II SA/Wr 69/19

II SA/Wr 69/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn
Olga Białek
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1444/20 - Postanowienie NSA z 2023-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 16 par. 1,  art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 154,  art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej – skarżąca lub spółka) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej - SKO lub Kolegium) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Z akt administracyjnych przedłożonych przez organ łącznie ze skargą wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.
Burmistrz Miasta D. Z.decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił na rzecz J. K. warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Wnioskiem z dnia [...] r. J.K. wystąpił do organu z żądaniem zmiany decyzji poprzez zmianę wskaźnika zabudowy. W dniu [...] r. Burmistrz Miasta D. Z. wydał decyzję nr [...], którą wskazując w podstawie prawnej art. 104 i art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej - k.p.a.) zmienił decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. poprzez zmianę zapisu w pkt II.1.2 z ,,Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy: do 38% powierzchni przekształconej terenu działki." na ,,Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy: do 45%". Wobec braku środków zaskarżenia decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta D. Z. przeniósł decyzję z dnia [...] r. nr [...]ustalającą warunki zabudowy oraz decyzję z dnia [...] r. nr [...] na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.
Wnioskiem z dnia 31 lipca 2018 r. K.J., J.J., D.R., G. A., M. W., T.K., M.W., M. Z., E. M. i W.Z. wystąpili do SKO w W. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta D. Z.z dnia [...] r. nr [...]. Skierowane do organu żądanie uzasadniono wydaniem decyzji z kwalifikowanym naruszeniem prawa wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a.. Zdaniem wnioskodawców zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być zmieniona w każdym czasie za zgodą strona. Dokonując zmiany decyzji o warunkach zabudowy organ nie wystąpił do stron postępowania w celu uzyskania zgody na dokonanie zmiany decyzji. Stanowisko zajęte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji poparto orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym zmiany decyzji ostatecznej oraz uzasadniono posiadanie przez wnioskodawców legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Na skutek złożonego wniosku SKO w W.wszczęło postępowanie w sprawie, o czym zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformowano strony. W dniu [...] r. Kolegium wydało decyzję nr [...], (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]), którą podając w podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta D. Z.z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany decyzji Burmistrza Miasta D.Z.z dnia [...]r. nr [...]o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...].
Na uzasadnienie decyzji, po omówieniu w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego instytucji stwierdzenia nieważności decyzji podano, że przeprowadzone postępowanie w sprawie wykazało, że zachodzi okoliczność podjęcia decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Kolegium zaznaczyło, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. ma charakter postępowania nadzwyczajnego w ramach, którego możliwa jest zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej, czyli decyzji istniejącej w obrocie prawnym i wywołującej skutki prawne w niej określone. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. w przeciwieństwie do postępowania głównego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego z punktu widzenia przesłanek zawartych w ww. przepisie.
Zgodnie z przepisem art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron me nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem, aby możliwym było zastosowanie procedury określonej w tym przepisie niezbędnym jest spełnienie przesłanek w nim wskazanych tzn. zmieniana decyzja musi być ostateczna na mocy tej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, a za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Jako kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy uznał organ ustalenie, czy decyzja ostateczna z dnia [...] r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowi rozstrzygnięcie, w wyniku którego strona nabyła prawa. Po omówieniu orzecznictwa dotyczącego tego zagadnienia Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, zatem w przedmiotowej sprawie procedura określona w art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania. Według organu z akt sprawy wynika, iż właściwą podstawą prawną, w oparciu o którą Burmistrz Miasta D.Z.mógł zmienić własną decyzję jest art. 155 k.p.a.. Zmiana decyzji w tym trybie jest możliwa, gdy: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z akt sprawy orzekający w sprawie organ wyprowadził, że w badanym przypadku nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione we wskazanym przepisie, w szczególności strony postępowania nie wyraziły zgody na zmianę decyzji. Zgoda stron, o której mowa w art. 155 k.p.a., udzielona musi być wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Z materiału dowodowego wynika, że strony postępowania wyraźnej i jednoznacznej zgody nie wyraziły. Co więcej organ administracji publicznej o wyrażenie takiej zgody nie wystąpił do stron postępowania. Zdaniem SKO oznacza to, że organ dokonał zmiany decyzji z naruszeniem prawa, które miało charakter rażącego naruszenia prawa. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że organ podjął zaskarżoną decyzję bez podstawy prawnej (art. 154) i z naruszeniem art. 155, które miało charakter rażącego naruszenia prawa.
W złożonym w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.wniosła o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Względem zaskarżonej decyzji podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie zaistniały przesłanki do zmiany decyzji w ww. trybie, art. 155 k.p.a. w zw. z art 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron, których zgody wymaga zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. oraz naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. i art. 145 k.p.a. poprzez weryfikację decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, podczas gdy weryfikacja ta powinna nastąpić w trybie wznowienia postępowania.
Uzasadniając swoje żądania spółka podzieliła stanowisko organu, że zmiana decyzji winna zostać przeprowadzona w trybie art. 155, a nie 154 k.p.a.. Zasadniczo na tym stwierdzeniu kończy się spójność stanowisk organu i spółki. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przeprowadzono wykładnię art. 155 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że w przypadku udziału w postępowaniu więcej niż jednej strony postępowania, do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie tego przepisu niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania, które "nabyły prawo" na mocy decyzji ostatecznej. Wskazując na poglądy judykatury i piśmiennictwa zaprezentowano stanowisko, że do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymagana była wyłącznie zgoda inwestora. Według spółki w badanej sprawie taka zgoda inwestora została wyrażona we wniosku z dnia [...] r., gdzie inwestor w jasny sposób "prosi o zmianę wskaźnika powierzchni zabudowy w decyzji nr [...]z dnia [...] z 38% powierzchni przekształconej terenu działki na 45% kubatury zabudowy". Z takiego sformułowania wniosku w oczywisty sposób wynika, że wnioskodawca wyraża zgodę na zmianę konkretnie wskazanej decyzji w precyzyjnie wskazanym zakresie.
Zdaniem autora wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jedyną wadą decyzji Burmistrza Miasta D. Z. z dnia [...]r. nr [...] zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy było przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej z art. 154 k.p.a. zamiast art. 155 k.p.a.. Uzasadniając taki pogląd, także bazując na orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaznaczono, iż ,,fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy.".
W końcowej części uzasadnienia złożonego środka zaskarżenia zaznaczono, iż mogło ewentualnie dojść do naruszenia normy prawa procesowego poprzez nieuzyskanie wymaganej zgody lecz przedmiotowa decyzja powinna była być kwestionowana w trybie wznowienia postępowania, a nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
SKO w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...]. Uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia w części historycznej stanowiło relację z dotychczasowego postępowania uwzględniającą zapadłe rozstrzygnięcia oraz zawierało omówienie zagadnień proceduralnych dotyczących przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Własne rozważania organ dokonujący ponownej kontroli kwestionowanej decyzji poprzedził akceptacją poglądu wyrażonego w decyzji Kolegium z dnia [...] r. nr [...], że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa wskazanych w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie decyzję wydano na podstawie art 154 k.p.a., który nie miał zastosowania w badanym przypadku. Analiza sprawy w ramach postępowania odwoławczego sprowadzała się do omówienia możliwości zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jedynie w sytuacji gdy żadna ze stron nie nabyła prawa i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ uwarunkował jednak zmianę decyzji w tym trybie od spełnienia przesłanek wskazanych w omawianym przepisie, które sprowadzały się m.in., do wykazania że, na mocy zmienianej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, a za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Kolegium oceniło, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że decyzja nakładająca na stronę obowiązek jest decyzją, na mocy której strony nabywają prawo.
W decyzji drugoinstancyjnej nie zaakceptowano stanowiska spółki, że zgoda stron, o której mowa w art. 155 k.p.a. nie dotyczy wszystkich stron postępowania w sprawie o zmianę lub uchylenie decyzji. Spółka wywiodła, że z art. 155 k.p.a. wynika, że taka zgoda wymagana jest tylko od inwestora jako strony, która nabyła prawo na mocy decyzji zmienianej. Kolegium uznało, że taka interpretacja przepisu jest błędna ponieważ, mimo, że w art. 155 k.p.a. mowa jest literalnie tylko o zgodzie "strony" postępowania (w liczbie pojedynczej) to w przypadku jaki ma miejsce w kontrolowanej sprawie, w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania. Przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej należy rozumieć nie wyłącznie zgodę strony wnoszącej o zmianę decyzji, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie tego przepisu. Zaprezentowany pogląd organ poparł stanowiskiem wywiedzionym z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, gdzie brak uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy przed wydaniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
Ostatecznie Kolegium wyraziło stanowisko, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić, gdy organ administracji publicznej ustali, że decyzja w sposób oczywisty narusza konkretny przepis prawa, czyli jest dotknięta w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.. Według organu w badanym przypadku wykazano, że organ podjął zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., gdyż zmiana ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy została dokonana bez uzyskania zgody wszystkich stron postępowania.
Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika W.sp. z o.o. z siedzibą w Z. nie godząc się ze wskazaną wyżej decyzją oprotestowała ją skargą do sądu administracyjnego. W wywiedzionej skardze zaskarżono decyzję Kolegium w całości czyniąc względem niej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na przyjęciu, że w sytuacji, gdy decyzja Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany decyzji Burmistrza Miasta D.Z.z dnia [...] r. nr [...] została wydana bez wystąpienia o wymaganą w art. 155 k.p.a. zgodę strony postępowania, zachodzi podstawa stwierdzenia nieważności, w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas, gdy tego rodzaju wadliwość, jest uchybieniem natury procesowej polegającym na pozbawieniu strony prawa udziału w postępowaniu, przez co stanowić powinna podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r. nr [...] w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie może jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- art. 155 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegający na przyjęciu, że w sytuacji gdy organ administracyjny zmieniając decyzję w trybie art. 155 k.p.a. w ogóle nie wystąpi do strony o wyrażenie zgody na zmianę, zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy w stopniu rażącym narusza prawo, podczas gdy nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, w szczególności nie przemawiają za tym racje ekonomiczne i społeczne, jakie przedmiotowa decyzja wywołała;
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ I instancji analizy ekonomicznych i gospodarczych skutków związanych bezpośrednio z wydaniem i istnieniem w obrocie prawnym kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta D. Z. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy, podczas gdy podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przewidzianej treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymagają również oceny skutków decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym.
Zarzuty skargi stanowiły podstawę wniosków skargi sprowadzających się do żądania uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Treść uzasadnienia skargi jest zasadniczo zbieżna z poglądami i twierdzeniami zamieszczonymi w złożonym w toku postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wstępnej części skargi jej autor ocenił, że naruszenie przepisów postępowania, które miało miejsce w sprawie jest uchybieniem natury procesowej polegającym na pozbawieniu strony prawa udziału w postępowaniu, przez co stanowić powinna podstawę wznowienia postępowania i nie może jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bazując na orzecznictwie skarżącą spółka omówiła niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych, z jednoczesnym zaznaczeniem, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.
Według spółki decyzja Burmistrza Miasta D.Z. o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nr [...] jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a. i organ powinien był przyjąć za podstawę jej zmiany art. 155 k.p.a., a nie art. 154 k.p.a.. Jednak przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu normy art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.. Dokonując rozróżnienia pomiędzy uchybieniami formy decyzji od braku podstawy prawnej w ogóle lub braku podstawy prawnej właściwej rangi podniesiono, że ,,fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy."
W świetle zaprezentowanego poglądu skarżąca podniosła, że ocenę postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Burmistrza Miasta D. Z.należy przeprowadzić z takiej perspektywy jakby przyjął on za podstawę wydania swojej decyzji art. 155 k.p.a.. Oznacza to, że powinien był uzyskać zgodę stron postępowania na zmianę decyzji. Organ jednak o wyrażenie zgody na zmianę decyzji do stron postępowania nie wystąpił. W skardze dokonano rozróżnienia dwóch sytuacji polegających na niewystąpieniu przez organ o zgodę stron na zmianę decyzji oraz wystąpieniu o taką zgodę i jej nieudzielnie przez strony. Co do niewyrażenia zgody stron na zmianę decyzji skarżąca uznała, iż jest to niespełnienie przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. Z kolei wedle spółki niewystąpienie przez organ o zgodę stron na zmianę decyzji jest związane z niezawinionym przez stronę pozbawieniu jej prawa do udziału w postępowaniu i stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania,. Stanowisko to argumentowano założeniem, że ,,Istnieje bowiem taka możliwość, że w przypadku gdyby organ wystąpił w toku postępowania do stron o wyrażenie zgody na zmianę decyzji, strony tej zgody by udzieliły. Jednakże, w związku z tym, że organ pozbawił strony całkowicie możliwości wypowiedzenia się w temacie zmiany decyzji, która ich interesu prawnego dotyczyła, należy przyjąć, że stanowiło to formę wykluczenia ich z postępowania. Przy czym należy pamiętać, że okoliczność niezawinionego przez stronę pozbawienia udziału w postępowaniu zachodzi nie tylko w sytuacji pozbawienia danego podmiotu statusu strony postępowania ale też w sytuacji pozbawienia możliwości uczestniczenia w którymkolwiek stadium postępowania". Na poparcie prezentowanego poglądu przywołano stanowisko judykatury i doktryny.
Co do właściwości wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji podniesiono, że decyzja Burmistrza Miasta D.Z. z [...] r. nr [...] dotknięta była wadą stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., a skoro tak to nie mogła jednocześnie stanowić podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W tych okolicznościach Kolegium stwierdzając nieważność decyzji nr [...], naruszyło zasadę niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, czym dopuściło się rażącego naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.
W dalszej kolejności strona skarżąca, po zasygnalizowaniu zasady trwałości decyzji administracyjnych, zarzucała organowi brak zbadania, czy w sprawie nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.. W tym kontekście szczególnie mocno argumentowano skutki prawne jakie rodzi dana decyzja w tym społeczne i gospodarcze w świetle braku oczywistych czy rzucających się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa. Twierdzenia strony skarżącej dotyczyły następstw samej decyzji w postaci wpływu planowanego do realizacji zespołu hotelowo-apartamentowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na rozwój turystyki istotnej dla regionu. Z drugiej strony eliminacja z obrotu decyzji powodować miała zdaniem spółki niemożliwość zrealizowania umów zawartych z wykonawcami robót budowlanych, utrudnienia w wykonaniu planowanej inwestycji, opóźnienia w oddaniu prac budowlanych, a także naraża na znaczny uszczerbek finansowy inwestora i podwykonawców. Dalsza argumentacja dotyczyła braku wpływu zmiany wskaźnika intensywności zabudowy na walory przyrodnicze. Końcowo zanegowano stanowisko Kolegium, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy w stopniu rażącym narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej - p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta nie narusza prawa i nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przedmiotem skargi była decyzja SKO w W. utrzymująca w mocy decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja zapadła w trybie nadzwyczajnym. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, z tym że stwarza ono prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., (aktualne dane promulgacyjne Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 t.j.). W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tej przyczyny przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie. Jednakże ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, ale wyjątkowo także naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, jak te dotyczące toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych - dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 28 i 6-7).
W realiach niniejszej sprawy dokonano zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 154 k.p.a., a nie znajdującego zastosowanie w sprawie art. 155 k.p.a., a nadto, jak wynika z akt sprawy, organ nie posiadał zgody stron postępowania na tę zmianę, a nawet nie wystąpił do stron postępowania o jej wyrażenie, co zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie wskazanego wyżej przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Pierwsze pytanie jakie pojawia się w sprawie, a na które nawet strona skarżąca udziela pozytywnej odpowiedzi, będzie dotyczyć tego, czy zmiana decyzji o warunkach zabudowy wymaga zgody stron postępowania. Skoro decyzja o warunkach zabudowy kierowana jest do stron postępowania, które uczestnicząc w prowadzonym w tym względzie postępowaniu mają wpływ na jej kształt, to też zmiana tej decyzji dotyczyć będzie interesu prawnego wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę decyzji, która musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji zmieniającej. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni decyzję (zmieniającą) dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Do takiej właśnie konkluzji doszło Kolegium w rozstrzygnięciach podlegających obecnie kontroli Sądu.
W odróżnieniu od regulacji przewidzianej art. 154 k.p.a., w sytuacji zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wystąpienie przez organ do stron postępowania o wyrażenie zgody na zmianę decyzji i uzyskanie tejże przez złożenie jednoznacznego oświadczenia determinuje prawidłowość całego postępowania, gdyż uzyskanie zgody jest jedną z kluczowych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. W tym miejscu należy wykluczyć prawidłowość poglądów skarżącej spółki, która dokonuje rozróżnienia skutków prawnych w sytuacji niewystąpienia przez organ do stron postępowania o wyrażenie zgody i niewyrażenia przez strony takiej zgody. W świetle art. 155 k.p.a. brak zgody na zmianę decyzji bez względu na przyczyny tego stanu rzeczy musi być zawsze kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Wynika to także z faktu, że omawiana tu zgoda stron jest tego rodzaju elementem normy prawnej wynikającej z art. 155 k.p.a., że jej brak, i to niezależnie od faktu czy to organ zaniechał wezwania stron do złożenia oświadczeń, czy też strona albo strony odmówiły zgody na zmianę decyzji, uniemożliwia ingerencję w treść ostatecznej decyzji. Tu właśnie znaczący będzie przymiot ostateczności decyzji, bo o decyzjach posiadających taki przymiot mowa jest w art. 155 k.p.a., która chroniona jest zasadą trwałości decyzji wynikającą z art. 16 k.p.a.. Znamienny będzie też zapis przywołanego przepisu z innej przyczyny. Otóż w art. 16 § 1 k.p.a. wyraźnie wskazano, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zatem ewentualna zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 może być prowadzona z uwzględnieniem wszelkich reguł wynikających z tego przepisu, a wiadomym przecież jest, że jedną z przesłanek o jakich mowa w tym normatywie będzie zgoda stron. Skoro organ nie dysponuje zgodą stron, dokonanie zmiany decyzji w takich uwarunkowaniach nie może zostać zakwalifikowane inaczej jak tylko naruszenie prawa i to w stopniu kwalifikowanym skutkującym stwierdzeniem nieważności tego aktu administracyjnego.
Strona skarżąca zwraca uwagę na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych. Zasada ta jest oczywista i nie może budzić wątpliwości. Nie jest jednak prawidłowy tok rozumowania autora skargi, który wykazuje, że brak zgody stron na zmianę decyzji należy zakwalifikować li tylko jako brak udziału w postępowaniu skutkujący ziszczeniem się przesłanki do wznowienia postępowania. Zaprzeczenie takiej możliwości zostało uzasadnione przez Sąd już wyżej, gdzie była mowa o braku zgody strony na zmianę decyzji jako rażącym naruszeniu prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest więc możliwe aby kwalifikowane naruszenie prawa mogło pozostać niejako niezauważone, zaś w przypadku zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, (czego w niniejszym przypadku Sąd nie dostrzega), prawidłowym by być miało wdrożenie drugiego z omawianych trybów weryfikacji decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. Nadto raczej nie wymaga głębszej analizy oczywistość stosowania trybu nieważnościowego w sytuacji istnienia przesłanek do wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaistniała zresztą w niniejszej sprawie.
Na marginesie zauważyć przyjdzie, że w swoich rozważaniach autor skargi stawia tezę, że ,,istnieje bowiem taka możliwość, że w przypadku gdyby organ wystąpił w toku postępowania do stron o wyrażenie zgody na zmianę decyzji, strony tej zgody by udzieliły". Twierdzenie to z gruntu jest mocno hipotetyczne i raczej odstaje od stanu faktycznego sprawy. Kierując się zasadami doświadczenia życiowego trudno zakładać aby strony postępowania miały wyrazić zgodę na zmianę decyzji polegającą na zwiększeniu wskaźnika wielkości zabudowy, skoro po powzięciu wiedzy o takiej decyzji gremialnie złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej. Ewentualność, o jakiej mówi strona skarżąca pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie przecież organ nie wystąpił do stron o wyrażenie zgody na zmianę decyzji, zaś zakładanie, że gdyby o nią wystąpił to byłaby udzielona nie ma wpływu na ocenę prawną przeprowadzonego postępowania i wydanych w jego toku rozstrzygnięć.
Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. także okazały się chybione. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że decyzja o warunkach zabudowy, w tym zmiana tej decyzji, stanowi pewien element procesu inwestycyjnego, który siłą rzeczy powoduje następstwa dla inwestora, w tym skutki ekonomiczne. Nie jest jednak tak, aby skutki ekonomiczne posiadały prymat nad pozostałymi okolicznościami sprawy i obowiązującymi przepisami. W treści art. 156 § 2 k.p.a. mowa jest o nieodwracalnych skutkach prawnych jako przesłance uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji. Względem decyzji o warunkach zabudowy trudno doszukiwać się tego rodzaju skutków prawnych, które miałyby mieć nieodwracalny charakter. Z całą pewnością nie będą to skutki o jakich mowa w treści skargi, a mianowicie planowanie funkcjonowania bazy turystycznej, z której ma korzystać lokalna społeczność i turyści czy ,,niewielka" i nie niosąca negatywnych skutków społecznych i ekonomicznych" zmiana wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Faktem jest, że w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej organy nie prowadziły analizy okoliczności wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a.. O ile zgodzić się trzeba w tym względzie ze stroną skarżącą, to nie można tracić z pola widzenia faktu, że w istocie okoliczności o jakich mowa w omawianym przepisie nie występują, stąd też nie ma podstaw do uznania aby decyzje Kolegium nie zawierające oceny istnienia czy nieistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w stopniu istotnym naruszyły art. 156 § 2 k.p.a..
Skład orzekający Sądu nie aprobuje stanowiska skarżącej spółki zamieszczonego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i powtórzonego w skardze, jakoby w niniejszej sprawie doszło wyłącznie do powołania się przez organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe, co wskazuje na wadliwość działania organu lecz nie stanowi naruszenia prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia. Jak już była mowa, przepisy procedury administracyjnej zmianę decyzji ostatecznej przewidują w art. 154 i 155 k.p.a.. Oba przepisy dotyczą jednak zdecydowanie różnych sytuacji, a zasadnicza różnica leży w nienabyciu (art. 154 k.p.a.) i nabyciu (art. 155 k.p.a.) prawa. Decyzja o warunkach zabudowy i decyzja ją zmieniająca należą do drugiej z omawianych kategorii. Zatem aby można było mówić tylko o powołaniu niewłaściwych przepisów organ po wskazaniu w podstawie prawnej art. 154 k.p.a. musiał by wyczerpać tryb przewidziany w ,,przepisie właściwym" i wezwać strony do złożenia oświadczeń o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji. Co więcej taką zgodę przed zmianą decyzji strony powinny złożyć. W badanej sprawie Burmistrz Miasta D.Z. nie tylko w podstawie prawnej swojej decyzji wskazał na art. 154 k.p.a. ale też całe postępowanie w tym trybie przeprowadził. Nie uznał on przecież za stosowane uzyskać zgody stron na zmianę decyzji i jak trafnie wytknęło to Kolegium organ o zgodę stron nawet nie wystąpił. W tak kształtującym się stanie sprawy argumentacja strony skarżącej w sposób oczywisty mija się z treścią decyzji z dnia [...] r. nr [...].
Wobec dotychczas powiedzianego prawidłowo uznało Kolegium, że decyzja zmieniająca została wydana bez wymaganej zgody strony z art. 155 k.p.a.. W konsekwencji, w ocenie Sądu, trafne było stanowisko SKO, iż decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 155 k.p.a. - co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.