II SA/Wr 703/16

II SA/Wr 703/16 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2016-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 856/17 - Wyrok NSA z 2019-03-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 162 par. 1 pkt 2 i par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej przez A. S.A. z siedzibą w N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB) z dnia [...] r., nr [...], którą organ ów podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej - PINB) z dnia [...] r., nr [...] stwierdzającą z urzędu wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych przy ul. G. w W., zmienionej decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r..
Z akt administracyjnych przedłożonych przez organ łącznie z odpowiedzią na skargę wynika, że oprotestowane skargą rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie prawnym i faktycznym.
Prezydent Miasta W. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą udzielono Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" z siedzibą przy ul. K. [...] w L. warunkowego pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych przy ul. G. w W., zobowiązując przy tym do: prowadzenia ,,Instrukcji eksploatacji i technologii składowania odpadów"; zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r.; odprowadzenia wód drenażowych odcieków z terenu składowiska do wód powierzchniowych zgodnie z pozwoleniem wodno-prawnym; prowadzenia badań wpływu wód drenażowych i odcieków na środowisko gruntowo-wodne, min. 1 raz w roku. Nadto zobowiązano Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" do zapewnienia nadzoru inwestorskiego (zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3a w nawiązaniu do § 3 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego) oraz do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta została zmieniona za zgodną stron decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] w ten sposób, że w miejsce strony, na rzecz której decyzja warunkowego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu została udzielona, t.j. Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" z siedzibą przy ul. K. [...] w L., wpisano firmę A., [...] oraz w miejsce strony zobowiązanej do wypełnienia wymienionej decyzji, t.j. Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" z siedzibą przy ul. K. [...] w L., wpisano firmę A. [...].
Pismem z dnia 21 kwietnia PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych przy ul. G. w W.. Pismem z dnia 5 maja 2016 r. A. S.A. reprezentowana przez pełnomocnika zajęła stanowisko w sprawie. Z kolei w dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 i art. 162 § 3 k.p.a. stwierdził z urzędu wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. o znaku: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych przy ul. G. w W., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] r. o znaku: [...].
W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego I instancji podał, że DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. o znaku: [...], udzielającej Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" z siedzibą przy ul. K. [...] w L. warunkowego pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych przy ul. G. w W. - w części zobowiązującej do zapewnienia nadzoru inwestorskiego oraz do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie. Następnie odwołując się do treści art. 28 k.p.a. organ podał, że uznał za stronę postępowania A. S.A. z siedzibą w N. jako obecnego właściciela nieruchomości, w obrębie których zlokalizowane jest składowisko odpadów przemysłowych przy ul. G. w W. oraz jako zarządzającego tym składowiskiem.
Uzasadniając z kolei samo rozstrzygnięcie PINB przyjął, iż przesłanka z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy tych sytuacji, w których wydana została decyzja zastrzegająca dopełnienie przez stronę określonego warunku. Niedopełnienie warunku w wyznaczonym terminie stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, decyzją na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., która ma charakter deklaratoryjny i skutkuje z mocą wsteczną od dnia wystąpienia okoliczności, z którymi przepisy prawa wiążą skutek w postaci wygaśnięcia określonej decyzji. Organ I instancji stwierdził, że decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., nr [...] zobowiązano Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" m.in. do zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r. - co nie zostało dopełnione przez właściciela i zarządzającego składowiskiem. Wobec zawarcia w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] zmienionej decyzją Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] r., nr [...] warunków, które nie zostały dopełnione za konieczne uznano stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie godząc się z wydana decyzją A. S.A. z siedzibą w N. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Względem oprotestowanej decyzji podniesiono zarzuty naruszenia art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.; dalej jako: ustawa o odpadach) w zw. z art. 146 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu odwołania szczegółowo opisano podstawy twierdzeń i zarzutów. W szczególności przyjęto, że w sprawie nie ziścił się żaden z warunków wynikających z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwiających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym, a decyzję wadliwą. Następnie bardzo szeroko motywowano stanowisko autora odwołania, zgodnie z którym w decyzji Prezydenta Miasta W. nie zawarto żadnego warunku, zaś mowa może być jedynie o terminie. Naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadniano niepełnym uzasadnieniem oprotestowanej decyzji. Szczególnie na kanwie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dopatrywano się braków w uzasadnieniu prawnym i faktycznym inkryminowanego aktu administracyjnego. Głęboka analiza art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dokonana w odwołaniu doprowadziła odwołującego się do przyjęcia, że odnośnie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] r. nie wystąpiła żadna z przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest możliwe tylko wówczas, gdy organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Końcowo odwołujący się argumentował brak podstaw do rozważania kwestii pozwolenia na użytkowanie oraz nieuwzględnienia przez organ faktu, że nie nastąpiło jeszcze zakończenie procesu rekultywacji składowiska odpadów, albowiem zgodnie z art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, "Dzień zakończenia rekultywacji składowiska odpadów jest równocześnie dniem zamknięcia tego składowiska".
W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB dla miasta W.. Po zrelacjonowaniu istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz twierdzeń odwołania organ II instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Po wskazaniu na podstawę prawną zapadłej decyzji tj. art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. poddano także analizie na gruncie poglądów doktryny art. 107 k.p.a. określający składniki struktury decyzji administracyjnej i zawarty w § 2 zapis umożliwiający zawarcie w decyzji dodatkowego składnika wynikającego z przepisów szczególnych. W badanej sprawie zawarcie w decyzji dodatkowego elementu wynikało według organu z art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który umożliwia organowi w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie robót budowlanych, bądź określić warunki użytkowania obiektu budowlanego. Wydana w sprawie decyzja udzielająca warunkowego pozwolenia na użytkowanie, zdaniem DWINB, zawierała w swej treści warunek, kierowany niewątpliwie do strony, na rzecz której udzielono pozwolenia, sprowadzający się do zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r. Jako istotne zaznaczył organ odwoławczy, że strona na rzecz której udzielono pozwolenia na użytkowanie (oraz jej następca, przejmujący prawa i obowiązki z decyzji) godziła się na warunkowy charakter rozstrzygnięcia, a co za tym idzie - ograniczenie w czasie możliwości składowania odpadów, jak i konieczności przeprowadzenia rekultywacji z zakończeniem tych działań do końca 2015 r.
Oceniając twierdzenie odwołania, że użytkowanie obiektu nadal jest możliwe DWINB uznał je za niezrozumiałe, gdyż decyzja warunkująca użytkowanie i w istocie je niwecząca po określonych w decyzji datach, była zgodna z wolą strony. Zakładając, że strona ta stosuje się do wymogów wynikających z treści decyzji o warunkowym pozwoleniu na użytkowanie, to już od 22 grudnia 2012 r., nastąpić winno zaniechanie składowania odpadów, a z końcem 2015 r. zakończyć się winna rekultywacja terenu.
Podobnie jako niezrozumiałe uznano zarzuty odwołania z tej przyczyny, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była zgodna z wolą strony i zgodne z jej wolą w treści tej decyzji wprowadzono ograniczenia skutkujące stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji w sytuacji naruszenia przez stronę przyjętych ograniczeń. Jako oczywistą konsekwencję prawną, z którą strona winna była się liczyć, uznano zaakceptowanie w całości warunków użytkowania.
W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej zamieszczono uwagę związaną z koniecznością zastosowania w sprawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. jako następstwa braku w ustawie Prawo budowlane skutków prawnych niewykonania przez stronę warunku zawartego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Konieczność ta została dodatkowo poparta przez organ odwoławczy przywołanymi w treści decyzji orzeczeniami sądów administracyjnych. Na koniec DWINB zamieścił konkluzję, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi, iż strona nie dopełniła zawartego w decyzji warunku, zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdza jej wygaśnięcie, co oznacza utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, a decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma charakter deklaratoryjny.
W skardze na opisaną na wstępie decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika A. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...], umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:
1. Art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nałożony decyzją z dnia [...] r. znak: [...] obowiązek zakończenia składowania odpadów oraz zakończenia rekultywacji w ściśle określonym terminie stanowi warunek, a więc zdarzenie przyszłe i niepewne, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że spółka nie zrealizowała tegoż warunku, a w konsekwencji stwierdzeniem wygaśnięcia w/w decyzji.
2. Art. 19 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy z 2012 r. o odpadach w zw. z art. 146 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności, iż do zamknięcia składowiska odpadów, a więc zakończenia jego użytkowania, dochodzi z chwilą zakończenia procesu rekultywacji poprzedzonej decyzją o zamknięciu składowiska odpadów, co powoduje, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie stała się bezprzedmiotowa mimo upływu terminów przewidzianych w niektórych częściach jej rozstrzygnięcia.
3. Art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, a tym samym brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
4. Art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepełne i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji, tak w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak również w zakresie uzasadnienia prawnego, a w szczególności niewyjaśnienie z jaką datą następuje wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów.
5. Art. 15 i art. 136 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i oparcie się w tym zakresie w całości na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, co skutkowało pozbawieniem skarżącej uprawnienia do dwukrotnego, całościowego i wyczerpującego zweryfikowania sprawy w toku postępowania administracyjnego.
Wyartykułowane na wstępie wnioski i zarzuty skargi zostały rozwinięte w dalszej jej części stanowiącej obszerne i szczegółowe opracowanie. W pierwszym rzędzie argumentując wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, po uprzednim uchyleniu decyzji obu instancji, skarżąca poddała w wątpliwość swój udział w postępowaniu. Wykazywała, iż nie wnioskowała o wszczęcie postępowania i nie posiada wiedzy o złożeniu wniosku w tym zakresie, a nie wyjaśniono jej czy organ traktuje ją jako obecnie władającą składowiskiem, czy jako adresata decyzji. Wskazała ponadto na zagadnienia związane z adresatem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz na kolejne wydane w tym względzie decyzje. Uzasadniając żądanie umorzenia postępowania skarżąca zwróciła uwagę na niezaistnienie żadnego z przypadków umożliwiających stwierdzenie wygaśnięcie decyzji, co czyni postępowanie całkowicie chybionym i wadliwym, a tym samym bezprzedmiotowym.
Odnośnie naruszenia art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżąca wykluczyła aby zaistniała sytuacja braku realizacji zastrzeżonego warunku nałożonego w decyzji, ponieważ w pozwoleniu na użytkowanie nie został nałożony żaden warunek. Jej zdaniem w decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie mowa być może tylko o terminach. Organ zobowiązał do zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r. oraz do zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r. Z kolei dokonując rozróżnienia pomiędzy warunkiem a terminem skarżąca uznała, że w przypadku tego drugiego brak jest podstaw do wygaszenia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Argumentacja skargi odnośnie wykluczenia przez skarżącą zawarcia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie warunku związana była z także z rozróżnieniem pojęć warunku zwieszającego i rozwiązującego, co doprowadziło do zanegowania stanowiska o odłożonej w czasie skuteczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów przy ul. G. w W., uzależnionej od nastania pewnego zdarzenia. Pozostając w kręgu twierdzeń skarżącej związanych z warunkiem jako elementem decyzji administracyjnej, wskazać należy, iż negowała ona stanowczo stanowisko organu II instancji, który dostrzegając niemożliwość wywiedzenia podstawy do zawarcia w decyzji warunku z art. 107 § 1 k.p.a. niezasadnie przyjął, że podstawę taką może stanowić art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten według skarżącej stanowi podstawę do określania ogólnych warunków użytkowania obiektu budowlanego, a nie do nakładania dodatkowych ograniczeń w użytkowaniu obiektu, które każdorazowo muszą wynikać z odnośnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co popiera ona zresztą przytoczonymi wyrokami sądów administracyjnych.
Następnie skarżąca spółka omówiła przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wynikające z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., by przenosząc je na grunt przedmiotowej sprawy uznać, że brak jest owych przesłanek względem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pośród twierdzeń uzasadniających ten fakt znalazło się w szczególności to, że nie nastąpiło jeszcze zakończenie procesu rekultywacji składowiska odpadów, gdyż zgodnie z art. 123 ust. 2 ustawy o odpadach, "Dzień zakończenia rekultywacji składowiska odpadów jest równocześnie dniem zamknięcia tego składowiska", przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie uległy ani uchyleniu ani zmianie, art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nadal stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, chyba że wystarczające jest zgłoszenie zakończenia robót budowlanych, a organ nie sprzeciwi się przystąpieniu do użytkowania obiektu. Na konwie powyższych twierdzeń wysnuto pogląd, że nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., których łączne spełnienie, umożliwia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, a norma art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy niniejszego postępowania.
Zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego tj. ustawy o odpadach poprzedzono wskazaniem na definicję zakończenia rekultywacji składowiska odpadów jako równoznacznej z zamknięciem składowiska, (art. 123 ust. 2) oraz zamknięcia składowiska odpadów (art. 146 ust. 2). Odnotowano także konieczność wyrażenia zgody na zamknięcie składowiska w drodze decyzji. Opierając się na przywołanych regulacjach skarżąca podała, że organ naruszając wskazane przepisy ustawy doprowadził do zamknięcia składowiska odpadów przy ul. G. 1 w W. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta W. o pozwoleniu na użytkowanie, czego uczynić nie mógł. Nie został zakończony proces rekultywacji składowiska odpadów i DWINB nie jest organem właściwym do wydania w tym względzie orzeczenia.
Na koniec skarżąca spółka odniosła się do zarzutów procesowych związanych z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Szerokie uzasadnienie skargi w tym względzie skupiało się wokół argumentowania zaistniałego według autora skargi braku dostatecznego postępowania wyjaśniającego, niedostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych decyzji, a także oparcia się przez organ odwoławczy wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji z jednoczesnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podając przy tym, że po zapoznaniu się z jej treścią stwierdził, iż nie zawiera ona zarzutów, które mogłyby wpływać na zamianę stanowiska organu w sprawie.
Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymała skargę oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd ją oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Na wstępie podkreślić trzeba, że Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest, jak wspomniano, ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest więc ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający dla wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Zakres badania stanu faktycznego wyznaczają więc normy prawne, określające determinantę faktyczną rozstrzygnięcia, a nie wnioski procesowe skarżącego lub innych stron postępowania administracyjnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia. Warszawa 2005 r., str. 424).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB dla miasta W. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych. Dla prawidłowej oceny legalności wydanych rozstrzygnięć należy przede wszystkim odnieść się do samej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., (następnie zmienionej). Otóż przyjmując w podstawie prawnej m.in. art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane posiadający wówczas właściwość rzeczową Prezydent Miasta W. udzielił pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych przy ul. G. w W.. Nie jest to jednak kompletna treść sentencji przedmiotowej decyzji, bowiem organ wskazał dalej m.in. ,,jednocześnie zobowiązuję wymienioną stronę do, (...), zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie 31 grudnia 2015 r.". Przytoczony zapis budzi poważne kontrowersje skarżącej co do jego kwalifikacji prawnej, począwszy od pierwszego pisma w sprawie, po odwołanie włącznie i kończąc na skardze. Stanowisko skarżącej zmierza bowiem do wykluczenia jakoby w treści decyzji Prezydenta Miasta W. zawarty został jakikolwiek warunek, gdyż według niej mowa być może co najwyżej o terminie. W takim podejściu skarżąca upatruje niemożliwość przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oraz uzasadnia przeprowadzeniem takiego postępowania wadliwość wydanych w jego toku decyzji organów nadzoru budowlanego. Udzielenie jednoznacznej odpowiedzi co do uznania wskazanego elementu decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie za termin lub za warunek determinować będzie ziszczenie się przesłanek o jakich mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., które znalazły zastosowanie w sprawie.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organy nadzoru budowlanego prawidłowo odkodowały zapis zawarty w przedmiotowej decyzji uznając go za warunek, który jak wykazano nie został zrealizowany, to zaś z kolei legło u podstaw stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przepisy prawa materialnego zastosowane w sprawie przewidują wydanie pozwolenia na użytkowanie z możliwością jednoczesnego określenia warunków użytkowania tego obiektu albo też z uzależnieniem jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2), względnie stwierdzenia, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem i w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót, (art. 59 ust. 3). Prezydent Miasta W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. podał, że ,,...z uwagi na specyfikę obiektu w trakcie dalszej realizacji budowy składowiska należy przestrzegać nakazów wymienionych na wstępie niniejszej decyzji". Dalej organ wskazał, że ,,pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych objętych wydanym pozwoleniem na budowę istnieją przesłanki do tego, aby wydać warunkowe pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, w związku z czym na mocy przepisu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wydano niniejszą decyzję pozwolenia na użytkowanie, pod warunkiem zakończenia pozostałych robót w terminach j.w.".
Analiza treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzi do przyjęcia, że zostało ono udzielone pomimo niewykonania wszystkich robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę lecz organ uznał, że możliwe jest przystąpienie do użytkowania. Z pewnością mamy zatem do czynienia z sytuacją opisaną w art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie jest to jednak kompletna identyfikacja decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Prezydent Miasta W. dostrzegając specyfikę obiektu, na który udzielił pozwolenia na użytkowanie nakazał prowadzenie dalszych robót, zmierzających do zakończenia inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę pod warunkiem przestrzegania nakazów wymienionych na wstępie decyzji i jak podano w końcowej części uzasadnienia ,,pod warunkiem zakończenia pozostałych robót w terminach j.w.". Poza uruchomieniem art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego organ wydający pozwolenie na użytkowanie określił w niej także warunek, o którym mowa w art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Dodatkowym potwierdzeniem takiego rozumienia treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wskazanie w samej podstawie prawnej decyzji art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego.
W tych okolicznościach sprawy nie mogą znaleźć aprobaty argumenty skarżącej, że w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie został zawarty nie warunek, a termin, którego niedochowanie nie daje podstaw do zastosowania instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przewidzianej w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnić skarżącej w tym miejscu wypada, że istotnie może być mylące przy ocenie treści decyzji jednoznaczne rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z warunkiem czy z terminem, skoro literalna jej treść wskazuje na zawarcie w niej dat określonych w sposób kalendarzowy. Prawidłowo jednak intencje organu rozumiane powinny być tak, że organ w omawianej decyzji zawarł niesprzecznie warunek, którego spełnienie organ wyznaczył do konkretnego terminu opisanego poprzez wskazanie dat kalendarzowych: 21 grudnia 2012 r. – zakończenie składowania odpadów i 31 grudnia 2015 r. – zakończenie rekultywacji.
Wobec wyżej powiedzianego należy rozważyć prawidłowość zastosowania przez organy art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.. Słusznie organ odwoławczy wskazując na treść art. 107 § 2 k.p.a. wyjaśnia, że źródłem dodatkowego elementu decyzji administracyjnej w postaci warunku może być przepis szczególny. Dodatkowo zresztą odwołuje się organ do orzeczenia potwierdzającego warunek w pozwoleniu na użytkowanie może wynikać z treści art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Jakkolwiek strona skarżąca wyklucza taką możliwość podając przy tym, że wskazany przepis stanowi podstawę do określenia ogólnych warunków użytkowania obiektu, a nie do nakładania dodatkowych ograniczeń w użytkowaniu, to DWINB prezentuje właściwe stanowisko. Orzecznictwo sądowoadministracyjne ugruntowało pogląd podzielany przez skład orzekający Sądu, że omawiany przepis daje podstawy do zawarcia w decyzji warunku, który następnie może być badany przez pryzmat art. 162 k.p.a.. Dość w tym miejscu wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r.) w Szczecinie z dnia 2 października 2002 r., (sygn. akt SA/Sz 2049/01), gdzie podano, że ,,Dodatkowymi składnikami decyzji są: termin, warunek, zlecenie i klauzula o natychmiastowej wykonalności decyzji z mocy prawa (art. 107 § 2 k.p.a.). Obowiązek lub możliwość dodania do decyzji dodatkowych składników wynikać musi z przepisów odrębnych. Takim właśnie odrębnym przepisem prawa materialnego jest art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawa z 1994 r. - Prawo budowlane nie określa skutków prawnych niewykonania przez stronę warunku z art. 59 ust. 2 ustawy. W takiej sytuacji należy stosować instytucję prawa procesowego określoną w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis zobowiązuje organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do stwierdzenia jej wygaśnięcia", - dostępny na stronie - www.nsa.gov.pl.
Skoro zatem ustawa Prawo budowlane daje podstawy do zawarcia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie warunku, dalszą konsekwencją będzie możliwość poddania takiej decyzji rygorom art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku niedopełnienia zawartego w niej obowiązku, (warunku). W motywach skargi skarżąca szeroko opisuje okoliczności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o ar. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., sama zresztą zauważając, że organ do tego przepisu się nie odnosi i zasadniczo nie neguje wprost zastosowania art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. czyniąc to niejako pośrednio poprzez wskazywanie nieistnienia w decyzji warunku. Zauważyć jednak trzeba, że wyartykułowany w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie warunek nie został dopełniony w wyznaczonym terminie, tak więc rolą właściwego organu było podjęcie działań ukierunkowanych na wyeliminowanie stanu niezgodnego z decyzją, która nie tylko przyznawała uprawnienia ale także obligowała do spełnienia wymienionych w niej obowiązków. Właściwą formą interwencji organu było właśnie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skład orzekający Sądu nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o odpadach. Zgodzić należy się ze skarżącą, że ustawa ta zawiera definicję zamknięcia składowiska i rozstrzyga o przesłankach zakończenia rekultywacji. Prowadzenie składowiska odpadów jest tego rodzaju działalnością, która podlega rygorom wielu aktów prawnych w tym m.in. ustawy Prawo budowlane i ustawy o odpadach. Nie można jednak zakładać aby regulacje wynikające ze wskazanych ustaw wykluczały się czy też były z sobą sprzeczne. Skarżąca twierdząc, że organ nadzoru budowlanego wydając decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doprowadził do zamknięcia składowiska odpadów, do czego nie miał kompetencji, dokonuje niewłaściwego zabiegu wykładni przepisów. Oczywistym jest, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego będzie organem właściwym do wydania decyzji o zamknięciu składowiska. Gdyby jednak hipotetycznie Marszałek wydał decyzję o zamknięciu składowiska, podążając tokiem rozumowania skarżącej, naruszył by on swoje kompetencje w ten sposób, że orzekł by w sprawie, w której wydano pozwolenie na użytkowanie, co leży w kompetencji nadzoru budowlanego. Z całą mocą podkreślić trzeba, że w regulacjach zawartych w ustawie Prawo budowlane i w ustawie o odpadach nie można doszukiwać się kolizji. Skarżąca decyzję organu nadzoru budowlanego ocenia raczej przez skutek, a nie przez kompetencje organów administracyjnych. Organ nadzoru budowlanego jest właściwy w sprawie rozstrzygania o pozwoleniu na użytkowanie, w tym badania tego zagadnienia na gruncie art. 162 k.p.a., co nie znaczy wcale, że o ile jego decyzja doprowadzi formalnie do niemożliwości użytkowania składowiska, a faktycznie do jego zamknięcia w rozumieniu ustawy o odpadach, przekroczył on przypisane mu kompetencje i orzekł w sprawie właściwej dla Marszałka Województwa. Nie jest więc tak jak zdaje się sugerować skarżąca, że orzekający w sprawie organ nie dostrzega przepisów zawartych w ustawie o odpadach, ale wydane rozstrzygnięcie rodzi dla adresata decyzji o pozwoleniu na użytkowanie daleko idące następstwa, które odczytuje ona przez pryzmat przepisów innej niż Prawo budowlane ustawy.
Odnośnie twierdzeń skargi związanych z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. czy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. nie znaleziono podstaw do ich uwzględnienia. W toku postępowania nie wpływały do organu wnioski dotyczące przeprowadzenie określonych dowodów celem ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Organ działając w ramach swobodnej oceny dowodów i dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej przedsięwziął dostateczne w ocenie Sądu środki, a stan faktyczny sprawy jest niewątpliwy. Nie można więc podzielić tego zarzutu. Podobnie rzecz się ma względem zarzucanego braku uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, co ma uzasadniać naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił wyjaśnił i uzasadnił istotne w sprawie okoliczności, zaś treść samej decyzji nie potwierdza podniesionej względem niej zarzutów.
Na koniec należy odnieść się do wątpliwości skarżącej dotyczących uznania jej za stronę postępowania bez wyjaśnienia podstaw tego zabiegu. Niewątpliwie w myśl art. 28 k.p.a. skarżąca spółka posiada interes prawny w niniejszej sprawie, jako że jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowe wysypisko i zarządza tym składowiskiem. Kwestię tę wyjaśnił zresztą PINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Dla organu II instancji nie było wątpliwe uznanie spółki za stronę postępowania skoro rozpoznał złożone przez nią odwołanie. Przyznanie przymiotu strony skarżącej spółce nie budzi także wątpliwości Sądu w składzie orzekającym. Skoro A. S.A. jest właścicielem nieruchomości i zarządcą składowiska niewątpliwie mamy do czynienia z interesem wywodzonym z normy prawnej powszechnie obowiązującej, co legitymuje do przyznania uprawnień wynikających z art. 28 k.p.a.. W takim przypadku, skoro organ nie ma wątpliwości że spółka jest stroną postępowania, sama spółka jako strona w postępowaniu czynnie w nim uczestniczy, zasadniczo nie przecząc swoim uprawnieniom lecz dociekając ich źródeł, nie może być mowy o naruszeniu przepisów procedury administracyjnej. To, że spółka nie inicjowała postępowania w sprawie i nie posiadała informacji o żadnym wniosku w tym zakresie nie znaczy przecież, że organ nie mógł wszcząć postępowania z urzędu, co zresztą miało miejsce. Nie ma też konieczności szerszego analizowania podstaw uznania spółki za stronę, skoro nie ma w tym zakresie wątpliwości sam organ, strona z kolei nie zaprzecza w żaden sposób aby uprawnień w tym zakresie nie posiadała. Z kolei Sąd w składzie orzekającym również nie czuje się w obowiązku analizowania tej sprawy, gdyż nie ma wątpliwości co do prawidłowości uznania spółki za stronę. Fakt, że jak dowodzą akta administracyjne, na kanwie następstwa prawnego istnieją pewne spory, które mogą mieć związek z oceną atrybutu strony w innych postępowaniach nie przesądza o konieczności zajmowania stanowiska w tym zakresie w niniejszej sprawie, skoro jak wykazały organy, a ustalenia te dla Sądu nie nasuwają wątpliwości, niewątpliwie A. S.A. zasadnie została uznana za stronę postępowania dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego składowiska odpadów.
W świetle powyższego brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy uznać należy, że podjęte rozstrzygnięcia nie naruszają prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.