II SA/WR 689/23

II SA/Wr 689/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 91, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 27
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 28, art. 85 ust. 2, art. 87 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Grott-Hampel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi D. P. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego O. oraz części M. I. stwierdza nieważność § 9 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim przepis ten odnosi się do działki oznaczonej geodezyjnie nr 2/2, AM-5, obręb O.; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
D. P. (dalej: skarżący) wniósł skargę na wskazaną w sentencji uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego O. oraz części M. (Dz.U. Województwa Dolnośląskiego z 30 października 2006 r., nr 230, poz. [...] – dalej: planem miejscowy), zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 1 ust 1, art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipa 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm. – dalej: u.p.z.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) – poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, braku uwzględnienia i właściwego wyważenia interesu publicznego i prywatnego poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji skarżącego oraz działanie bez podstawy prawnej i sprzeczne z prawem uchwalenie planu, którego część graficzna jest sprzeczna z częścią tekstową w zakresie wyznaczonej, nieprzekraczalnej linii zabudowy;
- art. 18 ust. 2 pkt 2a u.p.z., poprzez uchwalenie planu miejscowego zaskarżoną uchwałą, mimo braku jej spójności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. (dalej: Rada, organ) nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. (dalej: Studium), które stanowiło podstawę uchwalenia planu miejscowego i w żadnym zakresie nie zakładało, że linia elektroenergetyczna będzie przebiegać przez działkę skarżącego i nie zakładało tego żadne późniejsze studium dla miasta W., oraz że część działki skarżącego, obecnie przeznaczona na łąkę ([...] RZ ), będzie miała takie przeznaczenie, gdyż w studium działka ta w całości przewidziana była pod zabudowę mieszkaniową.
W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części:
- § 47 pkt 5 lit. b oraz załącznika graficznego do uchwały w części dotyczącej działki nr [...] AM[...] obręb O. – w zakresie przebiegu linii elektroenergetycznej 110kV;
- § 46 i załącznika graficznego do uchwały w zakresie określającym położenia na działce [...] AM[...] obręb O. , obszaru o przeznaczeniu [...]NO;
- § 47 pkt 3 lit. b i pkt 7 oraz
- § 9 pkt 3.
Jednocześnie wniósł o dopuszczenie jako dowodu z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) następujących dokumentów:
- wydruk z księgi wieczystej założonej dla działki należącej do skarżącego,
- wypis i wyrys z planu miejscowego,
- opinia urbanistyczna dotycząca możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki,
- korespondencja z dystrybutorami energii elektrycznej dotycząca przebiegu spornej linii energoelektrycznej 110kV;
- korespondencja z Urzędem Miasta oraz z Radą Miejską W. wraz z załącznikiem graficznym do uchwały RM z [...] kwietnia 2012 r.
Jak uzasadniał skarżący, powyższe dowody mają na celu wykazanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, wyczerpaniu trybu i zasadności wniesionej skargi.
Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił najpierw, że jest właścicielem opisanej na wstępie działki którą nabył po uchwaleniu planu. Zaznaczył, że przed zakupem działki zapoznał się jej stanem prawnym oraz możliwościami zagospodarowania jakie wynikały z planu miejscowego. Zauważył, że zgodnie z planem miejscowym dla działki przewidziane jest przeznaczenie: [...]M zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, [...] NO urządzenie doprowadzania i usuwania ścieków (przepompownia), [...] RZ łąka i KDg droga gospodarcza. Na terenie oznaczonym symbolem [...] RZ - zgodnie z rysunkiem planu - zaplanowany został przebieg linii energetycznej wysokiego napięcia 110 KV co powoduje, że na tym terenie oraz na terenie [...] MN i [...] NO przewidziana została strefa ochrony napowietrznych linii energetycznych. Nadto na części działki oznaczonej symbolem [...] MN oraz [...] NO znajduje się także strefa ochrony wałów przeciwpowodziowych. Te tereny wyłączone zostały z zabudowy.
Argumentując zarzut braku spójności zaskarżonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego skarżący zauważył, że ponieważ uchwała procedowana była na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu winien być spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w studium kierunków i uwarunkowań przestrzennych które uchwalone zostało w 1998 r.
Zdaniem skarżącego pomiędzy ww. studium z 1998 r. a zaskarżonym planem takiej spójności nie ma, co świadczy o naruszeniu art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby plan był zgodny ze studium z 1998 r, nie doszłoby do uchwalenia planu w którym linia elektroenergetyczna przebiega przez jego działkę. W konsekwencji ustalenie przebiegu tej linii przez jego działkę doprowadziło do ograniczenia możliwości zabudowy i utrudnienie, czy wręcz pozbawienie dostępu do drogi publicznej w sposób przekraczający dozwoloną ingerencję w prawo własności i władztwo planistyczne. Przede wszystkim część działki przy jej zachodniej granicy, przez którą przebiega linia elektroenergetyczna, została wyłączona z zabudowy, a jej teren przeznaczono w planie na łąkę, natomiast dostęp do drogi publicznej ustalono przez drogę KL. Ponadto, wraz z ustanowieniem przebiegu linii elektroenergetycznej wprowadzono także strefę ochrony napowietrznej linii energetycznej 110 kV, dla której obowiązują ustalenia zawarte w § 10 ust. 2 pkt 5 uchwały oraz przepisach szczególnych – chodzi o wyznaczenie strefy ochrony linii o szerokości 40 m – po 20 m od osi linii po obu jej stronach. W tej strefie nie dopuszcza się wznoszenie obiektów budowlanych z wyjątkiem konstrukcji wsporczych dla słupów linii oraz przepompowni ścieków oraz nie dopuszcza się sadzenia drzew za wyjątkiem krzaków i drzew owocowych niskopiennych.
Skarżący zauważył, że wprawdzie w studium, jak i w planie miejscowym przewidziano budowę linii elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia, to jednak ich przebieg różni się – obecnie planowana linia 110kV przebiega przez jego działkę, a według studium jej przebieg wyznaczony został 75m od południowej granicy działki. Skarżący dodatkowo zwrócił uwagę, że według studium z 2006 r. odległość ta wynosi 220m od północnej granicy działki i 120-140m od jej zachodniej granicy, z kolei studium z 2018 r. przewiduje przebieg ww. linii w odległości 300m od południowej granicy działki. Powyższe zostało szczegółowo opisane w załączonej jako dowód opinii urbanistycznej.
Skarżący wyjaśnił, że wyniku korespondencji z dostawcą energii (T. i E.) ustalił, że planował on przebieg linii elektroenergetycznej 110kV wyłącznie taki, jaki przewidziany jest w Studium z 1998 r., 2006 r. i 2018 r. Zwrócił uwagę na informacje od T. z 11 sierpnia 2021 r. i z 31 stycznia 2023 r., w których potwierdzono, że planowana linia nie będzie przebiegać przez obszar, na którym znajduje się jego działka.
W ocenie skarżącego nieprawidłowości znajdujące się w planie miejscowym i załączniku graficznym powodują niespójność ze Studium z 1998 r. i 2006 r., co stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2a u.p.z. Nadto skarżący zauważył, że powyższą niespójność stwierdzić również można dokonując zestawienia planu miejscowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jego załącznikiem graficznym, przyjętymi uchwałą [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. dla obrębu sąsiadującego.
Autor skargi zaznaczył, że strona obecnie pozostaje "w zawieszeniu" jeżeli chodzi o możliwość zabudowy działki. Dystrybutor sieci zrezygnował bowiem z usytuowania przebiegu linii w sposób wskazany w planie - linia jak i jej strefa ochronna nigdy nie powstaną ale nie ma możliwości zabudowy tego terenu. W ocenie Skarżącego taki stopień niespójności pomiędzy studium, a planem miejscowym jest istotny i wystarczający dla stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części.
W dalszej kolejności wskazano na niespójność planu miejscowego ze studium z 1998 wynikającą z przeznaczenia części działki na łąkę (teren [...] RZ ). Tymczasem zgodnie ze studium ta część działki miała zostać przeznaczona pod zabudowę. Takie przeznaczenie potwierdza także fakt wydania decyzji wyrażającej zgodę na odrolnienie działki w celach zabudowy.
Skarżący podniósł nadto, że plan miejscowy w § 48 nie pozwala na komunikację z drogą publiczną przez drogę gospodarczą KDg. W jego ocenie, ustalenie przebiegu linii elektroenergetycznej 110kV doprowadza do sytuacji, że nie ma dostępu do drogi publicznej przez drogę gospodarczą KDg, w związku z czym, będzie musiał podjąć działania prawne zmierzające do możliwości korzystania z działki nr [...] stanowiącej własność prywatną innej osoby oraz do orurowania rowu w celu połączenia z drogą publiczną. W efekcie plan miejscowy narzuca skomunikowanie nieruchomości skarżącego przez działkę innej osoby, mimo, że należącego do niego nieruchomość nie tylko graniczy z drogą KDg, ale i w części jest na tę drogę przeznaczona. Takie rozwiązanie ingeruje nadmiernie w prawo własności i prowadzi do zwiększenia liczby zjazdów na drogę publiczną i zmniejszenia bezpieczeństwa dna drodze. Poza tym, działka skarżącego jest jedyną działką przeznaczoną pod zabudowę bez zapewnionego dostępu do drogi publicznej, gdyż istniejący dostęp jest zależny od innych podmiotów. Wiąże się to z dodatkowymi kosztami ewentualnego procesu sądowego.
Z powyższych powodów w ocenie skarżącego, miejscowy plan narusza art. 18 ust. 2 pkt 2a u.p.z., a także art. 1 ust. 1 i 2 pkt 5, art. 3 u.p.z. oraz przepisy Konstytucji w zakresie ochrony prawa własności, z uwagi na brak wyważenia pomiędzy interesem publicznym i prywatnym oraz nadmierną ingerencję w prawo własności.
Odnośnie terenu oznaczonego [...] NO przeznaczonego na przepompownię ścieków i unormowania zawartego w § 46 planu miejscowego – skarżący również powołał się na studium z 1998 r. wskazując, że nie przewidywało ono na terenie przedmiotowej działki tego typu urządzeń. Zwrócił uwagę, że lokalizacja przepompowni jest zbieżna z pośrednią strefą ochrony wód, zaś w odległości 15m występuje strefa bezpośredniej ochrony ujęć wód podziemnych, co budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości tego typu lokalizacji. Skarżący zaznaczył, że zdaje sobie sprawę, iż przepompownia stanowi element infrastruktury kanalizacyjnej, które często są małymi inwestycjami, jednak ograniczają zabudowę działki. Poza tym według Studium z 1998 r. nie dość, że przepompownia nie została zaplanowana w tym miejscu, to nadto cały teren O. został ujęty jako obszar wyłączony ze skanalizowania. Zdaniem skarżącego przeznaczenie części działki na przepompownię ścieków w sposób niespójny ze studium ogranicza mu istotnie prawo zabudowy oraz dostęp do drogi publicznej i stanowi przejaw przekroczenia przez Radę władztwa planistycznego
Uzasadniając żądanie wyeliminowania § 9 ust. 3 uchwały zgodnie z którym: "ustala się służebność gruntową dla wszystkich terenów w celu budowy i konserwacji urządzeń infrastruktury technicznej oraz dostępu do urządzeń melioracyjnych" skarżący stwierdził, że ze względu na położenie jego nieruchomości w strefie ochronnej wału przeciwpowodziowego na którym dopuszcza się sytuowanie, między innymi, infrastruktury technicznej przepis ten ma także zastosowanie do tej strefy i dotyczy jego interesu prawnego. W ocenie strony Rada Miejska W. przyznała sobie prawo do ustanowienia służebności gruntowej, do czego nie ma kompetencji. Tym samym powyższe unormowanie jest sprzeczne z prawem i winno podlegać wykreśleniu. Działanie takie bowiem narusza wprost przepis art. 245 k.c., które dla ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność, przewiduje umowę z właścicielem w formie aktu notarialnego oraz wynagrodzenie. Brak też jest precyzyjnego określenia, które działki taką służebnością są obciążone.
Uzupełniająco skarżący podniósł zarzut sprzecznego ustalenia parametrów nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zgodnie z § 49 pkt 3 lit. b planu miejscowego linia ta wytyczona ma być 40m od linii rozgraniczającej ulicy oznaczonej symbolem KL. Natomiast z załącznika graficznego wynika, że odległość w rzeczywistości ma 41,94m i 42,49m na dwóch krańcach działki [...]. Zachodzi zatem niezgodność pomiędzy treścią planu miejscowego i jego załącznikiem graficznym.
Końcowo autor skargi ustosunkował się do stanowiska Rady Miejskiej w uchwale stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego podnosząc, że została doręczona wyłącznie treść uchwały odrzucającej wezwanie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego. Zaznaczył, że skarżący w swoim wezwaniu wyjaśnił, w jaki sposób naruszenie powinno zostać usunięte – poprzez podjęcie przez Radę Miejską działań inicjujących odpowiednie czynności uchwałodawcze. Skarżący znał stan nieruchomości przy zakupie, nie oznacza to jednak, że nie jest uprawniony do kwestionowania planu miejscowego, nawet jeśli taki plan obowiązuje od 15 lat. Dla skorzystania z tego uprawnienia nie ma znaczenia też fakt, że skarżący nie brał czynnego udziału w uchwalaniu planu miejscowego.
Skarżący zwrócił uwagę, że wprawdzie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., która ma w niniejszej sprawie zastosowanie, wymagała aby plany miejscowy był ze Studium spójny, a nie zgodny, jak wymagają tego przepisy obecnie obowiązujące, to jednak pozostałe kwestie dotyczące Studium niewiele się różnią od później obowiązującej ustawy. Również obecnie Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże gminy co do polityki przestrzennej, a tym samym może stanowić punkt wyjścia co do oceny zgodności planu miejscowego z prawem i przyjętą polityką przestrzenną.
Skarżący zaakcentował, że plan miejscowy został uchwalony na podstawie nie Studium z roku 2006, lecz z 1998 r., w którym zapisy dotyczące linii elektroenergetycznych mają charakter nakazów ostrych, stąd wywiódł, że brak zgodności z tymi zapisami skutkuje brakiem spójności z planem. Dodatkowo zauważył, że mimo, iż Studium z 2006 r. zostało uchwalone 2 miesiące wcześniej niż plan miejscowy, to i tutaj trudno mówić o spójności w tej kwestii. W ocenie skarżącego uzgodnienia dotyczące przebiegu powyższych linii z właściwym zakładem elektroenergetycznym przed uchwaleniem planu miejscowego miały charakter iluzoryczny, mając na uwadze kolejne uchwalane Studia oraz dokumentacja załączona do skargi celem przeprowadzenia z niej dowodu.
Skarżący odniósł się ponownie do kwestii ustanowienia służebności gruntowej twierdząc, że wprowadzenie zapisu w formie nakazu ostrego "ustala się służebność gruntową" do planu miejscowego jest niedopuszczalne.
Zwrócił uwagę, że w konsekwencji ustaleń planu miejscowego jego działka o powierzchni prawie [...]m2 w 80% została wyłączona z zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności zaznaczył, że projekt planu miejscowego został opracowany na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania dla zespołu urbanistycznego O. oraz części M., a także spójnie z wytycznymi ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., które przyjęte zostało uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Wyjaśnił, co było celem sporządzenia planu miejscowego oraz, że procedura planistyczna zrealizowana została zgodnie z przepisami u.z.p. z 1994 r.
Następnie organ opisał procedurę poprzedzającą uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego wskazując, że 16 maja 2001 r. wysłano 37 zawiadomień o przystąpieniu do jego sporządzenia do organów administracji rządowej i zainteresowanych jednostek, stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p., następnie dnia 17 stycznia 2001r. podano do wiadomości publicznej ogłoszenie Zarządu Miasta W. w tym przedmiocie, 9 stycznia 2001 r. odbyła się zewnętrzna rada techniczna w sprawie rozwiązań przyjętych w projekcie planu. W dniu 24 października 2002 r. odbyło się posiedzenie Zarządu Miasta W. celem stwierdzenia spójności rozwiązań przestrzennych przyjętych w projekcie planu z polityką przestrzenną określoną w Studium, co oceniono pozytywnie. Pismami z dnia13 listopada 2002 r. wystąpiono z wnioskiem o zaopiniowanie projektu planu. Wszystkie organy i instytucje dokonały pozytywnego zaopiniowania. W dniu 5 lutego 2003 r. wystąpiono o uzgodnienia projektu planu. Wszystkie organy i instytucje pozytywnie uzgodniły projekt planu.
Organ zwrócił uwagę, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu, a ówczesny właściciel działki [...] AM[...], Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie: Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa – dalej KOWR) został o tym skutecznie zawiadomiony. Wyjaśnił także, że ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta W. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego zostało podane do wiadomości publicznej 30 kwietnia 2003 r. – wniesiono 12 protestów i 5 zarzutów, które zostały rozpatrzone. Ówczesny właściciel nie wniósł protestu ani zarzutu.
W dniu 30 sierpnia 2006 r. podano do wiadomości publicznej datę sesji Rady w sprawie uchwalenia planu miejscowego, w dniu sesji 14 września 2006 r. radni zostali poinformowani o wyniku badania spójności projektu ze Studium.
Organ zauważył dalej, że dokumentacja planistyczna została wykonana zgodnie z przepisami u.z.p., uchwała wraz z dokumentacją przekazana została Wojewodzie Dolnośląskiemu a następnie ogłoszona 30 października 2006 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi, organ zwrócił uwagę, że skarżący nabył działkę od KOWR w dniu 28 października 2021 r., to jest gdy plan miejscowy obowiązywał już od 15 lat, zaś przed jej nabyciem otrzymał wypis i wyrys obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego, który ma charakter tylko informacyjny. Umieszcza się w nim ogólne dane o możliwości i zasadach inwestowania na terenie wskazanym we wniosku. Natomiast w procesie inwestycyjnym czy obrocie nieruchomościami należy korzystać w pełnego tekstu uchwały. Tym samym, w ocenie organu, skarżącemu w dniu nabycia działki znane były zapisy planu miejscowego i z pełną świadomością podjął decyzję o zakupie nieruchomości.
Następnie organ zwrócił uwagę, że na mocy przepisów u.z.p. z 1994 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien był być spójny ze Studium, zaś obecnie obowiązujące przepisy wymagają aby plan był ze Studium zgodny. Dokonując analizy tych dwóch pojęć oraz powołując się na orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny uznał, że plan jest spójny ze Studium, gdy brak jest sprzeczności w rozwiązaniach planistycznych.
Wskazano, że w dacie podjęcia kwestionowanego planu obowiązywało Studium z 2006 r. a nie z 1998 r. W studium z 2006 r. ustalono 8 typów sfomułowań. W rozdziale dotyczącym zaopatrzenia w energię elektryczną zawarty jest zapis "5. Planuje się budowę następujących linii napowietrznych wysokiego napięcia 110kV: [...] GPZ S. – GPZ W.(1)". Organ zauważył, że w Studium "w treści kierunków jest mowa o nakazie nieostrym, ilekroć użyte jest jedno ze sfomułowań: planuje się, należy dążyć (...). Natomiast niezgodność ustaleń planu miejscowego z nakazem nieostrym w Studium nie stanowi jego niezgodności ze Studium".
Zwrócono uwagę, że spełnione zostały wymagania formalne wynikające z ustawy, gdyż na posiedzeniu w dniu 24 października 2002 r. Zarząd Miasta stwierdził spójność rozwiązań przyjętych w projekcie z polityką przestrzenną określoną w Studium, uznając projekt za gotowy do fazy opiniowana i uzgodnień. Także w toku procedury podkreślano konieczność budowy na obszarze O. linii elektroenergetycznej 110 KV a jej przebieg wyznaczono tak, aby w jak najmniejszym stopniu kolidował z istniejącą i projektowaną zabudową. Planowane powiązanie GPZ przy ul. [...] z GPZ S. miało zaopatrzyć w energię elektryczną południowo - wschodni obszar W. Mając na uwadze powyższe, przyjęcie w przedmiotowym planie miejscowym odmiennego niż w ówczesnych Studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przebiegu projektowanej linii 110 kV było zgodne z obowiązującym wtedy prawem oraz było zgodne z oczekiwaniami Z. S.A. wyrażonego w piśmie uzgadniającym z dnia 20 lutego 2003 r.
Wyjaśniając powyższe organ dodał, że tylko uchwalenie nowego planu miejscowego mogłoby pozwolić na zmianę stref ochrony od projektowanej linii wysokiego napięcia.
Co do dostępu do drogi publicznej, organ zgodził się, że de facto KOWR sprzedał nieruchomość skarżącemu bez takiego dostępu, do czego był zobowiązany. Dokonując w 2020 r. sprzedaży działek nr [...] oraz nr [...] KOWR powinien bowiem uwzględnić akt prawa miejscowego i ustanowić służebność gruntową z prawem przejazdu dla działki skarżącego, co zabezpieczyłoby mu zgodny z obowiązującym planem dojazd do nieruchomości od ul. [...] (oznaczonej na rysunku uchwały symbolem KL). Co jednak najważniejsze KOWR sprzedając w 2021 r. działkę nr [...] nie zapewnił żadnego, w tym zgodnego z prawem lokalnym, dostępu do drogi publicznej dla każdoczesnego właściciela tej nieruchomości przez działkę nr [...], AM-[...], obręb O. Dodatkowo organ wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych, kompetencje w zakresie ustalenia dostępu do dróg publicznych, w tym lokalizacji zjazdów, leżą po stronie zarządcy drogi. Natomiast na etapie projektu planu miejscowego Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. w dniu 11 lutego 2003 r. pozytywnie uzgodnił projekt układu drogowego, w tym zaprojektowanych dojazdów do nieruchomości. Również Starostwo Powiatowe pismem z dnia 25 lutego 2003 r. uzgodniło projekt planu miejscowego bez uwag.
Odnośnie terenów oznaczonych jako [...] RZ (łąki) i [...] NO (przepompownia ścieków), organ wyjaśniał, że wszystkie edycje Studium nie odnosiły się do konkretnych działek czy budynków. Zapisy poprzednich i obecnie obowiązującego Studium mają charakter ogólny. Zdaniem organu, nie jest właściwe założenie wynikające ze skargi, że dla każdej działki w zespole urbanistycznym sielskim O. należy przypisać funkcję mieszkaniową, aby uznać spójność planu miejscowego ze Studium. Jak wskazał, zgodnie z ówcześnie obowiązującym Studium "planuje się, że uzupełniającymi elementami struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów urbanistycznych sielskich mogą być między innymi [...] błonia". Zaznaczył, że zgodne ze Studium było i jest wyznaczenie w obszarach mieszkaniowych np. terenów zieleni czy infrastruktury technicznej, do której należy przepompownia ścieków. Wobec powyższego przeznaczenie części działki Skarżącego na tereny łąk oraz urządzenia odprowadzania i usuwania ścieków - przepompownie ścieków było spójne z ustaleniami ówcześnie obowiązującego Studium oraz było zgodne z celem zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Co do wymiarów nieprzekraczalnej linii zabudowy, przyznał rację organ skarżącemu, że część tekstowa planu miejscowego musi być spójna z częścią graficzną. Jednak przetworzony/zeskanowany plan miejscowy może zawierać niewielkie różnice, które wynikają z techniki, w jakiej robione były miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego kilkanaście lat temu. Zapis zawarty w § 47 pkt 3 lit. b natomiast jednoznacznie wskazuje, jak jest usytuowana nieprzekraczalna linia zabudowy, która została wytyczona równolegle do linii rozgraniczającej ulicę oznaczoną na rysunku planu symbolem KL. Linia rozgraniczająca ulicę jest tożsama z południową granicą działki nr [...] AM-[...], zaś podział tej działki nie uległ zmianie od 1997 r. Tym samym, w ocenie organu, bazując na zapisie zawartym w § 47 pkt 3 lit. b uchwały można z dużą łatwością ustalić położenie ww. nieprzekraczalnej linii zabudowy.
Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego służebności gruntowej, organ zwrócił uwagę na kontekst tworzenia planu miejscowego po powodzi w 1997 r., podczas której cały obręb O. został zalany. Zapis o służebności gruntowej w planie miejscowym, zdaniem organu, jest synonimem przepisów odrębnych i miał mieć charakter informacyjny, wskazujący na sposób zabezpieczenia dojazdu. Został zawarty, aby szczególnie zwrócić uwagę nowych inwestorów na konieczność obsługi i budowy przyszłych wałów przeciwpowodziowych, planowanej wówczas kanalizacji, czy też modernizacji lub budowy linii energetycznych. W ocenie organu, wykreślenie tego zapisu w żaden sposób nie wpłynie na stan prawny nieruchomości skarżącego – obecnie według przepisów odrębnych, zawartych w k.c. czy w ustawie – Prawo wodne, będzie można w razie konieczności ustanowić służebność gruntową na tej nieruchomości. Organ dodał, że w wykazie i rejestrze decyzji nie odnotowano prawomocnych decyzji co do przedmiotowej działki, natomiast ze względu na braku udziału skarżącego w procedurze uchwalania planu miejscowego nie były znane zamierzenia inwestycyjne dla tej nieruchomości.
Organ podkreślił, że zapisy obowiązującego planu miejscowego pozwalają skarżącemu na zrealizowanie zabudowy na przedmiotowej działce. Analiza postanowień planu wskazuje bowiem, że około [...] m2 z [...] m2 nieruchomości Skarżącego zostało przeznaczonych na teren zabudowy mieszkaniowej - różnica tj, około [...] m2 zostało przeznaczone na łąki oraz przepompownie ścieków. Dla terenu oznaczonego symbolem [...] M wskaźnik intensywności zabudowy został określony na 0,5, dopuszczono maksymalnie dwie kondygnacje zabudowy oraz minimalną wielkość działki na poziomie 1000 m2 . Po dokonaniu wyliczeń organ stwierdził, że przy uwzględnieniu przepisów odrębnych, powierzchnia zabudowy działki kształtuje się na poziomie [...] m2, co przekłada się na intensywność zabudowy na poziomie [...]m2, a po przeliczeniu dopuszczalnej maksymalnej intensywności zabudowy przewidzianej w planie miejscowym jest to [...]m2. Organ zauważył przy tym, że skarżący nie podnosił zarzutów co do intensywności zabudowy dla swojej nieruchomości, co oznacza, że uznał ją za odpowiednią.
W piśmie procesowym z dnia 28 marca 2024 r. stanowiącym replikę na odpowiedź Gminy, pełnomocnik strony skarżącej w pierwszej kolejności podkreślił, że nawet jeśli poprzedni właściciel nie kwestionował planu miejscowego na etapie jego uchwalania, brak jest przeszkód, aby obecnie to skarżący podważał jego zapisy. Zwrócił też uwagę, że skarżony plan miejscowy został opracowany na podstawie Studium z 1998 r., a nie z roku 2006, jak wskazuje organ. Co do poglądu organu w kwestii dostępu do drogi publicznej, że to poprzedni właściciel (KOWR) powinien był ustanowić służebność, skarżący uznał, że pogląd ten tylko potwierdza, że ustalenia w planie miejscowym przerzucają zapewnienie takiego dostępu na właścicieli działek i uzależniają go od dobrej woli innego właściciela i procesu sądowego, a tym samym nie stanowią wyważonej ingerencji w prawo własności. Powołał w tym względzie orzecznictwo sądowe, w którym wyrażony został pogląd, że działki budowlane powinny mieć planistycznie zapewniony dostęp do drogi publicznej.
W kwestii podniesionych rozbieżności w wyznaczeniu linii zabudowy pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu miejscowego, powołany został obszerny fragment wyroku tutejszego Sądu z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 287/22, który – w ocenie skarżącego – pozostaje w opozycji do stanowiska organu dotyczącego akceptowalnych błędów w wymiarach. Skarżący zauważył przy tym, że w przypadku działek na terenie [...] M, o numerach ewidencyjnych [...] i [...] nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi odpowiednio 32,67m i 33,49m mimo, że w planie wskazano 40m od linii rozgraniczającej ulicy oznaczonej symbolem KL. Mimo to właściciele tych działek otrzymali pozwolenia na budowę (w 2021 i 2022 r.) i dwa obiekty linię zabudowy przekraczają.
Ustosunkowując się do wyliczeń możliwości zabudowy, skarżący przede wszystkim zauważył, że z powodu braku dostępu do drogi publicznej i przebiegu linii wysokiego napięcia działka w zasadzie jest wyłączona z zabudowy. Następnie przedstawił własne wyliczenia wskazujące na niższe wartości powierzchni do zabudowy, wskazując, że w rezultacie wynosi ona [...] m2 a nie [...] m2 jak podaje organ. Dodatkowo zauważył, że nałożone na działkę ograniczenia zabudowy dotyczą też możliwości architektonicznego kształtowania bryły budynku. Gdyby nie ograniczenia wynikające z ustalonego przebiegu linii mógłby wybudować obiekt o bardziej zróżnicowanej architekturze bez ograniczeń związanych lokalizacją obiektu i jego szerokością.
Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącego do przedłożenia dokumentu obrazującego aktualnych granic działki nr [...]. Jednocześnie w postanowieniu ogłoszonym na rozprawie Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a uwzględnił wnioski dowodowe skarżącego.
W wykonaniu zarządzenia Sądu, w dniu 1 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżącego złożył wypis i wyrys z ewidencji gruntów oświadczając, że są to aktualne granice działki. Jednocześnie wyjaśnił, że przeznaczenie niewielkiego fragmentu tej działki na drogę gospodarczą (teren KDg), wynika jego zdaniem z faktu, że działka nr [...] nie posiada wymaganej szerokości 5 m.
Przy piśmie przygotowawczym złożonym w tym samym dniu, pełnomocnik organu przedłożył uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. wraz załącznikami stanowiącymi tekst studium (część I i część II tom 6) i rysunki studium. Przedłożono nadto zawiadomienie o danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...]- [...]. Jednocześnie pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że postanowienia ww. studium nie ustanawiają obowiązku przeniesienia przebiegu linii energetycznej oraz wyznaczenia linii wysokiego napięcia przez działkę skarżącego. Wskazał także, na § 20 ww. uchwały zalecający stosowanie kierunków zagospodarowania wynikających z załącznika nr 2 do uchwały (a więc także rysunków) jako wytycznych przy uchwalaniu planu. Podtrzymał nadto dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Po otwarciu zamkniętej rozprawy w dniu 18 lipca 2024r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do uzupełnienia dokumentacji złożonej przy piśmie z dnia 28 czerwca 2024 r. przez przedłożenia uchwały z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] w sprawie zamiany uchwały Studium z 1998 r. oraz do wyjaśnienia rozbieżności w dokumentacji dotyczącej różnicy pomiędzy datą uchwalenia studium ([...] stycznia 1998 r.) a datami widniejącymi na rysunkach stanowiących integralną część tego studium (rok 1996). Sąd zobowiązał także do uzasadnienia przyczyn dla których w planie miejscowym dostęp do drogi KDg ograniczony został tylko dla terenów [...] NO i [...] RZ z pominięciem terenu mieszkaniowego.
W dniu 22 lipca 2024 r. wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika organu zawierające wyjaśnienia dotyczące rozbieżności między datą podjęcia uchwały a datami na rysunkach studium oraz wskazujące przyczyny którymi kierowała się Rada Miejska ustalając dla terenu zabudowy mieszkaniowej ([...] M) dostęp do drogi KL. Wraz z pismem przedłożono uchwałę z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zmiany Studium z 1998 r.
W piśmie procesowym z dnia 24 września 2024r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do argumentacji organu uzasadniającej przyjęty w planie dostęp do drogi dla terenu [...] M jedynie od strony drogi KL. Wskazał, między innymi, że drogi gospodarcze miały służyć dojazdowi do pól, czy też doraźnej obsłudze zieleni lub infrastruktury technicznej. Dla dróg gospodarczych przewidziano minimalną szerokość w liniach rozgraniczających 5 m podczas, gdy dla dróg dojazdowych 10 m a dla lokalnych 12 m. Dopuszczenie dojazdu dla terenu [...] M od strony drogi KDg wiązałby się obowiązkiem poszerzenia tej drogi i koniecznością wykupu gruntu, co nie byłoby ekonomicznie uzasadnione. Podniesiono także, że wyznaczenie dojazdu do dla terenu [...] M od strony ulicy [...] podyktowane było chęcią wykreowania jak najbardziej spójnej i zgodnej z ładem przestrzennym tkanki miejskiej dawnej wsi O.
W dniu 24 września 2024 r. wpłynęło pismo pełnomocnika strony skarżącej w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie, w szczególności co do tego, że spójność planu powinna być oceniona ze studium z 1998 r. Pełnomocnik nie zgodził się także ze stanowiskiem organu w kwestii dostępu do drogi publicznej podnosząc, że jest ono sprzeczne z ustaleniami planu. Wskazał, że dla terenów [...] M i [...] MU dostęp do drogi publicznej zapewniony został od strony terenu KDg.
Na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. pełnomocnik organu przedłożył wypis z części tekstowej miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. z 1988 r. wraz fragmentem rysunku tego planu wskazując na wcześniejsze przeznaczenie działki. Pełnomocnicy obu stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Obecnie brzmienie przepisu obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił natomiast, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej nadając art. 101 ust. 1 nowe brzmienie wyeliminował zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jednak zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. jak również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 14 września 2006 r., więc zastosowanie do niej ma art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji.
Tym samym warunkiem formalnym dopuszczalności skargi jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie – skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte – wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.
W rozpoznawanej sprawie wszystkie wymienione wyżej przesłanki uznania skargi za dopuszczalną zostały spełnione. Skarga dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wniesienie poprzedzone zostało wezwaniem przez skarżącego Rady Miejskiej W. do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 21 czerwca 2023 r.) Wobec nie uwzględnienia tego wezwania (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2023r.) w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały pełnomocnikowi, wniesiona została skarga do sądu administracyjnego.
Kolejną kwestią wymagającą rozważenia przez Sąd jest ocena wystąpienia przesłanki naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego strony skarżącej.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w całości przez Sąd, wskazuje się, że skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., podmiot musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza bowiem istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Ten z kolei może wynikać m.in. z prawa własności, którego granice wyznacza art. 140 kodeksu cywilnego. W tych też granicach przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 Kodeksu cywilnego
W niniejszej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z przysługującego mu prawa własności działki nr [...], obręb O. , którą – jak twierdzi - nabył w 2021 r. w drodze przetargu od Skarbu Państwa – Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Okoliczność ta nie jest przez stronę przeciwną kwestionowana.
Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą na terenach oznaczonych symbolami [...] M, [...] RZ oraz [...] NO . Zgodnie z rysunkiem planu, stanowiącym integralną część planu, działka ta przeznaczona została:
- w części oznaczonej symbolem [...] M - na teren przewidziany pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, uzupełniająco usługi nieuciążliwe i uprawy ogrodnicze;
- w części oznaczonej symbolem [...] NO - pod urządzenia odprowadzania i usuwania ścieków, przepompownię ścieków, uzupełniająco zieleń izolacyjną;
- w części oznaczonej symbolem [...] RZ – na łąkę, uzupełniająco rekreację.
Według rysunku planu przez część działki oznaczonej symbolem [...] RZ oraz [...] NO przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia 110 KV będąca fragmentem powiązania GPZ przy ul. [...] z GPZ S. (§ 10 pkt 6 uchwały). Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 2 uchwały dla napowietrznej linii energetycznej o napięciu 110 KV wyznaczono strefę ochronną linii energetycznej o szerokości 40 m, po 20 m od osi linii. W obrębie tej strefy obowiązują ograniczenia wynikające z braku dopuszczenia wznoszenia obiektów budowlanych z wyjątkiem konstrukcji nośnych dla linii energetycznych i obiektu przepompowni ścieków. Nie dopuszczono także sadzenia drzew z wyjątkiem drzew owocowych i zieleni niskiej. Opisana wyżej strefa ochronna obowiązuje na całości obszaru działki nr [...] oznaczonej symbolami [...] RZ i [...] NO jak też, na części obszaru [...] M przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nadto część działki oznaczona symbolami [...] RZ , [...] NO i [...] M od strony ul. [...] objęta została strefą ochrony wałów przeciwpowodziowych na której obowiązują ograniczenia zabudowy określone w § 10 ust. 3 uchwały (w tym zakaz wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów z wyjątkiem niezbędnych dróg dojazdowych i parkingów oraz małej architektury i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach zainwestowania; zakaz sadzenia drzew i krzewów oraz upraw gruntów na wałach oraz w odległości [...] M od stopy wału).
Z przywołanych postanowień zaskarżonej uchwały wynika, że ze względu na wyznaczone strefy ochrony linii energetycznej i wałów przeciwpowodziowych które wprowadzają na części działki przeznaczonej na cele mieszkaniowe zakaz zabudowy, sposób korzystania z tej działki doznaje ograniczeń. Ograniczenia te można także wyprowadzić z przeznaczenia części działki na łąkę oraz na przepompownię ścieków. W konsekwencji także władztwo skarżącego nad nieruchomością w zakresie możliwości jej zabudowy podlega ograniczeniom. Zaskarżona uchwała ustala bowiem sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego i ograniczenia w jej zabudowie, które to ograniczenia skarżący musi respektować w zakresie wykonywania prawa własności. Sporne przepisy uchwały kształtują zatem przysługujące mu prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Istnieje zatem związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowaną uchwałą która wpływa na jego sytuację prawną uniemożliwiając mu zagospodarowanie nieruchomości w sposób sprzeczny z ustaleniami planu.
Stanowisko powyższe znajduje swoje wsparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 06.07.2021 r., II GZ 400/20 – dostępne w CBOSA). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 3 u.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).
Uzupełniająco zauważyć należy, że Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że część jego działki przeznaczona została na drogę gospodarczą KDg. Przede wszystkim stanowiska tego nie potwierdza porównanie granic ewidencyjnych działki nr [...] widniejących na złożonym wyrysie z ewidencji gruntów z granicami linii rozgraniczających między terenem KDg (działka nr [...]) a terenem [...] RZ naniesionymi na rysunku planu. Wskazana linia rozgraniczająca odpowiada obecnej granicy działki nr [...] z działką nr [...] i działką nr [...].
Oceny co do przysługiwania skarżącemu legitymacji skargowej nie zmienia natomiast fakt, że nie był on właścicielem nieruchomości objętej uchwałą w dacie jej podjęcia, lecz nabył ją dopiero w 2021 r. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w myśl którego aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) m.p.z.p., która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. W konsekwencji to, że uchwała w przedmiocie m.p.z.p. weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z ww. przepisu, lecz jedynie przejście tych uprawnień w ślad za prawem własności, z tym, że warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest to, aby dotychczasowy właściciel (poprzedni właściciel) nie "skonsumował" wcześniej uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do tej samej uchwały. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności (zob. wyrok NSA z 07.04.2010 r., II OSK 186/10; ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55; por. też m.in. wyroki NSA: z 10.08.2011 r., II OSK 1093/11; z 05.04.2012 r., II OSK 51/12; z 18.10.2012 r., II OSK 1806/12; z 13.11.2012 r., II OSK 2105/12; z 08.07.2014 r., II OSK 3005/12; z 21.09.2017 r., II OSK 1783/16; z 20.12.2017 r., II OSK 718/16; z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; z 23.09.2021 r., II OSK 1399/21).
Wejście w życie przedmiotowej uchwały przed nabyciem przez skarżącego działki nr [...], nie może zatem stanowić samoistnej przeszkody do skutecznego wniesienia przezeń skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., w sytuacji, gdy jego poprzednik – co w niniejszej sprawie bezsporne – nie skorzystał z tego środka zaskarżenia.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że interes prawny skarżącego został kwestionowaną uchwałą naruszony.
Podkreślić jednak należy, że wykazanie, że przewidziane w planie rozwiązania naruszają interes prawny skarżącego nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi. Ustalenie to otwiera dopiero drogę do przeprowadzenia przez Sąd kontroli zaskarżonej uchwały. Uwzględnienie skargi wymaga natomiast wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującego prawa. Inaczej mówiąc wykazania, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach, rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11 oraz wyroki WSA w Poznaniu z 14 maja 2014 r., II SA/Po 890/13 i WSA w Krakowie z 14 października 2013 r., II SA/Kr 719/13).
Zaznaczyć także wypada, że skoro pewnym wyznacznikiem sądowej kontroli jest interes prawny skarżącego, to poza granicami podmiotowymi i przedmiotowymi tego rodzaju sprawy pozostają wszystkie te części planu (postanowienia części tekstowej planu i załącznika graficznego - rysunku planu), które obejmowałyby ocenę ewentualnych naruszeń indywidualnych praw innych podmiotów, a zwłaszcza nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z 25 marca 2021 r., II OSK 3040/20, dostępny jw.). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (patrz np. wyroki NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. II OSK 1544/17, 25 października 2019 r. sygn. II OSK 1905/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 334/20 i 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2296/19 - orzeczenia dostępne jw.).
Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw trzeba, że istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia (wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2935/18).
W związku z tym istotne jest, że również planowanie przestrzenne odbywa się na podstawie przepisów prawa obowiązującej w danym czasie procedury planistycznej i z uwzględnieniem istniejącego na danym terenie stanu faktycznego (por. NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r. II OSK 1225/20). Tym samym ocena tego, czy określenie statusu planistycznego nieruchomości i możliwego sposobu jej zagospodarowania naruszało wskazane w skardze przepisy Konstytucji RP i przepisy ustawy stanowiącej podstawę podjęcia uchwały, musi odnosić się do stanu z daty procedowania i uchwalenia zaskarżonego planu tj. 14 września 2006 r.
W związku z powyższym trzeba mieć na uwadze, że co prawda w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże względu, że procedura planistyczna rozpoczęta została w 2000 r. zastosowanie znalazł przepis art. 85 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie oba warunki określone w normie przejściowej zostały spełnione (co wynika z dokumentacji planistycznej i nie jest kwestionowane) zatem trafnie zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (dalej u.z.p).
Skarga zasadniczo opiera się na dwóch zarzutach:
1/ przekroczenia władztwa planistycznego ze względu na nadmierną ingerencję w prawo własności z naruszeniem przepisów konstytucyjnych, tj. art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 art. 64 ust. 2 i 3 w związku z przepisami u.z.p. w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy.
2/ naruszenia art. 18 ust.2 pkt 2a u.p.z. poprzez uchwalenie planu miejscowego pomimo braku jego spójności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. przyjętego uchwałą z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] (dalej jako studium z 1998 r.) w zakresie przebiegu linii elektroenergetycznej 110 KV oraz przeznaczenia części działki na teren [...] RZ i [...] NO .
Oceniając zaskarżoną uchwałę w kontekście pierwszego zarzutu wskazać trzeba, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jak też przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, oraz art. 140 k.c. nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 przywołanego aktu, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Jednym z aktów uprawniających gminę do ingerencji w prawo własności są przepisy obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też przepisy wcześniej obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle regulacji zawartych także w tym ostatnim akcie, nie można gminie odmówić prawa do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Według art. 3 tej ustawy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Natomiast, w myśl art. 33 u.p.z. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei według art. 4 ust. 1 ww. ustawy, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy.
Z przywołanych regulacji wynika tzw. władztwo planistyczne gminy dające jej uprawnienia do wprowadzania na obszarze jej terytorium określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. W orzecznictwie od lat akcentuje się, że rada gminy nie może z uprawnienia tego korzystać w sposób dowolny. Jest bowiem ograniczona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaw. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001r., w sprawie K 27/00 (OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29) stwierdził, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna; organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p., przepisami innych ustaw oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązkiem sądu jest natomiast ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza, czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła.
Pomimo zatem, że przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, to ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyroki NSA z 14 marca 2018 r. II OSK 1293/16; z 26 października 2016 r. II OSK 145/15; z 22 marca 2017 r. II OSK 1861/15, z 13 marca 2019r. II OSK 1026/17; z 18 lutego 2021 r., II OSK 1599/18). Stosując się do przywołanych norm konstytucyjnych, w tym zasady proporcjonalności, organ gminy może w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości które uznał za ważniejsze (zob. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., II OSK 1656/15).
Ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga jednak każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważania interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2009r. II OSK 1468/08; z 6 listopada 2019 II OSK 74/18). Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W zagospodarowaniu przestrzeni interes społeczny nie zyskał bowiem prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek rozważnego wyważania praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy winien więc wykazać, że przyjęte rozwiązania są optymalne, gdyż są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują ponad niezbędną konieczność w sferę wykonywania prawa własności. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego przez jego nadużycie.
Skoro – jak wcześniej wykazano - sądowa kontrola uwzględnić musi stan prawny i faktyczny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonego aktu, to odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należało mieć na uwadze, że w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. [...] września 2000 r. działka nr [...] nie istniała. Stanowiła ona wówczas części działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa która pozostawała w zasobie nieruchomości rolnych Skarbu Państwa którym władała wówczas Agencja Własności Rolnej Nieruchomości Skarbu Państwa. Stąd też na podkładach mapowych na których sporządzony został projekt zaskarżonego planu widnieje nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]. Co prawda, w toku procedury planistycznej – w październiku 2003 r. doszło do podziału ww. nieruchomości na działki nr [...], [...], [...] i [...] (co wynika ze złożonej do akt sprawy informacji organu), jednak podział ten, do momentu uchwalenia zaskarżonego planu, nie spowodował zmiany stanu własnościowego (prawnego) nieruchomości.
Zaskarżona uchwała w chwili jej podjęcia kształtowała zatem – w zakresie kwestionowanym w skardze - zasady wykonywania prawa własności przez określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania nieruchomości stanowiącej ówcześnie własność Skarbu Państwa, co zdaniem Sądu, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie zasady proporcjonalności i nadmiernej ingerencji w prawo własności
Należy bowiem uwzględnić, że własność Skarbu Państwa z istoty swojej ma szczególny charakter, ponieważ przysługuje podmiotowi, który z racji swej natury i funkcji gospodaruje nią nie tylko za pomocą metod cywilistycznych, właściwych prawu prywatnemu, ale także za pomocą metod właściwych prawu publicznemu (W. Pawlak [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1 (art. 1–55(4)), red. J. Gudowski, Warszawa 2021, art. 44(1). W związku z tym przeznaczenie nieruchomości Skarbu Państwa związane z realizacją celu publicznego (w szczególności chodzi o przebieg linii energetycznej wysokiego napięcia) nie sposób oceniać w kategorii naruszenia wolności i praw obywatela. Przepisy zamieszczone w rozdziale II Konstytucji, normujące prawa i wolności człowieka i obywatela, nie dotyczą bowiem statusu podmiotu prawa publicznego jakim jest Skarb Państwa. W sposób oczywisty w dacie uchwalenia planu miejscowego akt ten nie mógł zatem naruszać art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w odniesieniu do przeznaczenia i sposobu zagospodarowania obecnej działki nr [...] - jak też pozostałych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] stanowiących własność Skarbu Państwa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w pierwszej kolejności, właśnie nieruchomości stanowiące własność podmiotów publicznych, powinny być przeznaczane na tego rodzaju cele.
Powyższe wskazuje, że procesie planistycznym organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidulane właścicieli nieruchomości będących osobami fizycznymi i interesem publicznym. Organ powstrzymał się bowiem od nadmiernej ingerencji w prawo własności osób indywidulanych kosztem nieruchomości publicznych.
W konsekwencji nabycie przez skarżącego działki nr [...] piętnaście lat później (w 2021 r.) i zmiana zamierzeń co do sposobu jej zagospodarowania nie mogły wpłynąć na wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu, który musiał uwzględnić stan z daty podjęcia uchwały. Skarżący dobrowolnie przecież nabył przedmiotową nieruchomość, której obowiązujący plan miejscowy, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, określał granice wykonywania prawa własności przeznaczając część działki na łąkę i ograniczając na niej zabudowę w związku z wyznaczeniem w tej części przebiegu linii energetycznej wysokiego napięcia z którą wiązała się strefa ochronna. Podobnie jak ograniczenie zabudowy w związku z wytyczeniem strefy ochronnej wałów. Nie sposób wobec tego przyjąć, jak chce tego skarżący, że przyjęta uchwała bezprawnie ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności jego nieruchomości.
Nie można także zgodzić się z zarzutem wskazującym na brak wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym przez pozbawienie skarżącego dostępu do drogi publicznej i nieuzasadnione zróżnicowanie jego sytuacji ze względu na przewidziany w planie sposób skomunikowaniem należącej do niego działki w części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową (teren [...]M) poprzez zjazd z drogi publicznej KL (ul. [...]) z pominięciem dojazdu z drogi gospodarczej KDg. Zdaniem skarżącego takie rozwiązanie planistyczne narzuca skomunikowanie jego działki z drogą publiczną poprzez działkę innego właściciela (działka [...]). Tymczasem z akt sprawy nie wynika aby, w czasie procedury planistycznej, jak też w dacie podjęcia uchwały, działka nr [...] należała do innego właściciela. Podobne jak działka nr [...] stanowiła ona wówczas własność Skarbu Państwa, co oznacza, że przyjęcie rozwiązania ustalającego dla terenu [...] M dojazd do drogi publicznej KL nie uzależniało dostępu do drogi publicznej od dobrej woli innego właściciela. W rezultacie teren zabudowy mieszkaniowej [...] M miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. Taki dostęp miał zapewniony także teren przeznaczony na łąkę. Zauważyć przy tym należy, że dostęp do drogi publiczne może być bezpośredni jak też pośredni ( za pomocą drogi wewnętrznej lub poprzez służebność). Tym samym zarzut wskazujący na brak zapewniania dostępu do drogi publicznej okazał się nieuzasadniony. Natomiast mająca wiele lat później zmiana stosunków własnościowych w związku z zbyciem przez Skarb Państwa w 2020 r. działki nr [...] a następnie działki nr [...] nie może rzutować na ocenę legalności uchwały. W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - przy braku aktywności ówczesnego właściciela tych działek i ujawnienia jego zamiarów co do dalszego ich zagospodarowania - organy gminy nie mogły przewidzieć, że w wyniku zbycia nieruchomości dojdzie do utrudnia w dostępie do drogi publicznej.
W ocenie Sądu, ustalenie dla terenu [...] M dojazdu do drogi publicznej od strony ulicy KL nie naruszało zasady proporcjonalności. Należy mieć na uwadze, że teren [...] M nie jest ograniczony tylko do działki skarżącego ale obejmuje więcej działek należących do różnych właścicieli. Działki te sąsiadują z drogą KL. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się natomiast, że m.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok NSA z 01 kwietnia 2011 r., II OSK 109/11). Owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od niepewnej zgody właściciela nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na której ów układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 25.11.2009 r., II OSK 1347/09, CBOSA; por. też T. Kierzyk, Zadania gmin w zakresie budowy dróg. Drogi wewnętrzne (teoria i praktyka), "Rejent 2007r, nr 12, s. 140 i n.). Jak wyżej wykazano, na etapie uchwalania planu organy gminy z tego obowiązku się wywiązały zapewniając dostateczny dostęp do drogi publicznej dla terenu [...] M, jak też dla terenu [...] RZ . Nadto, w toku postępowania sądowego strona przeciwna wyjaśniła jakimi przesłankami kierowała się ustalając dojazd do zabudowy mieszkaniowej na terenie [...] M od strony drogi KL. W pełni przekonujące są wyjaśnienia organu wskazujące na konieczność ochrony istniejącego historycznego układu ulic i placów ze względu na strefę ochrony konserwatorskiej, zachowanie ładu przestrzennego i harmonijnego rozwoju osiedla. Przekonuje także wyjaśnienie, że skoro zgodnie z założeniami studium, na obszarze planu ograniczono możliwość zabudowy poprzez zachowanie zabudowy istniejącej i tylko do jej uzupełnienia w pasie sąsiadującym z drogą KL, to utrzymanie istniejącego układu ulic i dróg z ustaleniem dla nieruchomości znajdujących się wzdłuż drogi KL dostępu do tej drogi publicznej, można uznać za wystarczający.
Przypomnieć wypada, że taki dostęp do drogi publicznej dotyczył nie tylko Skarbu Państwa (jako właściciela działek nr [...]- [...]) ale także właścicieli innych działek objętych terenem [...] M. Do naruszenia konstytucyjnej zasady równości doszłoby, gdyby wszyscy inni właściciele nieruchomości (poza skarżącym) znajdujących się na terenie [...] M (lub terenach M) mieli zapewniony dostęp do zabudowy mieszkaniowej zarówno od ulicy KL jak i od strony dróg gospodarczych, co oczywiście w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Trudno zatem mówić o zróżnicowaniu sytuacji skarżącego w stosunku do innych właścicieli. Nie ulega wątpliwości, że dla większości terenów oznaczonych symbolem M (zabudowa mieszkaniowa) sąsiadujących z drogą KL przewidziany został dostęp do drogi publicznej tak samo jak w przypadku skarżącego. Sytuacja skarżącego nie różni się zatem od sytuacji właścicieli większości terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Jeżeli natomiast chodzi o teren [...] MU (na który wskazuje strona w piśmie procesowym z dnia 24 września 2024 r.) to jego sytuacja nie jest tożsama z sytuacją skarżącego choćby ze względu na inne jego przeznaczenie podstawowe: MU mieszkaniowo – usługowe. Inna jest także sytuacja terenu [...] M, gdzie część działek w ogóle nie sąsiaduje z drogą KL lecz tylko z drogą KDg (co wynika z rysunku planu). Nie można zatem utożsamiać sytuacji właścicieli na tych terenach z sytuacją innych właścicieli.
Zdaniem Sądu nie stanowiło także nadmiernej ingerencji w prawo własności przeznaczenie części nieruchomości na łąkę z zakazem zabudowy (teren [...] RZ ). W tym zakresie nie wprowadzono bowiem zasadniczej zmiany w stosunku do wcześniejszego przeznaczenia i wykorzystania tego gruntu. Przed uchwaleniem planu przedmiotowy teren przewidziany był pod zabudowę zagrodową, a jedynie uzupełniająco, między innymi, pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną jak też zieleń. Wśród dopuszczonych funkcji było także ogrodnictwo i sady. Z powyższego wynika, że także wcześniej dopuszczalne było wykorzystanie nieruchomości nie tylko na zabudowę – w szczególności zagrodową – ale także jako uzupełnienie na tereny zielone, czy też sady lub ogrodnictwo. Powyższe wynika, z przedłożonego na rozprawie przez pełnomocnika organu fragmentów ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 1988 r, który obowiązywał na tym terenie do 31 grudnia 2003 r. (por. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). Powyższe, jak też fakt, że nieruchomość pozostawała w zasobie nieruchomości rolnych Skarbu Państwa wskazują na jej rolniczy charakter Nadto, jak zwraca uwagę sama strona skarżąca, dopiero w związku z uchwaleniem spornego planu uzyskano zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, co powyższy wniosek potwierdza. Tym samym przeznaczenie części działki na łąkę – które to przeznaczenie było wcześniej także dopuszczone, nie stanowiło nadmiernej ingerencji we własność. Z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (podobnie jak z obecnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie wynika natomiast chroniona prawnie ekspektatywa maksymalnego i ekstensywnego wykorzystania przez właścicieli terenów pod zabudowę, kosztem urządzenia terenów rolnych lub zielonych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się na równi walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 5) jak i wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury (pkt 1) oraz wymagania ochrony środowiska przyrodniczego (pkt 3). Ekstensywne wykorzystanie terenów pod zabudowę byłoby więc w istocie sprzeczne z kluczową dla planowania przestrzennego ideą zrównoważonego rozwoju. W literaturze dotyczącej planistyki wskazuje się, że "tereny zielone w urbanistyce współczesnej są jednym z zasadniczych ogniw kompozycji przestrzennej, a w nadchodzącym okresie urbanizacji świata znaczenie ich będzie wzrastało. Rozwój aglomeracji miejskich, zagęszczenie sieci osadniczej, a także hasło ochrony środowiska człowieka każą zwrócić na nie jak największą uwagę" (K. Wejchert w fundamentalnym dla polskiej planistyki dziele "Elementy kompozycji urbanistycznej", Warszawa 1974, s 206). Tym samym przeznaczenie części pierwotnej nieruchomości nr [...] na łąkę, w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiło nadmiernej ingerencji w prawo własności ówczesnego właściciela tej nieruchomości i nie naruszało art. 1 ust. 2 pkt 5 w związku z ust. 1 i w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 3 tej ustawy.
Uzupełniająco Sąd zwraca uwagę, że na skutek uchwalenia przedmiotowego planu stan prawno-planistyczny przedmiotowej nieruchomości uległ co prawda zmianie ale nie spowodowało to nadmiernego pogorszenia sytuacji prawnej jej właściciela. Poszerzono bowiem rodzajowe możliwości zabudowy (w miejsce zabudowy zagrodowej wprowadzono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która nie musi już uzupełniać tej zabudowy) utrzymując na pozostałej części dopuszczone wcześniej wykorzystania nieruchomości na cele rolne.
Podkreślenia także wymaga, że nie można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego w związku z nadmierną ingerencją w prawo własności w sytuacji, gdy ograniczenia dotyczące sposobu i zakresu wykonywania własności uchwalane w m.p.z.p. mieszczą się w przyznanych ustawowo organom gminy ramach i nie naruszają istoty tego prawa. Jak już zaznaczono prawo własności nie ma charakteru absolutnego, gdyż ograniczenia tego prawa przewidują przepisy, w tym Konstytucji. Przepis art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty własności. Także art. 140 K.c. ustala normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje między innymi art. 64 Konstytucji oraz art. 140 K.c. a także przepisy obowiązujących ustaw – w tym u.z.p., gdyż to właśnie ww. przepisy wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach prawnie dopuszczalnych granic określonych w art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do ograniczenia prawa własności jednak nie uczyniono tego w sposób nieuprawniony z przekroczeniem ustawowo wytyczonych granic. Przede wszystkim wprowadzone ograniczenia nie naruszą istoty własności – właściciel nie został bowiem pozbawiony prawa własności jak też prawa do zabudowy nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że skarżący ma nadal możliwość zagospodarowania posiadanej nieruchomości w szczególności na cele budowlane. Ustalenia planu miejscowego wprowadzają utrudnienia w zabudowie ale nie wyłączają takiej możliwości. Wynika to wprost z przedłożonej przez skarżącego opinii urbanistycznej w której wskazano, że po odjęciu wynikających z planu ograniczeń ze względu na strefy ochronne wałów i linii energetycznej, do zabudowy pozostaje obszar od [...] – [...] m2. Także organ administracji wskazuje, że obecnie powierzchnia możliwa do zabudowy kształtuje się na poziomie około [...] m2. Strony są zatem zgodne, że postanowienia planu nie uniemożliwiają skarżącemu w ogóle zabudowy nabytej działki aczkolwiek wprowadzają tym zakresie utrudnienia.
Nie można także pomijać, że kwestionowana lokalizacja sieci energetycznej wysokiego napięcia na części działki, która według skarżącego jest zasadniczą przyczyną powstałych ograniczeń w zabudowie, zdeterminowana jest szerszym zamierzeniem planistycznym przewidzianym na obszarze planu. Sporna linia przebiega bowiem nie tylko przez działkę skarżącego ale także przez działki sąsiednie. Co więcej, w toku procedury planistycznej przebieg tej linii był już kwestionowany przez innych właścicieli działek poprzez zgłaszanie protestów i zrzutów. Uzasadniając przyjęty w planie przebieg tej linii organy gminy uzasadniały wówczas, że konieczność jej budowy wynika ze wskazań studium z 1998r. i jest strategicznym zadaniem miasta, zgodnym z wnioskiem Z. Wyjaśniano także, że przebieg trasy tej linii, uzgodniony został z dystrybutorem sieci jako optymalny i możliwe najmniej kolidujący z istniejącą i planowaną zabudową. Argumentacja ta poddana została kontroli sądowej w związku ze skargą wniesioną przez właściciela działki sąsiedniej, tj. działki nr [...], na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu tegoż właściciela do projektu przedmiotowego planu. Oddalając skargę na tę uchwałę w wyroku z dnia 14 marca 2006 r. (sygn.akt II SA/Wr 503/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentację organów uznał za wystarczającą, wskazując, że w przypadku prawidłowego uzasadnienia decyzji o przeznaczeniu określonego terenu dla konkretnych potrzeb, uchwała o odrzuceniu zarzutu do projektu planu z reguły staje się niepodważalna w toku sądowej kontroli jej legalności. W związku z powyższym, Sąd nie stwierdził wówczas naruszenia prawa przedmiotowego związanego z ingerencją planu w prawo własności , ze względu na planowany przebieg spornej linii. Orzekający obecnie Sąd ma oczywiście świadomość, że ww. wyrok odnosił się do sfery interesu prawnego właściciela innej działki ale nie oznacza to, że ocena uzasadnienia przebiegu linii zawarta w ww. wyroku powinna być całkowicie pominięta, skoro aprobowała ona uzasadnienie dla lokalizacji szerszego zamierzenia inwestycyjnego o charakterze liniowym, obejmującego większą ilość działek.
W konsekwencji należy podzielić stanowisko organu, że przebieg linii energetycznej obejmujący tereny które nie zostały przeznaczone pod zabudowę oraz tereny publiczne, wyznaczony został w sposób możliwe najmniej ograniczający zabudowę innych działek i najmniej naruszający własność prywatnych podmiotów.
Sąd nie podzielił także kluczowego dla skargi zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. ze względu na uchwalenie planu pomimo braku jego spójności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że w 18 ust. 2 u.p.z. została szczegółowo określona procedura sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego uchwalania. Konsekwencją naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 jest nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, co wynika z art. 27 u.z.p (a obecnie w przypadku istotnego naruszenia trybu uchwalenia planu z art. 28 u.p.z.p.).
W orzecznictwie wyjaśniono, że tryb procedury uchwalania planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych (na wymóg kolejności tych czynności zwraca uwagę ustawodawca w zdaniu wstępnym art. 18 ust. 2 u.z.p.) określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania i pośrednio kontroli legalności przyjętych rozwiązań w graniach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Na gruncie u.z.p. pod pojęciem procedury planistycznej mieściło się, miedzy innymi, podjęcie uchwały intencyjnej, zawiadomienie o przystąpieniu do uchwalenia planu, uzyskiwane stosownych opinii i uzgodnień projektu planu, wykładanie projektu planu do publicznego wglądu i zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu, przyjmowanie i rozpatrywanie zgłoszonych protestów i zarzutów, czy też jak uważa skarżący, badanie spójności rozwiązań planu z polityką przestrzenną gminy. Zgodnie bowiem z art. 18 ust.2 pkt 2a u.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (i zawiadomienia o tym zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 i pkt 2) badał spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium o którym mowa w art. 6 u.z.p.
Należy zatem zwrócić uwagę, że według art. 6 ww. ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w celu określenia jej polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności, między innymi: obszary które mogą być przeznaczone pod zabudowę ze wskazaniem, w miarę potrzeby obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej, kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym obszary na których będą stosowane indywidulane i grupowe systemy oczyszczenia ścieków, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Zgodnie z ust. 7 art. 6 studium nie jest przepisem gminnymi i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W kontekście zarzutu wskazującego na brak spójności projektu planu ze studium w zakresie przebiegu linii energetycznej wysokiego napięcia przez działkę skarżącego jak też przeznaczenia części tej działki na łąkę (teren [...] RZ ) oraz na przepompownię ścieków (teren [...] NO ) podkreślić trzeba, że art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p wymagał od organu wykonawczego gminy zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a nie zgodności, jak początkowo przyjęto w obecnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003r. Z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. wynikał więc jedynie obowiązek badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, podczas gdy art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczał uchwalenie planu miejscowego dopiero po stwierdzeniu przez radę, że nie narusza on ustaleń studium.
Jak wskazuje się w orzecznictwie użycie w art. 18 ust.2 pkt 2 a u.z.p. słowa "polityka przestrzenna" wskazuje na konieczność zachowania spójności co do ogólnych zasad zagospodarowania terenu określanych w studium. W ujęciu słownikowym "spójność" to harmonijne przyswajanie do siebie różnych elementów (tak WSA w wyroku z dnia 17 września 2008r. IV SA/Wa 981/08). W związku z tym, pod rządami ustawy z 1994 r. pod pojęciem spójności rozwiązań planistycznych z polityką przestrzenną w orzecznictwie rozumiano brak sprzeczności obu rozwiązań co do podstawowych funkcji przewidzianych w projekcie planu i w studium (por. NSA w wyroku z dnia 9 marca 2021 r. II OSK 1872/18). Podobne stanowisko wywieść można z poglądów doktryny gdzie zaznaczono, że "z przyjętego powszechnie rozumienia zgodności danego aktu z innym wynika, że jest to element silniejszy związania niż "spójność" czy też niesprzeczność (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz. CH Beck 2008).
Tak rozumiana spójność nie wymagała zatem ścisłego odzwierciedlania postanowień studium w przepisach planu miejscowego dotyczących przeznaczenia danego terenu, tym bardziej, że jak wcześniej zaznaczono, obowiązek badania spójności stanowił element procedury planistycznej, który zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. powinien mieć miejsce praktycznie na samym jej początku (jako kolejny etap po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu i upływie terminu do zgłoszenia wniosków, oraz po zawiadomieniu o przystąpieniu do sporządzania projektu planu organów właściwych do opiniowania i uzgodnienia projektu planu). Pod rządami ustawy z 1994 r. ocena spójności rozwiązań projektu planu ze studium miała więc miejsce znacznie wcześniej niż ocena zgodności dokonywana na gruncie ustawy z 2003 r. (tu dopiero na etapie uchwalania planu przez radę gminy). Takie rozwiązanie wskazuje, że już sam ustawodawca przyjmował znacznie luźniejszy związek pomiędzy rozwiązaniami planu miejscowego a kierunki polityki przyjętymi w studium. Na taki luźniejszy związek wskazuje także charakter studium regulowanego ustawą z 1994 r. które obejmowało mniejszy zakres przedmiotowy niż obecnie, oraz brak regulacji stanowiącej odpowiednik art. 9 u.p.z.p wprowadzającego związanie rady ustaleniami studium. Nie oznacza to oczywiście, że ówczesne orzecznictwo takiego związania nie dostrzegało. Studium kwalifikowane było bowiem jako akt kierownictwa wewnętrznego wiążącego w stosunkach pomiędzy radą gminy i podporządkowanymi jej organami gminy. Jako akt kierownictwa wewnętrznego studium określać jednak miało tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W literaturze przedmiotu studium uznawane wówczas było za opracowanie przeznaczone do użytku wewnątrzadministracyjnego do służb i organów gminy do zadań których należą sprawy ładu przestrzennego. Nazwa opracowania "studium" wskazywać miała na jego analityczno-badawczy charakter w odniesieniu do problemów wskazanych w art. 6 ust. 4 u.z.p. (tak E. Radziszewski, Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, LexisNexis 2002, s. 39).
Przedstawiona analiza wskazuje, że o ile w przypadku uregulowań zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagana była daleko posunięta tożsamość rozwiązań przyjętych w obu aktach, o tyle przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazują jedynie na konieczność zachowania spójności co do ogólnych zasad zagospodarowania terenu określonych w studium. W konsekwencji, w odniesieniu do miejscowych planów uchwalanych - w myśl normy intertemporalnej zawartej w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. - w trybie poprzednio obowiązującej ustawy, wymóg spójności między planem a studium był bardziej liberalny. Przy ocenie tej spójności należy także uwzględnić, że pod rządami omawianej ustawy z 1994 r. studium było sporządzane jako akt z którym plan miejscowy miał być jedynie "spójny", a nie "zgodny".
W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że organ wykonawczy gminy wywiązał się obowiązku zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. W aktach planistycznych znajduje się bowiem datowany na 24 października 2002r. dokument Zarządu Miasta, stwierdzający spójność rozwiązań przestrzennych przyjętych w projekcie planu z polityką przestrzenną określoną w studium. Posiedzenie Zarządu Miasta na którym dokonano tej oceny odbyło się jako kolejna czynność procedury planistycznej, po podjęciu przez Radę Miejską W. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu oraz po podaniu do publicznej wiadomości ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu i terminie składania wniosków do planu oraz po pisemnym zawiadomieniu organów administracji i zainteresowanych jednostek o przystąpieniu do sporządzania planu. Sam wymóg dokonania oceny spójności przez Zarząd Miasta został więc spełniony.
Analizując dalej Sąd stwierdził, że w czasie opracowywania projektu zaskarżonego planu – w tym uzyskiwania wniosków, opinii i uzgodnień oraz wykładania projektu planu do publicznego wglądu, składania protestów i zarzutów oraz rozpoznawania skarg przez sąd administracyjny na uchwały podjęte w sprawie tych protestów i zarzutów - obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 1998 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zmieniona uchwałą z dnia [...] lipca 2001 Nr [...]). Uchwała zmieniona uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przy czym zmiana ta, polegała w istocie na zastąpieniu poprzedniego studium z 1998 r. nowym studium z 2006r. Zgodnie z § 2 tej uchwały uchwała z [...] stycznia 1998 i z dnia [...] lipca 2001 r. straciły moc.
Mając na uwadze, że zgodnie z art. 18 ust.2 pkt 2a u.z.p. obowiązek badania spójności ze studium realizowany jest na początkowym etapie procedury planistycznej, Sąd uznał, że ocena zasadności zarzutu naruszenia ww. przepisu powinna przede wszystkim uwzględnić studium w brzmieniu jakie obowiązywało w dacie badania przez organ gminy spójności projektu planu z kierunkami polityki przestrzennej - czyli studium z 1998 r. Nie bez znaczenia pozostaje jednak fakt, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w życie weszło studium znowelizowane uchwałą z 2006 r. Zdaniem Sądu okoliczność ta miałaby znaczenie dla kontroli oceny spójności, gdyby w wyniku tej zmiany doszło do istotnej ingerencji w wyznaczone w dotychczasowym studium kierunki przeznaczenia poszczególnych terenów. Porównanie zapisów studium z 1998 r. ze studium z 2006 r. wskazuje jednak, że w zakresie funkcji (przeznaczenia terenów na których znajduje się nieruchomość skarżącego) nie wystąpiły istotne zmiany.
Według studium z 1998 r. na przedmiotowym terenie dopuszczono bowiem zabudowę mieszkaniową która miała mieć charakter tylko uzupełniający już istniejącą zabudowę. W studium z 2006 r. zabudowa mieszkaniowa uzyskała charakter zabudowy dominującej, jednak nawiązującej do form wiejskich. Zgodnie z rysunkiem tego studium – kierunki zagospodarowania przestrzennego (rys. [...] arkusz [...]) działka skarżącego znajduje się na terenach oznaczonych kolorem żółtym SIEL – tereny sielskie (mieszkaniowe na terenach dawnych wsi). Na terenach sielskich jako przeznaczenie dominujące przewidziana została zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a uzupełniającym było przeznaczenie, między innymi, na zieleń i rolnictwo (Klasy przeznaczenia terenu s. 195). Jako kluczowy cel polityki przestrzennej w zakresie struktury funkcjonalno-przestrzennej na terenach sielskich wskazano: doprowadzenie do powstania harmonijnych osiedli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nawiązującej w charakterze do form wiejskich wraz z towarzyszącymi im obiektami.
Także w studium z 1998r. nie wykluczono wykorzystania przedmiotowych terenów na cele rolne – pod względem struktury funkcjonalno-przestrzennej planowano utrzymać bowiem charakter rolny. Podobnie w studium z 2006r. (rozdział 12 Kierunki zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych sielskich, pkt 12.1 Ukształtowania funkcjonalno-przestrzenne; ppkt 12.1.1. struktura funkcjonalno-przestrzenna zespołu urbanistycznego) przyjęto, że najważniejszymi elementami pod względem struktury funkcjonalno–przestrzennej dla zespołów urbanistycznych sielskich będą nie tylko osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (12.1.1. pkt 2 ppkt 1) ale także błonia i skwery (12.1.1. pkt 2 ppkt 3 i 4 – str. 189.). Uzupełniającymi elementami tej struktury miały być kompleksy upraw ogrodniczych i sadowniczych oraz uprawny rolne (12.1.1. pkt 3 ppkt 8 i 9 – str. 190).
Z powyższego wynika, że zarówno studium z 1998 jak i z 2006 r. dopuszczało przeznaczenie terenów na których znajduje się działka skarżącego na zabudowę mieszkaniową jak też nie wykluczało przeznaczenia na cele rolne (zieleń). Sąd dostrzega, że co prawda, według Studium z 2006 r. przeznaczenie części działki na łąkę (stanowiącą funkcję uzupełniającą) mogło być uznane za odstępstwo od kierunku wiodącego (funkcji dominującej jaką była zabudowa mieszkaniowa), jednak nie miało to wpływu dla oceny zgodności przyjętej w planie miejscowym funkcji ze studium. W świetle obecnego orzecznictwa, na gruncie obecnie obowiązującej ustawy dopuszczalne jest bowiem przeznaczenie terenu zgodnie z funkcją uzupełniającą przewidzianą w studium jeżeli takie przeznaczenie znajduje umotywowanie w ważnym interesie publicznym jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa, czy też konieczność realizacji celu publicznego (por. NSA w wyroku z dnia 24 maja 2023 r. II OSK 1823/20). Stanowisko to tym bardziej znajdzie zastosowanie w przypadku ustawy z 1994 r. która wymaga jedynie spójności rozwiązań planistycznych z kierunkami polityki przestrzennej. W niniejszym przypadku pozostawienie na części przedmiotowej działki przeznaczenia uzupełniającego w postaci łąki, ma swoje uzasadnienie w przewidzianym przebiegu przez ówczesny grunt Skarbu Państwa linii energetycznej.
Analizę zarzutu naruszenia art. 18 ust.2 pkt 2a u.z.p w kontekście Studium z [...] stycznia 1998r. należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z § 2 tej uchwały przez kierunki polityki przestrzennej Rada Miejska W. rozumiała cele polityki przestrzennej i sposoby ich realizacji zależne od władz gminy. Według § 3 ww. uchwały, studium z 1998 r. składało się z trzech części: 1/ ogólnych zasad polityki przestrzennej; 2/ części I - Ogólne uwarunkowania i kierunki polityki przestrzennej, stanowiącej złącznik nr 1 do uchwały; 3/ części II - Szczegółowe uwarunkowania i kierunki polityki przestrzennej, stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały oraz rysunki stanowiące załączniki od 3-19.
Według § 9 uchwały w studium przyjęto diagnozę struktury funkcjonalno- przestrzennej ustalając kierunki jej przekształcenia i rozwoju zawarte w załączniku nr 1. Na obszarze miasta wyodrębniono zespoły urbanistyczne i obszary rozwoju (określone w pkt 1 lit. a-n), zespoły urbanistyczne (pkt 2 lit. a-c), obszary rozwoju ośrodków usługowych makrownętrza (pkt 4 lit. a-d). Granice ww. obszarów określone zostały na rysunku stanowiącym załącznik nr 6 – struktura funkcjonalno-przestrzenna. Z rysunku tego wynika, że teren O., na których znajduje się działka skarżącego, oznaczony został kolorem żółtym jako zespół urbanistyczny rolny. Szczegółowe uregulowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego O. określone zostały w załączniku nr 1 do studium, część II.
Zgodnie ze szczegółowymi uwarunkowaniami i kierunkami polityki przestrzennej (załącznik nr 2, część II, str. 37), pod względem struktury funkcjonalno-przestrzennej zespół urbanistyczny O. planowano utrzymać jako rolny - nie planowano innych funkcji. Dopuszczono zamieszkiwanie wyłącznie jako uzupełniające, nie wykraczające formą ani wielkością poza ramy bardzo małego zespołu o charakterze wiejskim. Przyjęto, że należy dążyć do uporządkowania zabudowy wzdłuż ul. [...] (pkt 1.2.1.) Postulowano uzupełnienie przerw w zabudowie wzdłuż ulicy obiektami o cechach architektury sielskiej, wiejskiej (pkt 1.2.2.). Określając kierunki polityki pod względem zabudowy i zagospodarowania terenów wskazano, że dopuszcza się uzupełnienie zabudowy wyłącznie w ramach dogęszczeń w granicach obszaru zabudowanego pokazanego na rysunku nr [...] "problematyka realizacji". Pozostały obszar zespołu urbanistycznego wyłączono z zabudowy (pkt 1.3.1). Wprowadzono także zakaz wytyczania nowych ulic w obszarze zespołu urbanistycznego (pkt 1.3.5). Dopuszczono uzupełnienie zabudowy w granicach obszaru zabudowanego wzdłuż południowej i zachodniej linii rozgraniczającej ul. [...] na odcinku od wysokości śluzy O. do drogi polnej prowadzącej w kierunku wzgórza J. oraz na obszarze pomiędzy G.(1) a wschodnią linią rozgraniczając ul. [...]. Ustalono, że zabudowa może znajdować się wyłącznie w jednym rzędzie wzdłuż ul. [...]. W zakresie sytemu transportowego wskazano, że ul. [...] pełni funkcję tranzytu pomiędzy sąsiednimi obszarami oraz rozprowadza ruch w ramach zespołu urbanistycznego. Umożliwi także dojazd na poszczególne posesje.
Mając na uwadze opisane wyżej dopuszczone w studium przeznaczenie dla terenów zespołu urbanistycznego O., nie można zgodzić się ze skarżącym, że przeznaczenie części jego działki na łąkę ([...] RZ ) nastąpiło w sposób niespójny ze studium. Analiza studium z 1998 r. nie pozwala na podzielenie stanowiska skarżącego, że z treści studium jednoznacznie wynika, iż ta część jego działki przeznaczona została tylko pod zabudowę mieszkaniową.
Należy mieć na uwadze, że ustalenia studium jako aktu o charakterze kierunkowym i ogólnym nie odnosiły się do konkretnych działek. W konsekwencji dla uznania spójności projektu planu ze studium nie było konieczne przypisanie każdej wydzielonej działce wyłącznie funkcji mieszkaniowej skoro – pod względem struktury funkcjonalno-przestrzennej planowano utrzymać charakter rolny tego obszaru a zabudowa miała mieć tylko charakter uzupełniający.
Skarżący formułując stanowisko, że działka nr [...] powinna być w całości przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową nie przywołał konkretnych zapisów studium wyłączających możliwość przeznaczenia części działki na łąkę. Z przywołanych wyżej ustaleń Studium nie wynika natomiast, aby przeznaczenie części działki skarżącego na łąkę pozostało w sprzeczności z kierunkami polityki funkcjonalno-przestrzennej ustalonej dla tego obszaru. Wskazuje na to przyjęte w Studium zamierzenie utrzymania rolnego charakteru całego obszaru urbanistycznego O. z dopuszczeniem zamieszkiwania wyłącznie jako uzupełniającego (zabudowa ma stanowić tylko uzupełnienie przerw znajdujących się wzdłuż ul. [...]) nie wykraczające formą ani wielkością poza ramy bardzo małego zespołu o charakterze wiejskim. Tym samym przeznaczenie pod zabudowę tylko części działki skarżącego z pozostawieniem dla pozostałej części tej działki funkcji łąki pozostaje spójne z przytoczonymi kierunkami polityki przestrzennej studium.
Zdaniem Sądu podobnie ocenić należy kwestię spójności w kontekście przeznaczenia części działki na przepompownię ścieków. Przypomnieć wypada, że spójność na gruncie ustawy z 1994 r. nie może być odczytywana jako identyczność przeznaczenia przyjętego w planie ze studium, czy też bezwzględna zgodność. Ze względu na charakter studium – który jest swego rodzaju ogólnym projektem określającym tylko kierunki i tylko polityki przestrzennej gminy, nie można przyjąć, że zawiera ono szczegółowe regulacje co do przeznaczenia konkretnych działek. Takie regulacje mogą znaleźć się dopiero w planie miejscowym. I nie muszą być one w całej rozciągłości identyczne z ustaleniami studium. W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzegł zatem aby przeznaczenie części działki na cele infrastruktury technicznej w postaci przepompowni ścieków pozostawało w sprzeczności z przyjętymi w Studium dla obszaru urbanistycznego O. kierunkami funkcjonalno-przestrzennymi, tym bardziej, że infrastruktura techniczna stanowi uzupełnienie dla zabudowy mieszkaniowej.
Sąd nie podzielił także zarzutu niespójności zaskarżonego planu ze studium w zakresie przebiegu sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia przez działkę skarżącego. Zdaniem strony niespójność ta wynika z tego, że na rysunku studium z 1998r. sporna linia energetyczna omija działkę skarżącego. Skarżący uważa, że przedmiotowa linia nie powinna przebiegać w sposób ustalony w planie miejscowym, co potwierdzają ustalenia z dystrybutorem sieci oraz treść kolejno uchwalanych aktów – studium oraz sąsiednich planów miejscowych.
Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć najpierw należy, że zgodnie z § 13 uchwały z 1998 r. w studium ustalone zostały kierunki rozwoju infrastruktury technicznej, między innymi, w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Ustalenia te zawarte zostały w załączniku nr 1 do uchwały w rozdziale 1.5 oraz na rysunkach stanowiących załączniki nr 11-15 – w przypadku sieci elektroenergetycznej jest to załącznik nr 11 do ww. uchwały (rysunek [...]). Zgodnie z opisem znajdującym się na tym załączniku, przedmiotowy rysunek stanowi jedynie schemat sieci infrastruktury elektroenergetycznej na którym zaznaczone zostały projektowane linie wysokiego napięcia 110 KV. Z ogólnych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiących załącznik nr 1 do uchwały wynika natomiast, że planuje się budowę linii 110 kV S. – B. – W.(1). Natomiast w § 20 uchwały Rada zaleciła stosowanie uwarunkowań i kierunków polityki przestrzennej do poszczególnych zespołów urbanistycznych, obszarów rozwoju i makrownętrz zawartych załączniku nr 2 jako wytycznych do planów miejscowych. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że załącznik nr 2 wraz z rysunkami stanowią część II studium. Przyjęte w § 20 rozwiązanie wskazuje zatem na słabsze związanie planu z ustaleniami studium zawartymi w części II studium.
W tej sytuacji uznać należy, że umieszczony w zaskarżonym planie przebieg sieci 110 KV łączącej stacje GPZ W.(1) i S. pozostaje w spójności z kierunkami rozwoju infrastruktury technicznej określonymi w studium – a już na pewno nie jest z nimi sprzeczny. Przedmiotowa sieć elektroenergetyczna łącząca wskazane stacje przewidziana została bowiem zarówno w tekście studium jak też na rysunku studium (załącznik 11). Z rysunku tego wynika, że przebiega ona, między innymi, przez zespół urbanistyczny O. Rada nie określiła jednak przebiegu spornej linii w sposób szczegółowy i konkretny ale jedynie w formie schematu (co wprost zaznaczono na opisie rysunku) – a więc w sposób ogólny, wstępny. Pozostaje to spójne z charakterem studium jako swego rodzaju ogólnym projektem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy. Natomiast uszczegółowienie tych kierunków w zakresie infrastruktury technicznej, przez szczegółowe wskazanie konkretnych nieruchomości przeznaczonych na realizację sieci elektroenergetycznych następuje dopiero w planie miejscowym i jak już wcześniej zaznaczono, nie musi być ono w całej rozciągłości identyczne z ustaleniami studium.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że także ustalony w planie przebieg linii elektroenergetycznej 110 KV pozostaje spójny ze studium z 1998 r.
Dodatkowo zauważyć trzeba, że kontrola merytoryczna planów uchwalonych na podstawie przepisów u.z.p. następowała jeszcze przed uchwaleniem planu, na etapie rozpatrzenia przez radę gminy protestów i zarzutów do planu miejscowego (art. 23 i 24 u.z.p.). Jak już zaznaczono w odniesieniu do niniejszego planu taka kontrola miała miejsce i dotyczyła między innymi prawidłowości przebiegu spornej linii elektroenergetycznej. Istotne zatem jest, że w prawomocnych wyrokach z dnia 14 marca 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 503/04 i II SA/Wr 505/04) oddalających skargi osób fizycznych na uchwały Rady Miejskiej W. w sprawie odrzucenia zarzutów do projektu przedmiotowego planu wniesionych przez właścicieli działek sąsiadujących (nr [...] i [...], AM-[...]) w zakresie przebiegu omawianej linii, Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej – a więc także nie dopatrzył się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. - oraz uznał argumentację organu uzasadniającą przewidziany w projekcie przebieg linii jako spójny ze studium.
Z tych względów Sąd nie uwzględnił omówionych wyżej zarzutów.
Co do zarzutu wskazującego na rozbieżność pomiędzy rysunkiem planu a częścią tekstową ze względu na wymiary nieprzekraczalnej linii zabudowy wyjaśnić należy, że po pierwsze, zarzut ten podniesiony został dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego. Nie był on podnoszony na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co wskazuje, że w stosunku do tego zarzutu nie został wyczerpany tryb poprzedzający wniesienie skargi. Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na skargę, że niewielkie różnice które mogą się obecnie ujawnić się w wyniku przetworzenia rysunku planu, uchwalonego 15 lat temu, przy pomocy obecnie dostępnych technik, nie może świadczyć o istotnym naruszeniu prawa. Nie może ujść uwadze, że w momencie tworzenia rysunku planu nie były znane nowoczesne metody i techniki sporządzania map Rysunek planu znajdujący się w aktach odpowiada natomiast standardom tworzenia takich dokumentów obowiązującym w okresie jego sporządzenia.
Sąd zgodził się natomiast z zarzutem wskazującym na wadliwość § 9 ust. 3 uchwały. W przepisie tym wyraźnie "ustalono" bowiem służebność gruntową na wszystkich terenach w celu budowy i konserwacji urządzeń infrastruktury technicznej oraz dostępu do urządzeń melioracyjnych. Trafnie strona skarżąca wskazuje, że ustanawiając w planie miejscowym taką służebność Rada Miejska naruszyła przywołane w skardze regulacje Kodeksu cywilnego. Co istotne wykroczyła tym samym poza zakres przyznanych jej ustawowo kompetencji. Żaden przepis u.z.p. nie uprawnia bowiem rady gminy do ingerowania w akcie prawa miejscowego regulującego przeznaczenie i warunki zagospodarowania nieruchomości w sferę stosunków cywilnoprawnych związanych z ustanowieniem ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomościach stanowiących własność innych podmiotów.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wprowadzając przepis § 9 pkt 3 uchwały Rada Miejska W. w sposób istotny naruszyła wskazane w skardze przepisy Kodeksu cywilnego (art. 245 i następne) ingerując nadto w sposób nieuprawniony w prawo własności innych podmiotów. Tym samym doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP jak też art. 140 K.c.
Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w przypadku planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istnieje podstawa do poszerzenia zakresu kontroli takiego planu przewiedzianego w art. 27 u.z.p. na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie prawa ma charakter istotny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1529/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2020 r., IV SA/Wa 717/20, wyrok NSA z 12 września 2012 r., II OSK 1422/12). Wprowadzając w art. 147 § 1 p.p.s.a. sankcję nieważności zaskarżonego aktu jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Dlatego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 23.04.2020 r., II OSK 1699/19; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu więc o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie taka wada kwalifikowana została stwierdzona w odniesieniu do § 9 pkt 3 uchwały. Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku eliminując z obrotu prawego zaskarżony przepis jednakże tylko w granicach naruszonego interesu prawnego strony skarżącej.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów Sąd nie dostrzegł wad kwalifikowanych jak też naruszenia przepisów regulujących procedurę uchwalania m.p.z.p. Ponownie przypomnieć trzeba, że częściowo prawidłowość tej procedury została już skontrolowana przez tut. Sąd, czego wyrazem są wyroki z dnia 14 marca 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 503/04 i II SA/Wr 505/04). Kontrola sądowa procedury planistycznej wówczas przeprowadzona obejmowała okres do dnia [..] maja 2004 r. (data uchwały odrzucającej zarzut). Skoro zatem w tym względzie orzeczono już prawomocnie (ze skargi innego podmiotu), to orzekając obecnie, Sąd nie może pominąć tej prawomocnej oceny. Tym samym na obecnym etapie kontrola procedury planistycznej dotyczyć może późniejszego okresu. W tym zakresie skarżący nie podniósł jednak żadnych zarzutów. Także Sąd nie dostrzegł aby czynności procesowe mające miejsce po zakończeniu procedury rozpatrywania zarzutów i protestów podjęte zostały z naruszeniem prawa. Praktycznie sprowadzają się one do podania do publicznej wiadomości w prasie lokalnej oraz na tablicy ogłoszeń ogłoszenia i obwieszczenia Prezydenta o terminie sesji Rady Miejskiej na której przedstawiony miał być do uchwalenia projekt planu. Kolejną czynnością było poinformowanie na sesji w dniu 14 września 2006 r. poinformowanie Rady o wynikach badania o którym stanowi art. 18 ust.2 pkt 2 a u.z.p
Nie stwierdzając zatem naruszeń prawa, które w świetle przywołanych wyżej przepisów uprawniałby do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w pozostałej części – Sąd orzekł jak o oddaleniu skargi w tym zakresie.
Uzupełniająco dodać należy, że rozstrzygającego znaczenia dla sprawy nie mogły mieć przywoływane w skardze okoliczności mające miejsce po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Chodzi w szczególności o później podejmowane uchwały w sprawie studium, czy też m.p.z.p dla terenów sąsiednich. Także wyrażone na późniejszym etapie stanowisko dystrybutora sieci co do rezygnacji z przebiegu spornej linii w sposób określony w planie nie mogło mieć wpływu na ocenę legalności kontrolowanego aktu (por. pismo E. z 31 marca 2009 r., pismo T. 1 kwietnia 2015 r., korespondencja z T. z 2023 r.). Natomiast okoliczności te niewątpliwie przemawiają za zmianą planu miejscowego w tym zakresie.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd działając na podstawie art. 147 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 151 p.p.s.a O kosztach orzeczono w pkt III przy uwzględnieniu art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.