II SA/Wr 708/04

II SA/Wr 708/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-03-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek /przewodniczący/
Julia Szczygielska
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II OSK 1164/06 - Wyrok NSA z 2007-08-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant Magda Mikus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006 r. sprawy ze skargi "Polskiej Telefonii Komórkowej - A" Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem stacji bazowej telefonii komórkowej w Centrum Handlowym B w W. przy ul. W. oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. ([...]) Starosta W., działając na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 , art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2003r., Nr 207, poz.2016) oraz art. 104 k.p.a., wniósł sprzeciw do zamiaru wykonana robót budowlanych związanych z montażem pięciu anten wewnętrznych dla sieci telefonii komórkowej w budynku oraz jednej anteny linii radiowej na dachu budynku Centrum Handlowego B, zlokalizowanego przy ul. W. [...] w W., objętego zgłoszeniem z dnia [...]r. dokonanym przez pełnomocnika Polskiej Telefonii Komórkowej "A" Spółka z o.o. z siedzibą w W..
Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę korzystają tylko roboty budowlane polegające na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń zdefiniowanych w art. 3 pkt 9 tej ustawy, a wiec urządzenia budowlane. Zdaniem organu chodzi więc o urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodne z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne i inne wymienione w art. 3 pkt 9. Obiekt budowlany w którym przewiduje się wykonanie zgłoszonych prac, użytkowany jest jako obiekt handlowy a projektowane zamierzenie nie stanowi urządzenia niezbędnego i koniecznego dla użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Dlatego przedmiotowych robót nie można uznać za zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a to uzasadnia zgłoszenie sprzeciwu.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez pełnomocnika inwestora -radcę prawnego A. P. - która w odwołaniu skierowanym do Wojewody D. zakwestionowała stanowisko prawne prezentowane przez organ pierwszej instancji. Odwołująca się zwróciła uwagę, że wart. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane mowa jest o "urządzeniach budowlanych" a w art. 29 ust. 2 pkt 15 o "urządzeniach". Już samo zestawienie tych terminów nakazuje przyjąć, że zakres terminu "urządzenia budowlane" jest węższy niż zakres terminu "urządzenia". Oznacza to, że każde urządzenie budowlane jest urządzeniem ale nie każde urządzenie jest urządzeniem budowlanym. Tym samym - wbrew stanowisku organu - art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane może znaleźć zastosowanie do wszystkich urządzeń instalowanych na obiektach budowlanych a nie tylko do urządzeń budowlanych.
Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika jednak, że nie podzielił on poglądu organu pierwszej instancji, dopatrując się konieczności zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 przywołanej ustawy z innych względów niż podane przez organ pierwszej instancji. Analizując dokonane zgłoszenie, organ zauważył, że zamierzenie budowlane obejmuje nie tylko montaż anten ale również wydzielenie na galerii budynku Centrum Handlowego "B", za pomocą dwóch ścianek w systemie "Rygips", wraz z montażem drzwi antywłamaniowych, pomieszczenia technicznego przeznaczonego na zainstalowanie urządzeń stacji. Zdaniem organu, roboty budowlane polegające na wydzieleniu nowego pomieszczenia za pomocą ścianek działowych wraz z montażem drzwi, nie podlegają zgłoszeniu, lecz -zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego - wymagają pozwolenia na budowę. Takich robót nie można bowiem nazwać remontem, gdyż nie są to, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego a niestanowiące bieżącej konserwacji ( art. 3 pkt 8). Wobec tego omawiane zamierzenie budowlane jako całość, podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co wypełnia przesłankę sprzeciwu o której mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo
1
Sygn.akt II SA/Wr 708/04
Wojewoda zwrócił uwagę na "szeroki margines uznania administracyjnego" jaki daje organom przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przyznający organom prawo do nałożenia w drodze decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może między innymi, spowodować pogorszenie stanu środowiska. Przepis ten będzie więc miał zastosowanie, gdy w ocenie organu dana sytuacja może być kwalifikowana jako mogąca wywołać niekorzystne reperkusje w bezpośrednim, czy szerzej pojmowanym otoczeniu inwestycji. Na marginesie zwrócono również uwagę na niezgodność w załączonych do zgłoszenia dokumentach. W "Raporcie oddziaływania na środowisko " z dnia
[...] r. mówi się bowiem o istniejącej stacji telefonii komórkowej, a w "Projekcie montażu urządzeń radiowych" o projektowanej. Niezgodność ta ma znaczenie dla jednoznacznego wyjaśnienia wcześniejszego wykonania robót budowlanych, dlatego powinna zostać wyjaśniona przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Z przedstawioną argumentacją nie zgodziła się pełnomocnik Polskiej Telefonii Komórkowej "A" Spółka z o.o. w W. - radca prawny A. P. - która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi pełnomocnik wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, oraz o orzeczenie na rzecz strony skarżącej, od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Ponadto zarzuciła zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga ubiegania się o pozwolenie na budowę; naruszenie przepisu art. 28 ust 1 w związku z art. 3 pkt 7 wskazanej ustawy przez przyjęcie, że wydzielenie ściankami działowymi pomieszczenia technicznego jest robotą budowlaną i w konsekwencji wymaga pozwolenia na budowę; przepisu art. 15 i 19 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, mimo że przepis ten nie był podstawą orzeczenia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej stwierdziła, że organ odwoławczy w ogóle nie dokonał analizy, czy wydzielenie pomieszczenia technicznego jest objęte wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, poprzestając na przyjęciu takiego założenia bez żadnej argumentacji. W ocenie skarżącej wykonanie ścianek gipsowych i montaż drzwi antywłamaniowych nie mieści się w zakresie pojęcia robót budowlanych, do których odnosi się przepis art. 28 Prawa budowlanego. Wychodząc z definicji "robót budowlanych" zawartej w art. 3 pkt 7 przywołanej ustawy wskazała, że sporne roboty nie są ani budową (nie jest to bowiem wykonanie obiektu budowlanego, czy jego odbudowa, rozbudowa czy nadbudowa), ani też nie można ich zakwalifikować do przebudowy obiektu budowlanego. Ustawienie ścianek działowych w sposób niezmieniający konstrukcji budynku jest bowiem czynnością z zakresu eksploatacji budynku. Skoro zatem - wywodził pełnomocnik - wykonanie ścianek działowych i montaż drzwi nie jest robotą budowlaną, nie podlega pod art. 28 Prawa budowlanego, tym bardziej zaś pod wyjątki określone w art. 29 tej ustawy.
W dalszej części skargi podniesiono, że kwestia zastosowania przepisu art. 30 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego po raz pierwszy podniesiona została dopiero w decyzji drugoinstancyjnej. Starosta Wałbrzyski nie zastosował bowiem tego przepisu. W tej sytuacji, rozstrzygniecie organu odwoławczego opierające się na przywołanym przepisie, narusza -wynikającą z art. 15 k.p.a. - zasadę dwuinstancyjności, oraz zasadę przestrzegania z urzędu właściwości organu ( art. 19 k.p.a.). Skoro bowiem Starosta nie zastosował w sprawie przywołanego przepisu, to zgodnie z powyższymi zasadami, nie mógł tego również zrobić organ odwoławczy. Na marginesie strona skarżąca zauważyła, że możliwość pogorszenia stanu środowiska przez stację bazową telefonii komórkowej nie może być przyjmowana bez jakiegokolwiek uzasadnienia, tym bardziej, że "Raport oddziaływania na środowisko" nie
2
Sygn.akt II SA/Wr 708/04
daje podstaw do takiego twierdzenia. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to dowolność rozstrzygnięcia przekraczającego granice uznania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji.
Wzruszenie decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogłoby nastąpić wówczas, gdyby Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, określone w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ). Chodzi zatem o takie naruszenie prawa które miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo do stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonana w tym zakresie ocena zaskarżonej decyzji wykazała, że mimo stwierdzenia pewnych nieprawidłowości, nie narusza ona prawa w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.
Materalnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.z 2003 r., Nr 207, poz. 2016). Zgodnie z przywołaną normą organ architektoniczno - budowlany do którego zgłoszono zamiar wykonywania robót budowlanych o których mowa w art. 30 ust. 1 przywołanej ustawy, składa sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru inwestycyjnego jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Konstrukcja art. 30 ust. 6 wskazuje, że jeżeli zachodzi jeden z wymienionych w nim przypadków, wniesienie sprzeciwu jest obligatoryjne. W rozpatrywanej sprawie jest to kwestia sporna.
Organ odwoławczy - działając zgodne z wymogami wynikającymi z zasady
dwuinstancyjności - na skutek wniesienia odwołania dokonał bowiem ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku czego uznał, że roboty budowlane wykazane w zgłoszeniu strony skarżącej, mogą być wykonywane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, jednakże z innych względów niż te które zostały wskazane przez organ pierwszej instancji. Dwuinstancyjność postępowania oznacza bowiem, że ta sama sprawa, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji, w przypadku złożenia odwołania, musi być rozpoznana przez organ odwoławczy, który nie może poprzestać tylko na kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wyrazem przedstawionej zasady, jest art. 138. k.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy wyposażony został przede wszystkim w kompetencje merytoryczne a tylko w ograniczonym zakresie w kompetencje kasacyjne. Gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokryje się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazać przy tym należy, że utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego i koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie (B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000 r., s. 593). W konsekwencji oznacza to
3
Sygn.akt II SA/Wr 708/04
również, możliwość usunięcia przez organ drugiej instancji naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu, Wojewoda słusznie nie podzielił poglądu organu pierwszej instancji, nieuznającego montażu anten stacji telefonii komórkowej za roboty o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to było efektem wadliwej interpretacji powołanego wyżej przepisu - co wykazane zostało również w odwołaniu strony skarżącej.
. Do rozważenia pozostaje zatem, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy można prując - jak zrobił to organ drugiej instancji - że zgłoszone przez stronę skarżącą zamierzenie budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę z tej przyczyny, że obejmuje ono nie tylko instalację urządzeń (anten nadawczych) ale również wydzielenie nowego pomieszczenia za pomocą ścianek działowych w systemie "Rygips" wraz z montażem drzwi anty włamaniowych, przeznaczonego na zainstalowanie urządzeń stacji.
Zważyć zatem należy, że w zgłoszeniu z dnia [...] r. pełnomocnik działający w imieniu PTK "A" wskazał zamiar wykonania "adaptacji pomieszczeń oraz montaż urządzeń w postaci pięciu anten wewnętrznych dla sieci telefonii komórkowej oraz jednej anteny linii radiowej na stojaku o wysokości 2 m na dachu"
Z lektury akt, a zwłaszcza z lektury treści projektu montażu urządzeń radiowych dołączonego do zgłoszenia wynika jednak, że owa adaptacja polega na wykonaniu dwóch ścianek w systemie "Rygips" w pomieszczeniu magazynowym oraz na montażu drzwi antywłamaniowych w wyniku czego miałoby być wydzielone nowe pomieszczenie w którym zlokalizowane byłyby urządzenia stacji bazowej.
Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wszelkie roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba, że roboty te objęte są wyłączeniem z art. 29 tej ustawy. W myśl art. 3 ust. 7 omawianej ustawy, za roboty budowlane uważa się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie a także rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcie "roboty budowlane" jest zatem pojęciem zbiorczym używanym do wszystkich czynności podlegających regulacji Prawa budowlanego, przy czym nie budzi wątpliwości, że pod pojęciem robót budowanych ustawodawca miał na myśli zarówno czynności odnoszące się do obiektu budowlanego jak i do jego części. Przez obiekt budowlany należy natomiast rozumieć m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi ( art.3 pkt 1 lit a). Generalnie rzecz biorąc chodzi zatem o prowadzenie wszelkich robót budowlanych dotyczących stricte obiektu budowlanego jak i wykonywanych prac związanych z wyposażeniem tego obiektu we właściwą infrastrukturę
Strona skarżąca wywodzi, że takie czynności jak ustawienie ścianek działowych i montaż drzwi antywłamaniowych nie mogą być zaliczone do robót budowlanych, gdyż wykonane będą w sposób niezmieniający konstrukcji, zatem należy je zaliczyć do czynności z zakresu eksploatacji budynku.
Z interpretacją taką nie można jednak się zgodzić. Przedstawione materiały potwierdzają bowiem, że analizowane prace wykonywane będą wewnątrz obiektu budowlanego i będą dotyczyć jego wewnętrznej substancji. W efekcie finalnym doprowadzą też do zmiany układu funkcjonalnego tej części obiektu w związku z przewidywana zmianą sposobu użytkowania części pomieszczenia w którym prace mają być wykonane. Jak wynika bowiem z przedstawionych przez skarżącą materiałów adaptowane pomieszczenie jest dotychczas wykorzystywane na cele magazynowe. Do uznania, że mamy do czynienia z robotami budowanymi nie jest bowiem konieczne - jak zdaje się sugerować skarżąca - ich oddziaływanie na elementy konstrukcyjne budynku. W okolicznościach niniejszej sprawy -zdaniem Sądu - ustawienie ścianek działowych - nawet w systemie "Rygips" wraz z montażem drzwi antywłamaniowych, należy zakwalifikować do robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.
4
Sygn.akt II SA/Wr 708/04
Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę byłoby możliwe, tylko w przypadku, gdyby wskazane roboty budowlane były objęte dyspozycją art. 29 Prawa budowlanego. W przepisie tym wyliczono bowiem enumeratywnie obiekty i roboty
budowlane zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zaznaczyć przy tym należy, że ponieważ zwolnienie zawarte w art. 29 zawiera wyjątki od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28, zatem niedopuszczalne jest stosowanie, w stosunku do treści omawianego przepisu , wykładni rozszerzającej. Analiza gramatyczna przywołanego przepisu wskazuje jednak, że nie wymienia on spornych robót budowlanych a to oznacza, że do ich wykonania można przystąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Dodać również należy, że zgłoszenie budowlane o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane pełni identyczną rolę jak pozwolenie na budowę i ma stanowić dla inwestora potwierdzenie uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych, tam gdzie jest ono ustawowo wymagane. Forma ta, podobnie jak instytucja pozwolenia na budowę, umożliwia kompetentnym organom wgląd w zamierzenie inwestycyjno-budowlane, jego ocenę z punktu widzenia legalności z możliwością dokonania stosownej korekty, a w skrajnych przypadkach wyrażenie sprzeciwu. Konsekwentnie również ocenie i ustosunkowaniu organu na podstawie art. 30 ust. 6 podlega - tak jak w przypadku pozwolenia na budowę - całe zamierzenie budowlane zgłoszone przez inwestora.
Uwzględniając powyższe okoliczności należy więc stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy prawne do wniesienia sprzeciwu - wynikające z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowane - zatem zaskarżona decyzja nie może być uznana za sprzeczną z prawem.
Nie można też uznać, że zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, z tego względu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie oparte zostało na przepisie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego a zatem na innej podstawie niż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu w rozważanym postępowaniu instancyjnym nie doszło do i zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Z powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej I decyzji argumentów wynika bowiem jednoznacznie, że podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego, podobnie jak organu pierwszej instancji, był przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 przywołanej ustawy. Natomiast art. 30 ust. 7 pkt 2 powołany został przez organ nijako dodatkowo i informacyjnie. W treści decyzji brak jednak jakichkolwiek zapisów z których ; wynikałoby, że również i ten przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu. Jego powołania należy wiec uznać za zbędne. W tej sytuacji można przyjąć, że powołanie omawianego przepisu, stanowi o wadliwości uzasadnienia organu odwoławczego, jest to jednak naruszenie prawa, które nie miało istotnego wpływu na rozstrzygniecie sprawy.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, że
zaskarżona decyzja naruszyła prawo w zakresie wymagającym usunięcia jej z obrotu
prawnego.
W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.
5