II SA/WR 698/24

II SA/Wr 698/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 9 ust, 4 i 5, art. 15 ust 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości O. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
J. L., profesjonalnie reprezentowany, wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości O. Interes prawny skarżący opiera na prawie własności działek nr [...], [...], [...], [...], [...] objętych ustaleniami skarżonego planu, położonych w O. w gminie K., oraz na zamierzeniach inwestycyjnych w postaci budowy biogazowni na terenie wskazanych nieruchomości.
Skarżący zarzucił wskazanej uchwale naruszenie:
1) art. 7 Konstytucji RP przez działanie wbrew prawu i poza jego granicami,
2) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie władztwa planistycznego,
3) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i bezprawne ograniczenie praw skarżącego,
4) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2023 r. przez niezgodność planu z zapisami studium kierunków i uwarunkowań,
5) naruszenie przepisów rozdziału 1a u.p.z.p., w szczególności art. 8e, 8h, 8i, ewentualnie przy założeniu, że obowiązują przepisy w wersji do 24 września 2023 r. przez nieprawidłowości w konsultacjach z mieszkańcami gminy,
6) naruszenie art. 2 Prawa przedsiębiorców w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej,
7) naruszenie art. 7, 71, 7b, 8, 9 k.p.a. przez ich niezastosowanie w postępowaniu planistycznym,
8) naruszenie interesu prawnego skarżącego w zakresie swobody działalności gospodarczej i budowy biogazowni.
W rozwinięciu skargi wskazano status skarżącego podkreślając, że jest on rolnikiem, przedsiębiorcą planującym inwestycje w zakresie biogazowni, który w związku z tym uprzednio (przed wejściem w życie planu) złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak w konsekwencji planu miejscowego działki skarżącego nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znalazły się na terenie o przeznaczeniu "teren produkcji przemysłowej lub składów i magazynów" zaś działki nr [...], [...], [...], [...], [...] – na terenie usług. Przepisy planu (§5 pkt 6, §9 pkt 6 lit. c, §9 pkt 7 lit. b, §9 pkt 9 lit. b wykluczają biogazownie i zakazują zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów za wyjątkiem odpadów wytworzonych w wyniku własnej działalności zgodnie z przeznaczeniem. W piśmie do Wójta z dnia 18 kwietnia 2024 r. skarżący zarzucił, że w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej nie został poinformowany o postępowaniu planistycznym dla działek [...], [...], [...], [...]. Następnie skarżący obszernie przedstawił uwarunkowania prawne i faktyczne produkcji biogazu. Dalej skarżący uzasadnia swój interes prawny podkreślając, że planuje inwestycję na obszarze objętym planem, ma udziały w spółce umiejscowionej w O. i działającej w zakresie wytwarzania energii, i jest stroną postępowania środowiskowego (decyzja środowiskowa). Skarżący podkreśla, że od lat podejmuje działania związane z realizacją inwestycji z zakresu energetyki odnawialnej (działki nr [...], [...], [...], [...], [...]) i uczestniczył w postępowaniach dotyczących warunków zabudowy i dotyczących decyzji środowiskowych, jednak nie został formalnie powiadomiony o postępowaniu planistyczny, pomimo, że organy gminy wiedziały o jego planach inwestycyjnych. Według skarżącego Wójt nie wypełnił wymogów informacyjnych wynikających z art. 17 u.p.z.p. w brzmieniu do 24 września 2023 r. ani też według przepisów obowiązujących później. W ocenie skarżącego nie doszło do publikacji ogłoszeń związanych z planem w każdy ze sposobów wskazanych w przepisie art. 8 h u.p.z.p. Skarżący podkreślił brak wywieszenia w widocznym miejscu na terenie objętym sporządzanym planem miejscowym, ani też w sposób zwyczajowo przyjęty. Skarżący uwypuklił znaczenie przepisów o zasadach partycypacji społecznej zauważając brak konsultacji względem planu dla O.
Skarżący zarzucił naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w szczególności proporcjonalności, niezbędności, przydatności, i nieuprawnione, zbyt daleko idące ograniczenie własności. Jego zdaniem, ze względu na nowoczesne technologie, uciążliwości mogące wiązać się z biogazownią zostaną wyeliminowane.
Skarżący zwrócił się o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 6, § 9 pkt 6 lit. c, § 9 pkt 7 lit. b, § 9 pkt 9 lit. b planu miejscowego w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], zaś w przypadku stwierdzenia mniej istotnych naruszeń prawa nieskutkujących nieważnością wniósł o orzeczenie, że do przyjęcia planu doszło z naruszeniem przepisów prawa. Skarżący wniósł o zwrot koszów postępowania.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z wymienionych w skardze dokumentów.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. zwrócił się o jej oddalenie. Organ podkreśla, że postępowanie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nie wykazało niezgodności planu z prawem. Organ nie nadużył władztwa planistycznego, a ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości jest zgodne z prawem. Plan jest odzwierciedleniem polityki przestrzennej sformułowanej w Studium. Jego celem było wprowadzenie przeznaczenia pod tereny zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, z wyłączeniem produkcji energii odnawialnej, w tym biogazowni, dające możliwość wykorzystania istniejących terenów produkcyjnych oraz usankcjonowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Przeznaczenie działek wskazanych przez skarżącego pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu. Organ wskazał przyczyny ograniczeń (ochrona walorów krajobrazowych i przyrodniczych, ustalenia studium). Zdaniem organu nie doszło również, że w toku procedury planistycznej doszło do naruszenia art. 17 u.p.z.p., a skarżący nie skorzystał ze swoich uprawnień, nie składając wniosków i nie uczestnicząc w dyskusji.
W piśmie nadesłanym do Sądu dnia 3 października 2024 r. pełnomocnik skarżącego wskazuje, że organ nie odniósł się co do istoty skargi, wytyka uchybienia w zapewnieniu skarżącemu uczestnictwa w procedurze planistycznej oraz ponawia zarzut o nadmiernym wkroczeniu w prawo własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Sąd zdecydował o oddaleniu skargi.
Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., poddaje kontroli sądu administracyjnego skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Według art. 147 §1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwale lub akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie wyżej wskazanego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej. Najpierw Sąd zweryfikował więc legitymację skarżącego do wniesienia skargi, badając kwestię jego interesu prawnego.
Nie jest kwestią sporną prawo własności skarżącego wobec działek nr [...], [...], [...], [...], [...]. Przepisy planu miejscowego przewidują dla tych nieruchomości przeznaczenie produkcji przemysłowej lub składów i magazynów (symbol [...]PP-PS), wykluczając biogazownie oraz zbieranie, magazynowanie i przetwarzanie odpadów. Zgodnie z §14 planu, dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami: [...] PP-PS, [...]PP-PS, [...]PP-PS, wskazano przeznaczenie podstawowe: teren produkcji przemysłowej, teren składów i magazynów; uzupełniające: teren usług, teren zieleni urządzonej. Jednocześnie poprzez § 5 pkt 6 planu, § 9 pkt 6 lit. c, § 9 pkt 7 lit. b (umiejscowione w rozdziale 2 pt. Ustalenia ogólne) zakazano biogazowni, poprzez § 9 pkt 9 lit. b (rozdział 2, Ustalenia ogólne) zakazano zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów za wyjątkiem odpadów wytworzonych w wyniku własnej działalności zgodnej z przeznaczeniem terenu.
Taka regulacja planistyczna wzbudziła sprzeciw skarżącego zamierzającego realizować inwestycje w postaci biogazowni.
W skardze postawiono zarzuty naruszenia przepisów prawa w postaci przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz niezgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Pole sporu w kontrolowanej sprawie kreuje wyłączenie przez prawodawcę planistycznego biogazowni z zakresu dopuszczalnej funkcji przemysłowej, techniczno - produkcyjnej. Kwestie cząstkowe sprowadzają się do oceny, czy takie rozstrzygniecie jest zgodne z właściwym studium, oraz czy takie ograniczenie spektrum przemysłowego mieści się w ramach władztwa planistycznego, i nie stanowi naruszenia jego granic, zwłaszcza gdy właściciel nieruchomości planował inwestycje w biogazownie.
Sąd w pierwszej kolejności zajął się relacją pomiędzy planem miejscowym a studium.
Odnosząc się do relacji normatywnej pomiędzy studium a planem miejscowym, trzeba przywołać przepisy art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej u.p.z.p., stanowiące, że chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. czytamy, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wymóg zgodności planu miejscowego z zapisami studium wynika także pośrednio z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., bowiem chociaż przepis odnosi się do projektu planu i stanowi, że wójt sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, to logiczne jest, że zgodności tej nie może zatracić przyjęty plan miejscowy. Nadto przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r., sygn. II OSK 235/14; z dnia 20 września 2016 r., sygn. II OSK 1331/16; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2519/16, CBOIS, z bazy pochodzą pozostałe wykorzystane orzeczenia). Sąd Naczelny zdecydowanie podkreśla, że wprawdzie ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do miejscowego planu, to jednak akty te nie mogą być ze sobą sprzeczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 1234/23). Ponadto regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 597/22).
Reasumując, z przepisów oraz orzecznictwa wynika, że: 1) ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, 2) plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium, 3) plan miejscowy powinien być zgodny z zapisami studium, 4) przeznaczenie dopuszczone przez studium nie może być wykluczone przez miejscowy plan.
Adekwatne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.) przedmiotowe tereny działek oznacza jako teren produkcji przemysłowej lub składów i odpadów (teren zabudowy techniczno – produkcyjnej). W tekście studium (pkt 12.2.5) napisano, że na terenach o dominującej funkcji zabudowy techniczno – produkcyjnej ustala się utrzymanie parametrów kształtowania zabudowy istniejących obiektów i możliwość ich odtworzenia w toku prac budowlanych, w przypadku rozbudowy obowiązują wymienione parametry i wskaźniki; dla terenów zabudowy techniczno – produkcyjnej położonych przy ul. [...], w bezpośrednim otoczeniu historycznej zabudowy K.(1) w przypadku ich rozbudowy o nowe obiekty obowiązuje nakaz nawiązania gabarytami i formą do istniejącej zabudowy na terenie zakładu; dopuszcza się utrzymanie i wprowadzanie następujących funkcji uzupełniających: mieszkań właściciela, zieleni urządzonej, usług, komunikacji samochodowej w zakresie zapewnienia dojazdu i miejsc postojowych, infrastruktury technicznej. Dla miejscowości O. studium przewidziało m. in. utrzymanie funkcji terenów zabudowy techniczno – produkcyjnej i rozwój terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (pkt 12.10). Generalnie lektura studium prowadzi do wniosku, że założono rozwój oparty raczej na rozwoju ochrony przyrody, wartości kulturowych, turystyce i rekreacji, czemu sprzyja obecność form ochrony przyrody (zwłaszcza [...] Park Krajobrazowy, obszary Natura 2000). Wieś O. opisana jest jako duża wieś o charakterze przemysłowo rolniczym, o początkach w XIII w., jednak przemysł produkcyjny w tej miejscowości ma obecnie znaczenie przede wszystkim historyczne, a gmina chce chronić środowisko kulturowe, nie widząc funkcjonalnego i ekonomicznego uzasadnienia dla wielu obiektów produkcyjnych i gospodarczych (pkt 6.4, pkt 15). Wszystko to przemawia za uznaniem, że twórcy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie preferowali rozwoju gminy opartego na produkcji i przemyśle.
Sąd uznał, że ograniczenie zakresu dopuszczonej studium działalności przemysłowej o pewien rodzaj takiej działalności (biogazownie) oraz o związane z tym zbieranie, magazynowanie i przetwarzanie odpadów nie stanowi naruszenia studium, ani też nie może być potraktowane jako wykluczenie kierunku, który studium dopuściło. W istocie rzeczy chodzi o zawężenie dopuszczonej działalności przemysłowej, jednak w taki sposób i w takim zakresie, który nie przekreśla zasadniczego - przemysłowego, produkcyjnego - przeznaczenia terenu. Przemysł (rozumiany jako produkcja materialna polegająca na wydobywaniu bogactw naturalnych i wytwarzaniu produktów w sposób masowy, seryjny, z użyciem urządzeń mechanicznych - zob. słowniki języka polskiego), jak też produkcja (definiowana jako zorganizowana działalność ludzka mająca na celu seryjne wytwarzanie dóbr materialnych, zob. słowniki języka polskiego) realizowane są w wielu rozmaitych formach, kierunkach, zakresach, dziedzinach. Wytwarzanie energii jest jedną z wielu postaci przemysłu (produkcji). Z kolei jeszcze węższy zakres obejmuje produkcja energii w biogazowni. Biogazownie, według wiedzy technicznej, to zakłady produkujące biogaz z biomasy roślinnej, odchodów zwierzęcych, odpadów organicznych, odpadów poubojowych lub osadu biologicznego ze ścieków (zob. encyklopedia Wikipedia).
Studium to akt kierownictwa wewnętrznego, określający politykę przestrzenną gminy, niebędący aktem prawa miejscowego, wiążący co do ogólnych wytycznych, o dużym stopniu ogólności, którego doprecyzowanie powinno nastąpić w planie miejscowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 43/20). Zważywszy taki charakter studium, sytuacja, w której prawodawca planistyczny wyłącza z zakresu produkcji, przemysłu, jednostkowy rodzaj działalności, zachowując jednak ogólny, przemysłowy, produkcyjny kierunek przeznaczenia, nie stanowi naruszenia przez plan miejscowy regulacji poczynionych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Następnie należy rozważyć, czy ograniczenie - wyłączenie biogazowni z zakresu dopuszczalnej działalności przemysłowej - mieści się w ramach władztwa planistycznego, czy nie stanowi wykroczenia poza jego granice.
Istotę władztwa planistycznego wyraża art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu: kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie granice tego władztwa wskazuje zwłaszcza art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Ten pierwszy przepis w kolejnych punktach wymienia determinanty planowania i zagospodarowania przestrzennego (m. in. wymagania ładu przestrzennego, potrzeby zrównoważonego rozwoju, walory architektoniczne, potrzeby ochrony środowiska, prawo własności, potrzeby interesu publicznego, zachowanie jawności procedur planistycznych). Z kolei przepis art. 6 ust. 2, bezpośrednio wskazany w skardze, każdemu daje prawo, w granicach określnych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Skarżący wykazuje, że w jego interesie, co zresztą potwierdzają czynione przez niego zabiegi przygotowawcze, leży realizacja biogazowni. Jednak Sąd uznał, że obowiązek wyważenia przy uchwalaniu planu kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy - co wiąże się z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowania w planie przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącemu. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Skoro ustawodawca dopuszcza w miejscowym planie nawet takie uwarunkowanie użytkowania terenu jak wprowadzenie zakazu zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), to zarazem dopuszcza wprowadzenie zakazu określonego rodzaju zabudowy. Odnosząc zasadę wnioskowania z większego na mniejsze do realiów kontrolowanej sprawy, jeżeli ustawodawca upoważnia prawodawcę lokalnego do określenia przeznaczenia terenu (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to jednocześnie daje kompetencję do wskazania, jaką formę wykorzystania terenu wyklucza.
Inwestycje w postaci biogazowni z reguły wymagają określonych procedur środowiskowych, ponieważ są kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (według rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Z informacji podanych w skardze wynika, że planowany zakład może osiągnąć moc 4.2 MW, i przygotowano dla niego raport środowiskowy. Sam skarżący nie wyklucza emisji odorowych, aczkolwiek twierdzi, że emisja nie będzie znacząca, a zapach nie jest drażniący. Tym samym z pewnością nie można mówić o inwestycji obojętnej środowiskowo, czy w niewielkim stopniu oddziałującej na środowisko, w tym w kontekście emisji zapachowych. Trzeba zauważyć także, że w niedalekim otoczeniu, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu [...]PP-PS znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej MW i MN. Doświadczenie życiowe i praktyka gospodarcza związana z lokalizacją biogazowni pokazuje, że takie inwestycje często są niepożądane przez okolicznych mieszkańców. Trzeba przypomnieć, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), a także waży się interes publiczny i interesy prywatne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Zdaniem Sądu ograniczenie dotyczące inwestycji biogazowniczych leży w zakresie władztwa planistycznego ze względów środowiskowych, i potrzeby wyważenia interesów. Interesu publicznego, i interesów prywatnych, obejmujących nie tylko interes potencjalnego inwestora, ale także innych interesów prywatnych, choćby okolicznych mieszkańców. Sąd zauważył także sąsiedztwo form ochrony przyrody (park krajobrazowy, otulina parku) oraz charakter miejscowości (stara wieś, z ukierunkowaniem na ochronę wartości kulturowych, krajobrazowych, tradycyjnych). Oczywiście takie sąsiedztwo nie wyklucza z definicji działalności przemysłowej, jednak usprawiedliwia jej ograniczenie, chośby przez dobór kierunków. Nie można zatem przyjąć, że rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego, a tylko w takiej sytuacji można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1281/16).
Oceniając przebieg procedury planistycznej, ponieważ do tej sfery należy argumentacja skargi celująca w wadliwości zapewnienia stosownej partycypacji społecznej, Sąd odnotował, że do prac planistycznych przystąpiono na mocy uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2023 r., ogłoszonej na tablicy ogłoszeń Urzędu, a w aktach sprawy znajduje się ogłoszenie prasowe Wójta z [...] kwietnia 2023 r. informujące m. in. o możliwości składania wniosków. W aktach widnieje ogłoszenie w BIP, są zawiadomienia do właściwych organów i instytucji, jak też są zgłoszone wnioski od instytucji i organów. Wykaz wniosków złożonych do planu od innych podmiotów jest zbiorem pustym. W aktach znajduje się pismo z Zespołu Parków Krajobrazowych wskazujące, że obszar planu znajduje się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, zaś nowe obiekty mają nawiązywać do form tradycyjnych, i powodować jak najmniejsze negatywne oddziaływanie. W dokumentacji planistycznej znajdują się dowody publikacji ogłoszeń o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu ([...]-[...] grudnia 2023 r.) wraz z informacją o terminie i miejscu dyskusji (obwieszczenia w prasie, w siedzibie Urzędu, BIP), jak też wskazano termin wniesienia uwag – [...] stycznia 2024 r. W aktach widnieje protokół z dyskusji publicznej w Urzędzie, w dniu [...] grudnia 2023 r. Jednocześnie w wykazie uwag zgłoszonych do projektu planu nie znajdują się żadne pozycje.
Powyższy stan uzasadnia, w ocenie Sądu, przyjęcie, że procedura udziału społecznego przy tworzeniu planu została zrealizowana prawidłowo. Wbrew temu co twierdzi skarżący przepisy nie wymagają indywidualnego, skierowanego do niego, zawiadomienia o toczącym się postępowaniu w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Nie ma tu znaczenia świadomość przez organ planów inwestycyjnych. Wymogi informacyjne zrealizowano, a akta sprawy nie wskazują, aby skarżący wziął udział w debacie społecznej nad planem, np. zgłaszając wnioski, czy biorąc udział w dyskusji. Jako nietrafne oceniono zarzuty w kwestii nieinformowania w sposób zwyczajowo przyjęty. Przede wszystkim ustawodawca nie precyzuje i nie wyjaśnia wyczerpująco, co taki sposób oznacza, zaś rozwój technologii i zwyczajów społecznych nie wyklucza, a wręcz przemawia za tym, że takim sposobem (zwyczajowo przyjętym) może być np. ogłoszenie na stronie internetowej, w prasie, czy w siedzibie urzędu. Podanie w ogłoszeniu niewłaściwej podstawy prawnej, co zarzuca skarżący, nie jest istotną okolicznością, mającą wpływ na wynik sprawy czy kierunek rozstrzygnięcia.
Sąd przeanalizował podane przez skarżącego kryteria prawidłowości ograniczeń prawa własności (przydatności, niezbędności, proporcjonalności sensu stricto). Są one podkreślane w orzecznictwie, choćby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 2677/20). Zdaniem Sądu prawodawca miejscowy ma prawo dokonać ograniczenia własności poprzez wyłączenie pewnego kierunku inwestowania. Trzeba zauważyć, że ogólny kierunek produkcyjno – przemysłowy został zachowany. Należy uwzględnić samodzielność planistyczną gminy, i to, że jej przedstawiciele podejmują rozstrzygnięcia w imieniu wspólnoty, ogółu, do czego upoważnia ich władza powierzona w wyniku wyborów samorządowych. Tym samym organy uzyskują kompetencje do definiowana i dookreślania tego, co jest w interesie społecznym, w tym jaki kierunek rozwoju, w tym produkcji i przemysłu ograniczać, a jaki preferować. Według Sądu nie należy wymagać od prawodawcy lokalnego kwantyfikacji określonych wartości związanych z biogazowniami, i szerzej emisjami związków odorowych, ponieważ z istoty instalacje takie oddziałują na środowisko, o czym była mowa wcześniej, a ponadto poprzez przyjęcie określonego modelu rozwoju gminy twórca planu ma prawo dokonywać określonego wyboru. Dlatego nie można w realiach sprawy dopatrzyć się działania nieproporcjalnego, nieprzydatnego, czy zbędnego.
Już końcowo należy odpowiedzieć skarżącemu, że wolność gospodarcza, jak i własność, nie są wartościami nieograniczonymi.
Dokumenty wskazane jako dowody uzupełniające, znajdujące się w aktach sprawy Sąd przeanalizował, jednak nie mogły one zmienić kierunku rozstrzygnięcia. Dotyczą kwestii nie będących przedmiotem tego postępowania (relacja między decyzją środowiskową a planem miejscowym), zaś pismo Wójta z dnia 22 stycznia 2018 r. sporządzono w sytuacji braku planu miejscowego. Pojawienie się planu miejscowego tworzy nową sytuację, niejako uściślającą ustalenia studium dla danego terenu. Stąd interpretacja studium nie musi być tożsama.
Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia Konstytucji, Prawa Przedsiębiorców, k.p.a. i u.p.z.p. Organ działał na podstawie i w granicach prawa, ograniczenie działalności gospodarczej nastąpiło w dopuszczalnym stopniu, nie naruszono zasady zaufania ani nie poniechano obowiązków informacyjnych, jak też nie nastąpiło nadużycie władztwa planistycznego. Zasady proporcjonalności, równości oraz ograniczania własności nie zostały naruszone, zaś organ nie postąpił wbrew kształtowaniu ładu przestrzennego jako takiemu ukształtowaniu przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Z przedstawionych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.