II SA/WR 7/24

II SA/Wr 7/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1557
art. 66
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz –Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2023 r. nr 1039/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia oraz nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zakwestionowaną skargą decyzją z dnia 31 października 2023 r. (nr 1039/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako "DWINB") - po rozpatrzeniu odwołania P. S.A., właściciela budynku zlokalizowanego przy ul. [...] we W.(1) (dalej jako: "strona skarżąca"), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako: "PINB) nr 1655/2023 z dnia 29 sierpnia 2023 r., nakazującej P. S.A. z siedzibą w W. - właścicielowi budynku zlokalizowanego przy ul. [...] we W.(1) , usunięcie zagrożenia oraz nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku poprzez wykonanie wskazanych w niej robót, w zakresie pkt 1.1 (dot. budynku stołówki) w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji, w zakresie pkt 2-16 (budynek stołówki) oraz w zakresie 1-16 (budynku mieszkalnego) w terminie 12 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, utrzymał zaskarżona decyzje w mocy.
Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W następstwie skierowanej przez Radę Osiedla W.(1) K., do PINB skargi z 14 lutego 2023 r. nadmiernie pogorszonego stanu technicznego budynku przy ulicy [...], PINB wezwał zarządcę do przedłożenia dokumentów dotyczących stanu technicznego budynku oraz informacji w przedmiocie czynności jakie zostały podjęte w celu doprowadzenia budynku do stanu technicznego zgodnego z przepisami, zapewniającego bezpieczne użytkowanie.
W dniu 20 kwietnia 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę na terenie opisanego budynku. W toku kontroli ustalono, że we W.(1) przy ulicy [...] istnieje budynek dawnej [...] w kształcie litery L. W jednej części budynek dwukondygnacyjny z poddaszem nieużytkowym, niższe kondygnacje częściowo zamieszkałe. Druga część budynku - była stołówka pracownicza nieużytkowana, zabezpieczona przed dostępem osób trzecich, odcięto wszystkie instalacje. Elewacje zewnętrzne z cegły czerwonej z oznakami zużycia eksploatacyjnego. Stolarka drewniana zużyta technicznie. Rynny i rury spustowe z oznakami zużycia eksploatacyjnego. Schody zewnętrzne do budynku części mieszkalnej w dobrym stanie technicznym bez oznak zużycia technicznego. Konstrukcja dachu od strony poddasza z widocznymi uzupełnieniami deskowania, widoczne ślady po zaciekach, miejscowe ślady sadzy. Pokrycie dachowe nad częścią mieszkalną szczelne, wymienione, nowe bez widocznych nieprawidłowości wykonane z papy. Przemurowane kominy, uzupełnione obróbki blacharskie. Na wieżyczce widoczne zużycie elementów drewnianych. Klatka schodowa z widocznymi śladami zużycia eksploatacyjnego. Stopnice i spoczniki drewniane, stalowe balustrady w dobrym stanie technicznym. Miejscowo widoczne ślady łuszczenia się powłok wykończeniowych na ścianach w obrębie klatki schodowej. Dach budynku byłej stołówki pracowniczej z widocznymi śladami zużycia technicznego, widoczne ubytki papy, obróbek blacharskich kominów. W pomieszczeniach widoczne są ślady po zalaniach i zaciekach, ubytki i miejscowe pęknięcia warstw wykończeniowych stropu. Widoczne są również ślady zalań na ścianach zewnętrznych, zawilgocone, odspojone tynki. Od wewnątrz budynku widoczne duże zawilgocenie ścian, zmurszałe wyprawy tynkarskie z widocznymi ubytkami, znaczne zużycie technicznie. W obrębie stolarki okiennej widoczne uszkodzenia, ubytki szklenia, otwory okienne zabezpieczone. Schody zewnętrzne z ubytkami, murek przy schodach zewnętrznych spękany z odspojeniami tynków i ubytkami cegieł. Podłoga zawilgocona ze znacznymi śladami wypaczeń drewnianej warstwy wykończeniowej (na skutek zalań). Część budynku - stołówka budynku nieużytkowana, nieogrzewana, instalacje wod-kan i elektryczne odłączone. Wykonano dokumentację fotograficzną.
Na podstawie ustaleń z przeprowadzonej kontroli oraz zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego PINB ustalił, że istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nadmiernie pogorszonego stanu technicznego budynku mieszkalnego z częścią użytkową (była stołówka pracownicza) przy ul. [...] we W.(1) o czym poinformowano strony pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r.
W związku z nieprzedłożeniem żądanej dokumentacji w sprawie stanu technicznego budynku, PINB dla miasta Wrocławia decyzją nr 1029/2022 z dnia 23 stycznia 2022 r., nakazał właścicielowi opisanego budynku sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy technicznej stanu technicznego oraz przeprowadzenie kontroli w ww. budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (dalej jako: "p.b."), polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz jego otoczenia dla budynku przy ul. [...] we W.(1) . Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.
W odpowiedzi na powyższe strona skarżąca kilkukrotnie przedkładała żądane dokumenty oraz opracowania uzupełniające. Ostatecznie wykonała nałożony obowiązek, a PINB ustalił, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Budynek mieszkalny - fundamenty budynku - ławy żelbetowe, cokoły, tworzące obwodowy ruszt fundamentowy nie posiadają spękań zarysowań, stwierdził natomiast występujące zawilgocenie powstałe na skutek wysokiego poziomu wód gruntowych i braku drożności istniejącego drenażu fundamentów. Ściany podziemia budynku - fundamentowe, betonowe i ceglane obecnie silnie zawilgocone, w skutek nieszczelności izolacji przeciwwilgociowej pionowej i poziomej. Zniszczone tynki wapienne i powłoki malarskie w obrębie piwnic. Stropy podziemia budynku - ceramiczne, lokalnie zawilgocone, zarysowane. Belki stropowe stalowe, miejscowo skorodowane. Schody do piwnicy o znacznym zużyciu nawierzchni betonowej stopni oraz płyty spocznikowej. Wieża zegarowa na budynku mieszkalnym konstrukcji murowanej wypełniającej konstrukcję drewnianą, obecnie usztywniona konstrukcją stalową, widoczne liczne spękania liniowe, szczeliny z prześwitem, oraz lokalnymi oznakami przemieszczeń ścian wobec siebie. Kominy ceramiczne, murowane z cegły pełnej, szczelne, otynkowane. Nadproża ścienne - ceramiczne Kleina, łukowe i płaskie, bez oznak spękań i zarysowań, lokalnie skorodowane. Elewacja budynku - ceramiczna, klinkierowa, spoinowana. Lokalne ubytki cegieł, korozja cegieł, braki zapraw w spoinach. Żelbetowy ustrój nośny budynku - elementy usztywniające szkielet, słupy, podciągi żelbetowe bez oznaka zarysowań, spękań. Brak oznak korozji betonu. Stropy budynku między piętrowe, drewniane, belkowe ze ślepym pułapem z podsufitką drewnianą, otynkowaną. Brak wizualnych ugięć poza normami belek stropowych, lokalna korozja biologiczna drewna w sąsiedztwie pionów kanalizacji sanitarnej. Gzymsy ceglane w elewacji budynku - lokalnie skorodowane, liczne ubytki cegieł w gzymsach i ryzalitach elewacji. Zadaszenia wejść do budynku - przy podporach korozja struktury betonu. Więźba drewniana dachu budynku - płatwiowo- krokwiowa z widocznymi licznymi spękaniami liniowymi w przęsłach i podporach. Konstrukcja drewniana wieży zegarowej w złym stanie technicznym. Więźba dachowa wieży zegarowej oraz pokrycie dachowe kominy ponad dachem bez oznak korozji ceramicznej. Połać dachowa papowa, papa termozgrzewalna na deskowaniu. Świetlik dachowy - podstawa drewniana z opierzeniami wymaga uszczelnienia. Posadzki w piwnicy wymagają wymiany wraz z podłożem i wykonaniem izolacji.
Budynek stołówki - skrzydło boczne budynku mieszkalnego - obecnie wyłączone z użytkowania, zabezpieczony przed dostępem osób niepowołanych. Ławy żelbetowe, brak zarysowań spękań , silnie zawilgocone wskutek wysokiego poziomu wód gruntowych i niedrożnego drenażu obwodowego. Ściany podziemia budynku - ściany murowane z cegły pełnej ceramicznej na zaprawie cementowej, silnie zawilgocone w skutek nieszczelności izolacji przeciwwilgociowej pionowej i poziomej. Stropy podziemia budynku - ceramiczne, lokalnie zawilgocone, zarysowane. Belki stropowe stalowe, miejscowo skorodowane. Schody do piwnicy - płytowe, żelbetowe o znacznym zużyciu nawierzchni betonowej stopni i płyty spocznikowej. Lokalna korozja betonu w schodach. Ściany parteru budynku - ceglane, murowane, z cegły pełnej na zaprawie cementowej. Widoczna korozja ścian, zużycie eksploatacyjne. Nadproża ścienne - ceramiczne, Kleina - łukowe i płaskie, bez oznak spękań czy zarysowań - lokalnie korozja struktury ceramicznej. Elewacja klinkierowa , spoinowana. Lokalne ubytki cegieł, braki zaprawy w spoinach. Gzymsy - lokalnie skorodowana struktura ceramiczna, liczne ubytki cegieł w gzymsach i ryzalitach. Widoczna korozja struktury betonu płyt wspornikowych zadaszeń od wejść do budynku. Więźba dachowa drewniana krokwiowa dwuspadowa z połacią dachową papową na deskowaniu na dźwigarach drewnianych, deskowych, dwuspadowych. Obecnie elementy konstrukcyjne więźby wymagają tymczasowego zabezpieczenia. Połać dachowa budynku - papowa, papa asfaltowa na deskowaniu wraz z opierzeniami okapów i kalenicy dach, zużyta technicznie wymaga tymczasowego zabezpieczenia powłoką asfaltowo- kauczukową . Posadzki parteru i piwnicy betonowe, silnie zawilgocone, podlegają wymianie.
Na podstawie tych ustaleń, decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r. PINB nakazał stronie skarżącej usunięcie zagrożenia oraz nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku poprzez wykonanie następujących czynności i robót budowlanych:
I Budynek stołówki
1. wykonanie doraźnych zabezpieczeń poprzez podparcia głównych belek konstrukcji dachu budynku stołówki, wykonanie stemplowania tej konstrukcji na całej szerokości pomieszczenia,
2. wykonanie remontu dachu poprzez wymianę zużytych elementów konstrukcyjnych oraz pokrycia dachowego, izolacji oraz warstw wykończeniowych wewnątrz budynku,
3. przemurowanie ceglanych podpór wiązarów dachowych - w ścianach budynku, odgrzybienie murów,
4. wymiana rynien, rur spustowych oraz obróbek blacharskich oraz instalacji odgromowej w obrębie dachu,
5. wykonanie remontu lub wymianę wentylatora wraz z kanałem wentylacyjnym oraz czerpnią na dachu budynku,
6. wykonanie remontu schodów zewnętrznych do budynku stołówki od strony południowej oraz północnej wraz z remontem pęknięć murku zewnętrznego,
7. wykonanie izolacji przeciwwilgociowych ścian podziemia budynku stołówki wraz z wykonaniem drenażu wokół budynku, po osuszeniu ścian wykonać remont wraz z uzupełnieniem warstw wykończeniowych na ścianach,
8. wykonanie naprawy i remontu ścian konstrukcyjnych budynku stołówki poprzez, oczyszczenie, odgrzybienie, skucie i oczyszczenie a następnie ponowne wypełnienie spoiwem technicznym spękań ukośnych w ścianach nośnych wewnętrznych oraz zewnętrznych, następnie odtworzenie hydroizolacji ścian oraz tynków,
9. wykonanie remontu poprzez wymianę uszkodzonego materiału tworzącego oraz wykonanie izolacji posadzek w piwnicy,
10. wymianę posadzek w poziomie parteru stołówki,
11. wykonanie remontu elewacji ceglanej budynku mieszkalnego i stołówki; poprzez usunięcie i uzupełnienie zużytych brakujących fragmentów spoin oraz oczyszczenie elementów ceglanych,
12. remont zadaszenia nad wejściem do bud. stołówki od strony północnej poprzez wyczyszczenie elementów stalowych oraz wypełnienia ze starego o tynku, wykonanie nowych warstw tynkarskich na siatce stalowej,
13. remont zadaszenia od strony południowej poprzez oczyszczenie stalowej konstrukcji wsporczej, zabezpieczenie antykorozyjne oraz uzupełnienie szkłem bezpiecznym brakujących fragmentów wypełnienia,
14. wymianę stolarki okiennej (na nową z zamontowanymi wywietrznikami) i drzwiowej wraz z wymianą parapetów wewnętrznych i zewnętrznych,
15. remont warstw wykończeniowych (tynków) wewnątrz budynku .
16. uruchomienie istniejącej wentylacji budynku wraz z udrożnieniem istniejących przewodów wentylacyjnych,
II Budynek mieszkalny
1. wykonanie remontu wieży zegarowej poprzez: wymianę skorodowanych elementów drewnianych oraz miejscowe przemurowanie konstrukcji murowej wraz z uzupełnieniem spoin między cegłami, oraz między cegłami a belkami drewnianymi muru pruskiego,
zabezpieczenie pozostałych drewnianych elementów muru pruskiego preparatami przeciwgrzybicznymi,
2. remont lub wymianę obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych w obrębie elewacji budynku mieszkalnego,
3. wykonanie remontu lub wymiany świetlika wraz z warstwami wykończeniowymi,
4. wykonanie izolacji przeciwwilgociowych ścian podziemia budynku mieszkalnego wraz z wykonaniem drenażu wokół budynku,
5. oczyszczenie belek stalowych stropów nad piwnicą oraz zabezpieczenie preparatem antykorozyjnym,
6. remont ścian wewnętrznych w obrębie klatki schodowej poprzez usunięcie luźnych tynków, uzupełnienie tynkiem cem-wap. oraz odtworzenie wypraw malarskich,
7. naprawę tynku na suficie klatki schodowej poprzez wykonanie nowych warstw tynku cementowo - wapiennego na siatce stalowej i odtworzenie powłok malarskich,
8. wykonanie remontu gzymsów budynku mieszkalnego poprzez usunięcie uszkodzonych warstw elewacyjnych, uzupełnienie spoinowania,
9. wykonanie remontu elewacji ceglanej budynku mieszkalnego poprzez usunięcie i uzupełnienie zużytych i brakujących fragmentów spoin,
10. wykonanie remontu zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego, poprzez wyczyszczenie elementów stalowych oraz wypełnienia ze starego o tynku, wykonanie nowych warstw tynkarskich na siatce stalowej,
11. wykonanie remontu schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego wraz z remontem okładzin i balustrad,
12. wykonanie wymiany lub remontu stolarki okiennej poprzez montaż nowej stolarki z zamontowanymi wywietrznikami okiennymi lub remont istniejącej stolarki poprzez uzupełnienie szklenia, montaż nawiewników okiennych, uszczelnienie styków ścian i ościeżnic, opierzeniem okapów okiennych,
13. wymianę parapetów okiennych wewnętrznych i zewnętrznych,
14. wymianę istniejących skorodowanych biologicznie elementów drewnianych konstrukcji dachowej, oraz zabezpieczanie środkiem antykorozyjnym,
15. remont poprzez wymianę uszkodzonego materiału tworzącego oraz wykonanie izolacji posadzek w piwnicy,
16. uruchomienie istniejącej wentylacji budynku wraz z udrożnieniem istniejących przewodów wentylacyjnych.
Dla wyżej wymienionych obowiązków wskazano terminy ich wykonania, tj.: 1 miesiąc od dnia doręczenia decyzji w zakresie pkt 1.1 (dot. budynku stołówki) ; 12 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, w zakresie pkt: 2-16 (budynek stołówki) oraz 1-16 - (budynek mieszkalny).
Decyzji w zakresie pkt 1.1 nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia strona skarżąca podniosła, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 66 p.b., bowiem wbrew stanowisku PINB budynek nie znajduje się w złym stanie technicznym, a część elementów konstrukcji nie stwarza zagrożeń dla dóbr wymienionych w tym przepisie. W treści odwołania zaś podniesiono, że decyzja nie opisuje jakie nieprawidłowości dokładnie występują i jakie zagrożenie wywołują. Nadto podniesiono, że większość obowiązków nałożona przez PINB wynosi 12 miesięcy, a w ekspertyzie technicznej została zakwalifikowana do realizacji w okresie 3 lat.
Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie DWINB w pierwszej kolejności wyjaśnił, że art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 p.b., który ma charakter związany, co oznacza, że ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w jego ust. 1 pkt 1-4, wymusza na nim wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i określenie terminu wykonania tego obowiązku. Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest przy tym powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem.
Skoro zaś art. 66 ust. 1 p.b. nie zawiera odniesienia do kwestii zawinienia i przyczynienia się to aspekt ten nie wpływa na możliwość wydania określonej w nim decyzji. Liczy się ustalony stan faktyczny, który – w niniejszej sprawie w ocenie DWINB - bez wątpienia można zakwalifikować do jednej z 4 wymienionych w nim sytuacji.
Dalej DWINB podniósł, że treść odwołania wskazuje, że strona nie zgadza się przede wszystkim ze wskazanym przez PINB terminem wykonania nałożonych obowiązków, nie kwestionując przy tym złego stanu technicznego konstrukcji i konieczności wykonania prac naprawczych. W tym kontekście DWINB wskazał, że biorąc pod uwagę zastany stan techniczny budynku i wynikające z niego zagrożenie zarówno dla mieszkańców jaki przypadkowych przechodniów, wyznaczony przez PINB termin 12 miesięcy jest adekwatny do wydanego nakazu. Część czynności przygotowawczych może być realizowana jednocześnie (np. możliwe jest prowadzenie części robót przed uzyskaniem stanowiska konserwatorskiego), a sam proces realizacji wskazanych w decyzji robót może zostać zrealizowany w krótszym czasie aniżeli przedstawiony w odwołaniu. Stan techniczny budynku świadczy o wieloletnich zaniedbaniach i nakazane prace remontowe mają na celu zmianę aktualnego, nieodpowiedniego stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego. Ponadto, każde odkładanie w czasie niezbędnych robót remontowych oraz naprawczych wskazanych w decyzji prowadzi do większej degradacji substancji budynku (działające na obiekt czynniki atmosferyczne stale pogarszają istniejący stan budynku). Termin wykonania obowiązku nie powinien być nadmiernie wydłużany przez procedury poprzedzające wskazane w odwołaniu.
Przytaczając fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych DWINB wywodził, że rodzaj i zakres nakazanych prac musi być dostosowany do konkretnej sytuacji. W ocenie organu odwoławczego, wyznaczając termin wykonania poszczególnych robót, PINB uwzględnił istniejące zagrożenie, stopień pilności, zakres i i techniczne możliwości ich wykonania oraz konieczność prowadzenia prac w odpowiednich warunkach atmosferycznych. Ponadto, dłuższy termin na wykonanie obowiązków mógłby negatywnie wpłynąć na mobilizację właścicieli obiektu do przeprowadzenia niezbędnych napraw i remontów, co z kolei mogłoby skutkować dalszym pogorszeniem się stanu technicznego elementów budynku objętych nakazem. Według DWINB, ustalony przez PINB termin, pozwala na wykonanie wszystkich robót zgodnie z obowiązującym reżimem technologicznym.
Odnosząc się do treści odwołania DWINB wskazał również, że w sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., wobec czego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania decyzji nakazującej usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Ze względu na stan techniczny budynku organ uznał za zasadne skrócenie terminów sugerowanych w przedłożonych przez właściciela dokumentach opisujących stan techniczny budynku. Ze względu na fakt, że przedmiotowy obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale znajduje się na terenie objętym strefą ochrony konserwatorskiej, ustalonej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów pod zabudowę przemysłową i usługową oraz budownictwo mieszkaniowe w obrębie K. we W.(1), przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W.(1) z dnia [...] marca 2001 roku, a ponadto znajduje się w granicach historycznego układu przestrzennego ulic [...], [...], [...] i [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków, realizacja nakazanych robót dotyczących elementów zewnętrznych obiektu powinna być uzgodniona z Konserwatorem Zabytków.
DWINB podniósł także, że strona skarżąca miała wystarczająco dużo czasu na zaplanowanie i wykonanie remontu, bez oczekiwania na przymus administracyjny. Skarżąca na obecnym etapie też nie powinna z góry zakładać, iż nie wykona nakazu w wyznaczonym terminie. Sam upływ terminu nie oznacza automatycznej egzekucji obowiązku, bowiem wszczęcie postępowania egzekucyjnego ma uzasadnienie przy zaniechaniu wykonania obowiązku. Wydłużenie terminu może jedynie potęgować i urealniać występujące zagrożenie (postępująca degradacja budynku).
Jednocześnie DWINB zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 155 k.p.a co do zasady istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych obowiązków, jeżeli strona zobowiązana rozpocznie wskazane w ww. decyzji roboty budowlane, a opóźnienie wykonania prac będzie wynikiem niezależnym od jej woli. W tym celu zobowiązana winna wystąpić z wnioskiem dokumentując podjęte działania zmierzające do wykonania nakazu i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strona wywiodła skargę do tutejszego sądu, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nałożeniem obowiązku, pomimo braku wskazania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska, podczas gdy na mocy tego przepisu organ powinien zidentyfikować i dokładnie opisać ryzyka i nieprawidłowości stanu technicznego budynku wraz z wyszczególnieniem poszczególnych prac, które miałyby tym ryzykom zapobiec;
2. art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez nałożenie obowiązku w zbyt szerokim zakresie, który wykracza poza zakres prac niezbędnych do wykonania w celu zapobieżenia wystąpienia rzekomych zagrożeń czy naprawy nieprawidłowości stanu technicznego, dotyczy również nieużytkowanego budynku stołówki, który jest odpowiednio zabezpieczony, a więc wbrew istniejącemu stanowi faktycznemu, jak również może okazać się niemożliwy do wykonania ze względu na przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który wyklucza funkcję mieszkaniową nieruchomości;
3. art. 66 ust. 1 p.b. poprzez wyznaczenie 12-miesięcznego terminu wykonania obowiązków, który nie jest w ocenie strony skarżącej możliwy do dochowania, z uwagi na konieczność uzyskania koniecznych uzgodnień, postanowień lub decyzji administracyjnych, w szczególności uzyskanie pozwolenia na budowę.
W skardze sformułowano również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj.:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "k.p.a.") poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niewłaściwe ustalenie, że wszystkie zidentyfikowane usterki budynku stanowią jednakowe zagrożenie dla użytkowników i powinny być naprawione w ciągu 12 miesięcy, podczas gdy z przedstawionej przez stronę ekspertyzy wynika, że prace te powinny być realizowane dwuetapowo, częściowo w terminie 12 miesięcy, a częściowo nawet do 3 lat;
2. art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez DWINB do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu.
W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W treści skargi, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazano min., że w decyzji wydanej na podstawie art. 66 p.b. organ musi wskazać dokładnie konkretne usterki oraz opisać sposób w jaki wpływają one na stworzenie zagrożenia, wskazując przy tym zagrożone dobro.
Ponownie również zarzucono ustalenie zbyt krótkiego terminu wykonania prac, który nie będzie możliwy do dochowania przez stronę, a nadto, w stosunku do części nieprawidłowości, nie jest konieczny dla wyeliminowania ewentualnych zagrożeń.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 18 października 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wszystkie przedstawione w skardze zarzuty, w szczególności podkreślając zbyt krótki termin nakreślony na wykonanie obowiązków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji należało wziąć pod uwagę, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 p.b..
Jak wynika z art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości konieczne i wystarczające jest ustalenie chociażby jednej z wymienionych wyżej przesłanek, tj. określonego zagrożenia, nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu lub szpecącego charakteru. Decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpią przesłanki ustawowe, to organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Materiał dowodowy zgormadzony w toku postępowania administracyjnego daje wystarczające podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 p.b. i konieczne jest przeprowadzenie nakazanych robót budowlanych. Znajdują one potwierdzenie zarówno w dokumentacji budynku przedłożonej przez skarżącą (w szczególności w ekspertyzie przedłożonej przez stronę w wyniku wykonania decyzji DWINB z dnia 23 stycznia 2022 r. ) jak i w ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 20 kwietnia 2022 r.
Decyzje obu instancji zawierają dokładne opisy stwierdzonych usterek i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, które przytoczone zostały w części wstępnej niniejszego uzasadnienia. Strona skarżąca zresztą nie kwestionuje tych ustaleń, zarzucając jedynie, że część z nich, choć istnieje, nie stwarza stanu zagrożenia dla dóbr chronionych przepisem art. 66 p.b. W tym kontekście należy podkreślić, co zasygnalizowano wcześniej, że strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać treści art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., który wskazuje wyłącznie na nieodpowiedni stan techniczny, nie wiążąc tego stanu z zagrożeniami z pkt 1 przepisu. Należy zatem powtórzyć, że spełnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w punktach 1-4 przepisu, obliguje organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nie ma zatem konieczności wykazywania, że każda z tych nieprawidłowości powoduje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a tym bardziej opisywania w jaki sposób i dla którego konkretnie dobra. Stanowisko takie mogłoby być uzasadnione wyłącznie w przypadku, gdyby decyzja organu nadzoru budowlanego wydana była na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 pb., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, albowiem organy obu instancji wskazały w podstawach prawnych swych rozstrzygnięć art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.b.
W toku kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości w kontrolowanych budynku. Warto podkreślić, że strona skarżąca sama dostrzega zagrożenie z tego wynikające, albowiem jak podnosi, część budynku została wyłączna z użytkowania, odcięto w niej instalacje oraz zabezpieczono przed wejściem ludzi, właśnie z uwagi na istniejący bardzo zły stan techniczny. W takiej sytuacji zarzut, że organy nadzoru budowalnego nie wykazały istniejącego złego stanu technicznego i płynących z niego zagrożeń, nie może zasługiwać na uznanie. Sąd zwraca przy tym uwagę, że stosownie do art. 80 kpa oceny, czy dana okoliczność została udowodniona dokonuje organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wbrew więc argumentacji skargi sam fakt, że z przedłożonej przez stronę ekspertyzy wynika, że część prac mogłaby zostać wykonana w późniejszym okresie, nie można wyprowadzić wniosku o braku przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 p.b. Organy nadzoru trafnie oceniły stan techniczny i zagrożenie z nim związane, co zresztą pośrednio swoimi działaniami potwierdza sama skarżąca. Zresztą, z uwagi nawet na tylko treść ekspertyzy, negując ocenę przeprowadzoną przez organy nadzoru budowlanego należałoby stwierdzić, że przynajmniej przesłanka nieodpowiedniego stanu technicznego jest niewątpliwa, bowiem wynika z oceny przeprowadzonej przez uprawnioną osobę działającą na zlecenie skarżącej.
W zaskarżonej decyzji określono konkretny zakres robót, który jest adekwatny do poczynionych przez organy ustaleń, a zarazem konieczny do doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Jak trafnie zauważył DWINB, zawarty w decyzji PINB katalog nakazanych robót remontowych znajduje potwierdzenie w ustaleniach zarówno kontroli przeprowadzonej przez PINB jak i dokumentacji przedstawionej przez skarżącą.
Sąd nie podzielił przy tym zarzutu skargi powołującego się na każdorazową konieczność powiązania stwierdzonej przez organ nadzoru budowalnego nieprawidłowości z naruszeniem konkretnych przepisów techniczno-budowlanych. Użyte w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. pojęcie "nieodpowiedniego stanu technicznego" interpretowane musi być z uwzględnieniem art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 2 PB, a więc z uwzględnieniem ciążącego na właścicielu (zarządcy) obiektu budowlanego obowiązku utrzymania obiektu w "należytym" stanie technicznym. Jest to pojęcie ustawowe i niedookreślone, zaś przy jego interpretacji nie można abstrahować od charakterystyki i cech konkretnego obiektu w chwili jego wykonania oraz związanych z tym standardów. Organ, podejmując decyzję o usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 p.b., powinien uwzględniać indywidualne cechy konkretnego obiektu (wyrok NSA z 27 II 2007 r., II OSK 355/06, publ. CBOSA). Realizując uprawnienie nadzorcze z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., organ nadzoru powinien każdorazowo przyjąć standard wymagań adekwatny do wieku budynku i rozwiązań technicznych zastosowanych w nim pierwotnie, mając na uwadze wyłącznie naprawczy, a więc remontowy, charakter nakładanych na właściciela obowiązków. Stąd też w sprawach prowadzonych na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. nie zawsze można stosować wprost standardy określone w aktualnym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.). Zakres zastosowania przepisów powołanego rozporządzenia został wyraźnie określony w § 2 (projektowanie, budowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania) i z całą pewnością nie może obejmować on przypadków oceny stanu technicznego budynków powstałych na długo przed wejściem w życie powołanego rozporządzenia, jak to ma miejsce w przypadku budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Sytuacje zaś, w których prawodawca przewidział możliwość stosowania aktualnych norm techniczno-budowlanych do budynków powstałych w przeszłości, zostały wyraźnie unormowane, jak ma to miejsce w przypadku norm dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (zob. § 207 ust. 2 rozporządzenia). Nietrafny jest więc zarzut skargi sugerujący, że w świetle art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. konieczne jest w każdym przypadku wykazanie przez organ nadzoru, które konkretnie warunki techniczno-budowlane zostały naruszone. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że nie w każdym przypadku organ nadzoru budowlanego stwierdzając podstawy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. zobligowany będzie do wskazania naruszonych norm rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zob. wyrok NSA z 29 I 2016 r., II OSK 1123/14 – publ. CBOSA).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy nadzoru budowalnego nie miały też obowiązku szczegółowego wykazywania w uzasadnieniu decyzji związku poszczególnych wad z przesłankami z art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 p.b.. Postulowany w skardze obowiązek umotywowania decyzji w tym zakresie byłby zrozumiany w przypadku istotnych wątpliwości co do wystąpienia wskazanych przesłanek lub związku stwierdzonych przez organ nadzoru wad z ustawowymi przesłankami. W niniejszej sprawie związek ten jest jednak oczywisty, znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym i zasadach doświadczenia życiowego. W skardze zresztą nie wskazano, która z wyliczonych w punktach decyzji PINB robót naprawczych jest bezpodstawna i dotyczy elementu spełniającego – zdaniem skarżącej - wymóg odpowiedniego stanu technicznego.
Sąd nie doparzył się także naruszeń prawa w zakresie wyznaczonych terminów na przeprowadzenie poszczególnych robót budowlanych.
Jakkolwiek decyzja z art. 66 ust. 1 p.b. ma zasadniczo charakter związany, to jednak w części upoważniającej organ nadzoru do wyznaczenia terminu wykonania nakazanych robót ustawodawca nie wskazuje normatywnych przesłanek, jakimi należy kierować się przy wyznaczaniu jego długości. Określenie długości terminu wykonania nałożonych obowiązków leży więc w sferze uznania organu nadzoru. Nie bez przyczyny wskazuje się w judykaturze, że organ nadzoru budowlanego ma możliwość swobody w zakresie określenia terminu wykonania nakazanych robót budowlanych (zob. np. motywy wyroku NSA z 15 XI 2019 r., II OSK 3287/17, publ. CBOSA). W rezultacie ten element decyzji może być określany w oparciu o kryteria z art. 7 in fine kpa, tj. interesu społecznego i słusznego interesu strony. Może być również zmieniany w trybie art. 155 kpa, który także operuje przesłanką interesu społecznego i słusznego interesu strony. Są to kryteria właściwe dla uznania administracyjnego wymagającego od organu każdorazowego uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i wykazania zasadności rozstrzygnięcia.
Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem należy wziąć pod uwagę, że ratio legis art. 66 ust. 1 p.b. służy zapewnieniu właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Zastosowanie środka przewidzianego tym przepisem stanowi reakcję na przypadki nierzadko wieloletnich zaniedbań przez właściciela obiektu obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym na zasadzie art. 61 p.b.. Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że termin wykonania nałożonych przez organ nadzoru obowiązków powinien być jak najkrótszy, zwłaszcza gdy w grę wchodzą przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. związane z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Wykonanie tego rodzaju decyzji przez stronę powinno być traktowane jako czynności o charakterze niecierpiącym zwłoki, a nawet pilnym. Z drugiej strony, termin wyznaczony w decyzji z art. 66 ust. 1 p.b. musi być zawsze terminem realnym, adekwatnym do charakteru i zakresu nakazanych robót budowlanych. Naruszeniem art. 66 ust. 1 p.b. będzie wyznaczenie takiego terminu, który w oczywisty sposób jest nieadekwatny do zakresu nałożonych na stronę obowiązków i nie daje jakichkolwiek obiektywnych możliwości terminowego wywiązania się z nałożonych obowiązków. Organy muszą zatem obie te kwestie wziąć pod uwagę i wyważyć z jednej strony cel decyzji, którym jest niezwłoczne przywrócenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego, z drugiej zaś konieczność ukształtowania obowiązku w sposób dający stronie realne możliwości jego wykonania. Innymi słowy termin wykonania obowiązków określonych w decyzji z art. 66 ust. 1 p.b. powinien być jak najkrótszy ale zarazem realny.
Analiza treści decyzji PINB, utrzymanej w mocy decyzją DWINB, wskazuje, że organy uwzględniły wyżej określone wymagania. Przede wszystkim ustalono różne terminy (1-, i 12-miesieczny) wykonania nakazanych robót w zależności od charakteru, stopnia ich skomplikowania i czasu koniecznego do ich wykonania a także zagrożeń, jakim mają przeciwdziałać.
Podnoszone w skardze argumenty nie podważają wyżej przeprowadzonej oceny. Co ważne, organy nadzoru budowlanego informowały skarżącą, również w treści zaskarżonej decyzji, że w przypadku podjęcia prac nakazanych decyzją, i ujawnienia się w toku procesu realizacyjnego obiektywnej i niezależnej od woli skarżącej przeszkody, uniemożliwiającej dochowanie wyznaczonych terminów, istnieje możliwość zmiany decyzji w tej części na zasadzie art. 155 k.p.a. . Strona skarżąca do tego w ogóle się nie odniosła. Nie mógł też w tym kontekście zasługiwać na uwzględnienie argument o koniczności uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie nakazanych prac. W orzecznictwie wielokrotnie już wyjaśniano, że roboty budowlane objęte nakazem z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem są to prace remontowe, zmierzające do przywrócenia stanu poprzedniego (legalnego), lub stanu zgodnego z prawem. Roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę nie mieszczą się w zakresie dyspozycji przepisu art. 66 p.b.
Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634),