyjnych nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia. Z pozostałych dokumentów dołączonych przez strony wynikało niewątpliwie, że wójt przekazał Radzie projekt taryfy zaopiniowanej negatywnie. Opinia ta wyrażona była w związku z utrzymującym się sporem pomiędzy stronami, dotyczącym okoliczności prawnej. Do pewnego czasu bowiem przedsiębiorstwo w projekcie taryf pomniejszyło koszty w zakresie amortyzacji o równowartość dotacji i taryfy te były zatwierdzone. Następnie przedsiębiorstwo, nie uzasadniając tej zmiany, zaprzestało tego pomniejszania, co spowodowało wydawanie uchwał odmownych. Uchwały te nie były co do zasady kwestionowane przez organ nadzoru nad działalnością gminną. Po każdorazowej uchwale przedsiębiorstwo niemal natychmiast składało kolejne projekty taryf, nadal bez wyjaśnienia przyczyny zmiany sposobu ustalania kosztów. Następnie wniosło jednocześnie o usunięcie naruszenia prawa przez kilka kolejnych uchwał. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie Sądu również dotyczyło jedynie zagadnienia prawnego, takiego samego w każdej kolejnej sprawie poczynając od sprawy II SA/Wr 69/14. Nie było również wątpliwości odnośnie dochowania terminów przewidzianych ustawą. Projekt taryfy był weryfikowany i kontrolowany pod względem zgodności z prawem jedynie w nawiązaniu do wskazanego zagadnienia prawnego. Dlatego wyjątkowo niedołączenie brakujących dokumentów nie stanowiło przeszkody do wydania wyroku.
Pełnomocnik zawodowy skarżącego nie podjął obrony uwzględniającej oceny prawne zawarte w wyroku II SA/Wr 69/14, chociaż nin. sprawa stanowi kontynuację stanu faktycznego i prawnego tamtej sprawy. Nie było więc potrzeby przekonywania Sądu, że argumentacja organu czerpana z prawa podatkowego, jest chybiona. Nie było to jednak wystarczające do uwzględniania skargi.
Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
H.B.22.01.2015 r.